Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 18/757
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] te [woonplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. E.T. de Jong,
en
het college van burgemeester en wethouders van Deventer, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 7 juli 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten over te gaan tot invordering van de door eiseres verbeurde dwangsom van € 50.000,-.
Bij besluit van 12 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 juni 2018. Eiseres is verschenen, vergezeld door haar partner [naam] en bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door ing. M.G.M. Wolbrink-Meijerink en
M. Rijeveld.
Overwegingen
Feiten
1. Buiten Groep Holding B.V. (hierna: de holding) was tot 20 december 2016 eigenaar van het perceel kadastraal bekend gemeente Diepenveen, sectie D, nummer 4289 (hierna: perceel 4289). Op perceel 4289 zijn een chalet en een bijgebouw opgericht.
Eiseres is bestuurder en enig aandeelhouder van de holding. Sinds 20 december 2016 is eiseres, in haar hoedanigheid van privépersoon, eigenaar van perceel 4289 en de daarop aanwezige bouwwerken.
Eerdere besluitvorming
2. Bij besluit van 2 augustus 2016 (hierna: last 1) heeft verweerder aan de holding een last onder dwangsom opgelegd om, voor zover hier van belang, het chalet en bijgebouw op perceel 4289 te verwijderen en verwijderd te houden. Last 1 is in bezwaar gehandhaafd. Deze rechtbank heeft in haar uitspraak van 11 oktober 2017, zaaknummer 17/219, het hiertegen gerichte beroep gegrond verklaard, de beslissing op bezwaar vernietigd en last 1 herroepen. De rechtbank heeft hierbij geoordeeld dat verweerder ten onrechte niet heeft onderzocht of de bouwwerken gelegaliseerd kunnen worden. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat zij het aannemelijk acht dat sprake is van een concreet zicht op legalisatie.
Verweerder heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Er is nog geen uitspraak in hoger beroep gedaan.
3. Bij aanvraag van 25 november 2016 heeft de holding verweerder verzocht haar een omgevingsvergunning te verlenen voor het legaliseren van zes reeds geplaatste bergingen bij chalets op een aantal percelen, waaronder perceel 4289. Bij besluit van 19 januari 2017 heeft verweerder geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Verweerder heeft ter onderbouwing aangegeven dat de chalets niet in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan en illegaal op de percelen aanwezig zijn. De bewuste zes bijbehorende bouwwerken staan daarom niet ten dienste van een vergunbaar hoofdgebouw.
Bij aanvraag van 27 januari 2017 heeft de holding verweerder verzocht haar een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen/realiseren van vijf stacaravans op een aantal percelen, waaronder perceel 4289. Bij besluit van 31 maart 2017 heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
4. Bij besluit van 10 maart 2017 (hierna: last 2) heeft verweerder aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd om binnen vier weken het chalet en het bijgebouw van perceel 4289 te verwijderen en verwijderd te houden. Indien eiseres hieraan niet voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 50.000,- ineens.
Tegen last 2 is geen rechtsmiddel aangewend. Last 2 is daarom na zes weken onherroepelijk geworden.
Thans voorliggende besluitvorming
5. Op 24 april 2017 heeft een controle op perceel 4289 plaatsgevonden door twee toezichthouders. Hierbij is geconstateerd dat het op het perceel aanwezige chalet (grotendeels) in overeenstemming met de op 31 maart 2017 verleende omgevingsvergunning (voor het plaatsen van een stacaravan) is gebracht. Het bijgebouw is niet vergund en ook niet verwijderd.
In het primaire besluit van 7 juli 2017 heeft verweerder de verbeurde dwangsom van
€ 50.000,- ingevorderd. In het bestreden besluit van 12 maart 2018 heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Besluitvorming nadien
6. Bij aanvraag van 14 augustus 2017 heeft eiseres verweerder verzocht haar een omgevingsvergunning te verlenen voor het legaliseren van drie bijgebouwen op een aantal percelen, waaronder perceel 4289. Bij besluit van 20 september 2017 is de gevraagde omgevingsvergunning verleend.
