Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 15/2812
tussenuitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] ,
gemachtigde: mr. P.D. Koren
en
het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland, verweerder.
Procesverloop
Op 15 juni 2015 heeft eiseres een aanvraag ingediend tot het treffen van voorzieningen op het gebied van jeugdhulp voor haar minderjarige zoon [minderjarige 1] . Het betreft de volgende voorzieningen:
intensieve begeleiding, groep middel voor drie zaterdagen per maand;
kortdurend verblijf (logeren) voor 1 weekend per maand;
intensieve opvoedondersteuning Behandeling;
intensieve begeleiding individueel middel in de vorm van een persoonsgebonden budget (hierna: PGB) door Kindzorg Marion te Nijeveen;
individuele begeleiding voor drie uren per dag in de vorm van een PGB, te verrichten door eiseres.
Bij besluit van 7 juli 2015 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag als genoemd onder 1 tot en met 4 toegewezen. Verweerder heeft individuele begeleiding in de vorm van een PGB te verrichten door eiseres afgewezen.
Bij besluit van 16 november 2015 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit op 24 december 2015 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 april 2016. Eiseres is, tezamen met haar echtgenoot, verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] , werkzaam bij verweerder, alsmede door [B] en [C] , beiden werkzaam voor het Centrum voor Jeugd en Gezin (hierna: CJG).
Overwegingen
1. Uit het gezinsplan, opgesteld door het CJG, blijkt het volgende. Het gezin van eiseres bestaat uit eiseres, haar echtgenoot en de kinderen [minderjarige 1] (12 jaar) en [minderjarige 2] (14 jaar). Bij [minderjarige 1] is in 2009 de diagnose ADHD vastgesteld in combinatie met een beneden gemiddelde intelligentie. [minderjarige 1] heeft gedragsproblematiek: hij laat veel boosheid en driftbuiten zien en heeft moeite met situaties terug te halen en hierover in gesprek te raken met zijn ouders. Er zijn zorgen over de sociaal-emotionele - en lichamelijke ontwikkeling van [minderjarige 1] . Hij gaat naar een reguliere basisschool maar ervaart daar veel onrust. [minderjarige 1] kan niet alleen thuis blijven; hij heeft een fascinatie voor vuur en ouders vertrouwen hem hierin niet. Toen [minderjarige 1] 4 jaar was is er een brandje in de schuur ontstaan. Nu heeft hij nog wel eens een blaar op zijn vingers. Als [minderjarige 1] hier op bevraagd wordt liegt hij hierover. [minderjarige 1] heeft geen tijdsbesef en kan niet klok kijken. Hij heeft moeite met oorzaak-gevolg te overzien. [minderjarige 1] vindt het moeilijk om structuur in zijn handelen aan te brengen.
Eiseres heeft destijds haar baan als kraamhulp opgezegd om voor [minderjarige 1] (en [minderjarige 2] ) te zorgen. Zij is degene die het gezin draaiende houdt en pakt problemen actief aan. Ze heeft zelf individuele gesprekken met een coach. Draagkracht en draaglast zijn volgens het CJG niet in balans met elkaar.
Vader werkt als uitvoerder in de wegenbouw. Hij is momenteel depressief en slikt al langere tijd antidepressiva. Ook hij heeft een coach.
Voor januari 2015 had [minderjarige 1] een indicatie van Bureau Jeugdzorg Overijssel op grond van de AWBZ voor een PGB voor individuele begeleiding (0-1,9 uur per week), groepsbegeleiding (3 dagdelen per week) en op basis van de Zorgverzekeringswet bestond er een aanspraak op GGZ zorg. De indicatie van Bureau Jeugdzorg Overijssel was geldig tot en met 2 mei 2015.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, voor zover hier van belang, het primaire besluit waarbij de aanvraag van eiseres voor individuele begeleiding middels een PGB is geweigerd, gehandhaafd, zulks in afwijking van het advies van de commissie bezwaarschriften. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat het wettelijk kader thans niet meer bestaat uit de AWBZ maar uit de Jeugdwet. Om vast te stellen of een individuele voorziening op het gebied van jeugdhulp moet worden toegekend wordt er onderzoek gedaan naar de hulpvraag (de persoonskenmerken, de behoeften). Vervolgens wordt er aan de hand van de ‘verantwoordelijkheidsladder’ onderzocht waar oplossingen gevonden kunnen worden. Allereerst wordt gekeken naar de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de jeugdige en zijn/haar ouders. In de Jeugdwet is expliciet opgenomen dat het college alleen gehouden is een voorziening te treffen als de jeugdige en zijn ouders er op eigen kracht niet uit komen. Wanneer de oplossing voor een (deel)probleem wordt gevonden in de ‘eigen kracht’ van de jeugdige en zijn ouders, eventueel met inzet van hun sociale netwerk, komt het college dus niet toe aan het toekennen van een individuele voorziening. Die is dan niet nodig. Volgens verweerder dient de betreffende voorziening voor [minderjarige 1] te worden afgewezen omdat de eigen mogelijkheden van ouders toereikend zijn. Verweerder wijst verder op artikel 8.1.1 Jeugdwet, waarin wordt bepaald dat de individuele voorziening van derden (dus niet van de ouders) wordt betrokken. Ten slotte wijst verweerder op de nadere regels van het college waarin thans expliciet is bepaald dat inhuur van informele hulp, geleverd door onder meer ouders, grootouders, ooms en tantes niet mogelijk is middels een PGB.