De bevoegdheid
7. De rechtbank dient ambtshalve te onderzoeken of verweerder zich terecht bevoegd heeft geacht om de invorderingsbeschikking te nemen. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:789, betreft dit een toetsing in het kader van het procesbelang. De rechtbank dient dan ook te beoordelen of verweerder ten tijde van de zitting bij de rechtbank bevoegd was om de verbeurde dwangsommen in te vorderen. Meer specifiek dient de rechtbank te onderzoeken of deze bevoegdheid ten tijde van de zitting al dan niet was verjaard.
De rechtbank overweegt hierover het volgende.
De bevoegdheid tot het invorderen van een verbeurde dwangsom verjaart door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd (artikel 5:35 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)). De verjaring kan, onder meer, worden gestuit door een aanmaning of een dwangbevel (artikel 4:106 van de Awb). Door deze stuiting van de verjaring begint een nieuwe termijn (van een jaar) te lopen met de aanvang van de volgende dag (artikel 4:110 van de Awb).
In deze zaak eindigde de begunstigingstermijn van de last op 7 april 2017. Tijdens de controle op 24 april 2017, oftewel na het verstrijken van de begunstigingstermijn, is geconstateerd dat eiseres slechts voor een deel heeft voldaan aan de last. Gelet op de bewoordingen van de last is op 8 april 2017 van rechtswege een dwangsom van € 50.000,- verbeurd. Bij brief van 12 juli 2017 heeft verweerder eiseres een aanmaning toegezonden. Op 3 augustus 2017 heeft verweerder een dwangbevel uitgevaardigd. Hierdoor is de verjaringstermijn verlengd tot 3 augustus 2018. Ten tijde van de behandeling ter zitting op
28 juni 2018 was de bevoegdheid tot invordering van de dwangsom nog niet verjaard.
Verweerder heeft zich dan ook terecht en op goede gronden bevoegd geacht om de invorderingsbeschikking te nemen. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.
De aanwending van de bevoegdheid
8. Eiseres stelt dat last 2 weliswaar onherroepelijk is nu zij hiertegen geen rechtsmiddel heeft aangewend, maar dat dit niet betekent dat deze last niet meer inhoudelijk ter discussie zou mogen worden gesteld. Eiseres verwijst hierbij naar de conclusie van staatsraad A-G Wattel (ECLI:NL:RVS:2018:1152). Uit deze conclusie volgt dat, als er gerede twijfel is of een last, indien deze wel zou zijn aangevochten, wel in stand zou zijn gebleven, deze gerede twijfel betrokken moet worden bij de vraag of het redelijk is om verbeurde dwangsommen in te vorderen. Eiseres stelt dat last 2 in rechte niet in stand zou zijn gebleven, gelet op de uitspraak van deze rechtbank over last 1. Ter zitting heeft eiseres hieraan toegevoegd dat de Afdeling een soortgelijke lijn heeft gehanteerd in haar uitspraken van 20 september 2017 en 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2017:2547 en ECLI:NL:RVS:2018:1616.
Verder stelt eiseres dat er bijzondere omstandigheden zijn om van invordering af te zien. In dat kader stelt eiseres dat de totale dwangsom van € 50.000,- betrekking heeft op het chalet en het bijgebouw samen, dat er, wat betreft het chalet, is voldaan aan de last waardoor de invordering van de gehele dwangsom enkel betrekking heeft op het niet verwijderen van de berging op perceel 4289, deze berging ten tijde van de beslissing op bezwaar van 12 maart 2018 was vergund, eiseres al eerder een aanvraag heeft ingediend om deze berging te vergunnen en het gebrek aan financiële draagkracht van eiseres die kapster is.
9. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
9.1.
Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat in een invorderingsprocedure de onderliggende last niet meer inhoudelijk ter discussie kan worden gesteld. De rechtbank verwijst als voorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:648. De door eiseres aangehaalde twee uitspraken (die te herleiden zijn tot een en dezelfde casuspositie) zien op een uitzonderlijk feitencomplex dat niet overeenstemt met het feitencomplex in last 1 en last 2. Verder constateert de rechtbank dat deze uitspraken niet overeenstemmen met de consequent gehanteerde vaste jurisprudentie. Uit de redactie blijkt verder niet dat de Afdeling in deze uitspraken de bewuste keuze heeft gemaakt om haar vaste jurisprudentie te wijzigen. Zo is bijvoorbeeld de alsdan veelal gebruikte term ‘anders dan voorheen’ niet gebruikt in deze uitspraken.
De rechtbank sluit niet uit dat de hiervoor aangehaalde vaste jurisprudentie, gelet op de conclusie van staatsraad A-G Wattel, in enige mate wordt versoepeld indien er sprake is van een last die evident rechtens onjuist is en waarbij de betrokkene met een plausibel verhaal komt waarom de last niet is bestreden.
In deze zaak is evenwel van een dergelijke evidente onjuistheid geen sprake. Verweerder heeft de uitspraak van de rechtbank over last 1 in hoger beroep bestreden en het staat niet op voorhand vast dat de Afdeling de uitspraak van de rechtbank in stand laat. Verder constateert de rechtbank dat uit deze uitspraak van de rechtbank volgt dat aannemelijk is dat het chalet (mits aangepast als stacaravan) en het bijgebouw vergunbaar zijn. Hiertoe is wel vereist dat er een ontvankelijke aanvraag hiertoe bij verweerder wordt ingediend en dat, na het verkrijgen van de vereiste omgevingsvergunningen, de situatie in overeenstemming met deze omgevingsvergunningen wordt gebracht. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de besluitvorming van verweerder is ingegeven als reactie op de weigerachtige houding van de holding en eiseres om de vereiste omgevingsvergunningen aan te vragen.
Gelet hierop oordeelt de rechtbank dat op de invorderingsbeschikking de (vaste) jurisprudentie van toepassing is zoals die hiervoor is aangehaald. Dit betekent dat in deze zaak wordt uitgegaan van een onherroepelijke last 2 die in de invorderingsprocedure niet meer ter discussie kan worden gesteld.
9.2.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Een beroep op geringe draagkracht in de invorderingsfase komt in beginsel niet voor honorering in aanmerking komt. Het bestuursorgaan kan desgewenst een betalingsregeling vaststellen die voorziet in gespreide betaling van het verschuldigde bedrag. De rechtbank verwijst als voorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3430.
In de uitspraak van 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:32 (aangehaald in de uitspraak van 12 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1012) oordeelde de Afdeling dat zich bijzondere omstandigheden voordeden op grond waarvan van gedeeltelijke invordering moest worden afgezien. Daartoe nam de Afdeling in aanmerking dat aan het doel van de last was voldaan. Voorts nam de Afdeling in aanmerking dat de last bestond uit vier onderdelen, waarbij één dwangsom was gekoppeld aan de overtredingen tezamen, en dat slechts één onderdeel niet was nagekomen. Verder was er sprake van een minimale overschrijding van het betrokken voorschrift (te weten niet 1 week maar 2 dagen van te voren melden).
9.3.
Ten aanzien van de vraag of er in deze zaak sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor verweerder niet in redelijkheid van de bevoegdheid tot invordering gebruik heeft kunnen maken, overweegt de rechtbank het volgende.
Een last onder dwangsom is geen bestraffende beschikking maar fungeert als prikkel om een overtreding met wettelijke bepalingen ongedaan te maken. Daartoe dient de aan de last verbonden dwangsom afdoende hoog te zijn.
Last 2 ziet op het van rechtswege verbeuren van € 50.000,- ineens indien uiterlijk op 7 april 2017 een chalet en een (kleine) berging niet van perceel 4289 zijn verwijderd. Gelet op de weigerachtige houding van eerst de holding (waarvan eiseres bestuurder en enig aandeelhouder is) en daarna van eiseres als privépersoon om de overtredingen ongedaan te maken, acht de rechtbank de hoogte van deze dwangsom in overeenstemming met het doel waarvoor deze is opgelegd.
Uit de stukken volgt dat binnen de begunstigingstermijn van last 2 een omgevingsvergunning is verleend voor het ombouwen van het chalet tot stacaravan en dat de werkzaamheden aan het chalet (grotendeels) waren voltooid. De op 8 april 2017 van rechtswege verbeurde dwangsom van € 50.000,- ziet daarom alleen op het niet verwijderen van een kleine berging van perceel 4289. Uit de stukken volgt verder dat (ver) na het verstrijken van de begunstigingstermijn, hangende de bezwaarfase betreffende de invorderingsbeschikking, op 14 augustus 2017 door eiseres een aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend ter legalisatie achteraf van de berging op perceel 4289. Deze omgevingsvergunning is op
20 september 2017 verleend. Eerst op dat moment was geheel voldaan aan last 2.
De rechtbank constateert dat, alhoewel eiseres weinig voortvarend heeft gehandeld, last 2 uiteindelijk heeft gefungeerd als afdoende prikkel om de overtredingen op perceel 4289 ongedaan te maken. Gelet hierop en gelet op de hiervoor beschreven acties van eiseres hangende de begunstigingstermijn van last 2, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om de gehele van rechtswege verbeurde dwangsom van € 50.000,- in te vorderen. De rechtbank onderschrijft het advies van de bezwarencommissie en haar overwegingen (neergelegd op pagina 5 van haar advies) om in deze zaak het invorderingsbedrag te matigen tot € 10.000,-. Verder onderschrijft de rechtbank het advies van de bezwarencommissie (eveneens neergelegd op pagina 5) en de hiervoor gebruikte overwegingen, dat voor verdere matiging van het invorderingsbedrag geen plaats is. De rechtbank voegt hieraan toe dat zij het feit dat eiseres pas op 14 augustus 2017 een omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor de legalisatie achteraf van de berging op perceel 4289, zwaar heeft laten meewegen bij haar oordeel. Zelfs indien verweerder aan eiseres zou hebben meegedeeld dat het aanvragen van een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een stacaravan en een berging op perceel 4289 in één aanvraag niet tot de mogelijkheden behoort, hetgeen verweerder overigens betwist, vermag de rechtbank niet in te zien waarom eiseres zo lang heeft gewacht met het indienen van de aanvraag voor het legaliseren van de berging. Ook ter zitting heeft eiseres op een vraag van de rechtbank hierover geen plausibel antwoord gegeven.
Ten slotte oordeelt de rechtbank dat de gestelde financiële draagkracht van eiseres geen bijzondere omstandigheid is om het in te vorderen bedrag (verder) te matigen, gelet op de vaste jurisprudentie hierover. Eiseres kan verweerder verzoeken om een betalingsregeling.
10. Samenvattend oordeelt de rechtbank dat verweerder weliswaar bevoegd is om de van rechtswege verbeurde dwangsom van € 50.000,- in te vorderen maar dat verweerder, gelet op de omstandigheden in deze zaak (die in onderlinge samenhang zijn te duiden als bijzondere omstandigheden), in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid om het gehele bedrag in te vorderen. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit vernietigen en, zelf in de zaak voorziend, bepalen dat het in te vorderen bedrag € 10.000,- bedraagt.
11. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
12. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat de rechtbank het in te vorderen bedrag vaststelt op € 10.000,-.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Omdat aan eiseres een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- stelt het in te vorderen bedrag vast op € 10.000,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.002,-, te betalen aan de rechtsbijstandverlener.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.