3. Eiseres voert aan dat ten onrechte en zonder adequate motivering is afgeweken van het advies van de commissie bezwaarschriften. Door het CJG is alleen gekeken naar het probleemoplossend vermogen en niet naar de noodzaak en de omvang van het PGB. Er is echter in dit geval sprake van bovengebruikelijke zorg. Het onderzoek van het CJG is onvoldoende en kan geen grondslag bieden voor het weigeren van het PGB. Verweerder had moeten onderzoeken of sprake is van inkomensverlies door het verlenen van zorg. Begeleiding van [minderjarige 1] is niet of moeilijk planbaar en kan niet door derden worden verricht, wat een contra-indicatie is voor afwijzingen van het PGB.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1
In artikel 2.3 Jeugdwet is het volgende bepaald: “Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, treft het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt het college een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld:
a. gezond en veilig op te groeien;
b. te groeien naar zelfstandigheid, en
c. voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren,
rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.”
4.2
Blijkens het besluit op bezwaar en het verhandelde ter zitting is verweerder van oordeel dat [minderjarige 1] jeugdhulp in de zin van begeleiding nodig heeft. Verweerder meent echter dat een voorziening niet hoeft te worden getroffen omdat de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouders toereikend zijn. Eiseres stelt dat de benodigde jeugdhulp is aan te merken als bovengebruikelijke zorg die niet ten laste van ouders behoort te blijven.
Naar het oordeel van de rechtbank dient verweerder in elk afzonderlijk geval te beoordelen of en in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouders toereikend zijn. Artikel 2.1, onder c, Jeugdwet bepaalt in dat verband ook dat het beleid van het college is gericht op het bevorderen van de opvoedvaardigheden van de ouders, opdat zij in staat zijn hun verantwoordelijkheid te dragen voor de opvoeding en het opgroeien van jeugdigen. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat bij de afweging of jeugdhulp moet worden verleend geen rol meer kan spelen dat onder het oude regime zorg wel in de vorm van een PGB is verleend. De wetgever heeft immers nadrukkelijk gekozen voor een wijziging van het stelsel waardoor de aanspraak op zorg is vervangen door een plicht tot levering van jeugdhulp in voorkomende gevallen. De gronden van eiseres, voor zover er op gericht dat verweerder een PGB zou moeten verstrekken voor wat eiseres noemt bovengebruikelijke zorg, treffen dan ook geen doel.
4.3
Bij de beantwoording van de vraag of de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouders toereikend zijn dient verweerder zorgvuldig na te gaan aan de hand van de opgroei- en opvoedingsproblemen dan wel psychische problemen van de jeugdige welke problemen ouders ondervinden met betrekking tot het opgroeien en opvoeden van hun kinderen. Daarbij dient het uitgangspunt te zijn dat ouders in eerste instantie zelf verantwoordelijk zijn voor het verzorgen en naar eigen inzicht opvoeden van hun kinderen. Als ouders zelf - al dan niet tijdelijk - onvoldoende opvoedcapaciteiten hebben om om te gaan met opgroeiproblemen van hun kinderen moet de ondersteuning, hulp en zorg er op gericht zijn om ouders instrumenten in handen te geven waardoor zij dit (weer) wel kunnen doen. Er bestaan echter ook opgroeiproblemen waarbij er altijd een voorziening noodzakelijk zal zijn, zonder dat sprake is van onwil of onvermogen van de kant van de jeugdige of zijn ouders. Daarbij kan gedacht worden aan een beperking van de kant van de jeugdige die het noodzakelijk maakt dat er altijd een voorziening wordt getroffen.
4.4
Die voorziening kan in een zodanig geval in natura maar ook, anders dan verweerder meent, in de vorm van een PGB voor jeugdhulp, verleend door ouders, worden verstrekt. Naar het oordeel van de rechtbank staat daaraan niet in de weg dat artikel 8.1.1 Jeugdwet bepaalt dat het PGB de jeugdige of zijn ouders in staat stelt de jeugdhulp van derden (dus niet van ouders) te betrekken. Het derde lid van dit artikel geeft de gemeenteraad de bevoegdheid regels te stellen over de voorwaarden waaronder de persoon aan wie een PGB wordt verstrekt de jeugdhulp kan betrekken van een persoon die behoort tot het sociaal netwerk. Blijkens de parlementaire geschiedenis behoort de huiselijke kring tot het sociaal netwerk (Nota van Wijziging, 2 oktober 2013, 33 684, nr. 11, p. 17). Artikel 8.1.1, derde lid, Jeugdwet zou nauwelijks of geen betekenis hebben als het verstrekken van een PGB voor jeugdhulp verricht door leden van de huiselijke kring, waartoe in ieder geval de ouders horen, niet mogelijk zou zijn omdat dan, zoals verweerder meent, zou gelden dat de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen toereikend zouden zijn.
4.5
Het vorenstaande houdt in dat het standpunt van verweerder dat jeugdhulp niet verstrekt hoeft te worden omdat ouders in staat zijn gebleken om, met behulp van een PGB, verstrekt op grond van de AWBZ, te zorgen voor [minderjarige 1] en dat dus de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen toereikend zijn, zonder nadere motivering geen stand kan houden. De rechtbank is van oordeel dat deze motivering in dit geval onvoldoende is.
In het bestreden besluit wordt niet een concrete, op de mogelijkheden van [minderjarige 1] en zijn ouders toegespitste, motivering gegeven. Verweerder heeft verwezen naar het gezinsplan, opgesteld door het CJG maar naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het gezinsplan niet aan zijn besluit ten grondslag kunnen leggen. In dit plan is de problematiek van [minderjarige 1] en die van zijn ouders en zijn omgeving beschreven. Vervolgens zijn de doelen beschreven. Verder is verwezen naar een door ouders gemaakt verslag met een beschrijving van de bovengebruikelijke zorg die zij leveren aan [minderjarige 1] . Het betreft hier een beschrijving door advies- en begeleidingsbureau Maring (hierna: Maring) waarin wordt weergegeven welke zorg en met name begeleiding [minderjarige 1] dagelijks nodig heeft om veilig op te groeien in een stabiele omgeving. Naar schatting van Maring zijn hier dagelijks drie uren mee gemoeid bovenop de uren die ouders gemiddeld aan hun kinderen besteden. Het CJG is op geen enkele manier ingegaan op hetgeen in de beschrijving is opgenomen maar heeft volstaan met een verwijzing.
Indien, zoals in dit geval, nadrukkelijk is gesteld en onderbouwd dat de begeleiding van [minderjarige 1] zodanig omvangrijk is dat het voor ouders niet zonder hulp mogelijk is deze te verlenen, dient in het gezinsplan of in het besluit van verweerder te worden onderzocht of de problematiek van de jeugdige noopt tot die extra begeleiding, op welke wijze ouders hierin redelijkerwijs een aandeel kunnen leveren en wat de beste modaliteit is van de in te zetten hulp (in natura of via een PGB, al dan niet te leveren door ouders).
Bij het antwoord op de vraag naar het aandeel van de ouders dient het CJG of verweerder alle belangen af te wegen, waaronder in ieder geval het belang van ouders te voorzien in een inkomen, de belastbaarheid van ouders en de draagkracht van ouders, de behoefte en mogelijkheden van de jeugdige en die van de sociale omgeving van de jeugdige en zijn ouders. Nu in het gezinsplan de genoemde motivering ontbreekt, kan verweerder het gezinsplan niet aan zijn besluit ten grondslag leggen. Nu verweerder dat wel gedaan heeft, handelt hij in strijd met artikel 3:9 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Verder heeft verweerder in strijd met artikel 3:4, eerste lid, Awb gehandeld door de hiervoor genoemde belangen niet in zijn afweging te betrekken en vervolgens, in strijd met artikel 7:12 Awb het genomen besluit onvoldoende gemotiveerd. Daarmee is ook, in strijd met artikel 7:13, zevende lid, Awb onvoldoende gemotiveerd waarom is afgeweken van het advies van de commissie bezwaarschriften. Het besluit komt derhalve voor vernietiging in aanmerking.
5. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak.
De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen moet verweerder, mede gelet op het rapport van Maring, naar de feiten en omstandigheden van dit moment onderzoeken in welke mate [minderjarige 1] begeleiding nodig heeft. Indien blijkt in welke mate begeleiding nodig is, dient verweerder vervolgens te bezien welk aandeel ouders of de sociale omgeving hierin redelijkerwijs kunnen leveren, daarbij de belangen als hiervoor vermeld in acht nemend. Voor zover begeleiding redelijkerwijs niet van de ouders kan worden gevergd, dient verweerder een voorziening op het gebied van jeugdhulp te verstrekken, in natura dan wel in de vorm van een PGB. Indien het onderzoek tot de conclusie leidt dat de jeugdhulp door ouders tot een aantoonbaar betere of effectievere ondersteuning leidt dan wel aantoonbaar doelmatiger is en overigens aan de voorwaarden is voldaan, kan het PGB worden aangewend voor de begeleiding door ouders. De rechtbank merkt daarbij nog op dat, naar verweerder ter zitting heeft gesteld, de nadere regels van verweerder, waarin onder meer een - de ouders (ten onrechte) uitsluitende - definitie is opgenomen van sociaal netwerk, zullen worden gewijzigd.
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op acht weken na verzending van deze tussenuitspraak.
6. Verweerder moet op grond van artikel 8:51b, eerste lid, Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen. Als verweerder gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beginsel, ook in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
7. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt verweerder op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen;
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen acht weken na verzending van deze tussenuitspraak het gebrek te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.B. Elferink, voorzitter, en mr. H.W.H. Oude Aarninkhof en mr. H.T. Pos, leden, in aanwezigheid van P. van Essen - van ‘t Ende, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 april 2016.