Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 15/2812
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[A] , te [woonplaats 1] , eiseres,
gemachtigde: mr. P.D. Koren,
en
het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland, verweerder.
Procesverloop
Voor het procesverloop van dit geschil verwijst de rechtbank naar haar tussenuitspraak van 18 april 2016. In deze tussenuitspraak heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen.
Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft verweerder op 14 juni 2016 een nader besluit genomen.
Bij brief van 30 juni 2016 heeft eiseres op dit besluit gereageerd. Op 20 september 2016 heeft eiseres nadere gronden ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 oktober 2016. Eiseres is, met haar echtgenoot, verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [B] , werkzaam bij verweerder, alsmede door mevrouw [C] en mevrouw [D] , werkzaam voor het Centrum voor Jeugd en Gezin (hierna: CJG).
Overwegingen
1. In het besluit van 14 juni 2016 heeft verweerder aanvullend gemotiveerd dat, voor zover ouders hebben bedoeld een persoonsgebonden budget (hierna: PGB) aan te vragen voor individuele begeleiding als bedoeld in de door het Centrum voor Jeugd en Gezin (hierna: CJG) vastgestelde jeugdhulpbehoefte moeder niet in staat wordt geacht om de benodigde jeugdhulp te leveren. Voor zover ouders hebben bedoeld een PGB aan te vragen voor individuele begeleiding anders dan bedoeld in de door het CJG vastgestelde jeugdhulpbehoefte is het college niet gehouden (daarvoor) een voorziening op het gebied van jeugdhulp te treffen omdat naar het oordeel van het college die jeugdhulp niet nodig is.
In haar tussenuitspraak heeft de rechtbank het volgende overwogen:
“Om het gebrek te herstellen moet verweerder, mede gelet op het rapport van [E] , naar de feiten en omstandigheden van dit moment onderzoeken in welke mate [F] begeleiding nodig heeft. Indien blijkt in welke mate begeleiding nodig is, dient verweerder vervolgens te bezien welk aandeel ouders of de sociale omgeving hierin redelijkerwijs kunnen leveren, daarbij de belangen als hiervoor vermeld in acht nemend. Voor zover begeleiding redelijkerwijs niet van de ouders kan worden gevergd, dient verweerder een voorziening op het gebied van jeugdhulp te verstrekken, in natura dan wel in de vorm van een PGB. Indien het onderzoek tot de conclusie leidt dat de jeugdhulp door ouders tot een aantoonbaar betere of effectievere ondersteuning leidt dan wel aantoonbaar doelmatiger is en overigens aan de voorwaarden is voldaan, kan het PGB worden aangewend voor de begeleiding door ouders. De rechtbank merkt daarbij nog op dat, naar verweerder ter zitting heeft gesteld, de nadere regels van verweerder, waarin onder meer een - de ouders (ten onrechte) uitsluitende - definitie is opgenomen van sociaal netwerk, zullen worden gewijzigd.”
“Om het gebrek te herstellen moet verweerder, mede gelet op het rapport van [E] , naar de feiten en omstandigheden van dit moment onderzoeken in welke mate [F] begeleiding nodig heeft. Indien blijkt in welke mate begeleiding nodig is, dient verweerder vervolgens te bezien welk aandeel ouders of de sociale omgeving hierin redelijkerwijs kunnen leveren, daarbij de belangen als hiervoor vermeld in acht nemend. Voor zover begeleiding redelijkerwijs niet van de ouders kan worden gevergd, dient verweerder een voorziening op het gebied van jeugdhulp te verstrekken, in natura dan wel in de vorm van een PGB. Indien het onderzoek tot de conclusie leidt dat de jeugdhulp door ouders tot een aantoonbaar betere of effectievere ondersteuning leidt dan wel aantoonbaar doelmatiger is en overigens aan de voorwaarden is voldaan, kan het PGB worden aangewend voor de begeleiding door ouders. De rechtbank merkt daarbij nog op dat, naar verweerder ter zitting heeft gesteld, de nadere regels van verweerder, waarin onder meer een - de ouders (ten onrechte) uitsluitende - definitie is opgenomen van sociaal netwerk, zullen worden gewijzigd.”
2. In het door verweerder tot de zijne gemaakte CJG rapport is het CJG nader ingegaan op de door Advies- en begeleidingsbureau [E] te [woonplaats 2] (hierna: [E] ) beschreven bovengebruikelijke zorg voor [F] . Het CJG is van mening dat tandartsbezoeken waarbij de behandeling onder narcose moet plaatsvinden, begeleiding bij de controle door de kinderarts en het laten innemen van de medicatie niet als jeugdhulp kunnen worden aangemerkt.
Wat betreft de verschillende angsten van [F] erkent het CJG dat hiervoor hulp nodig is. De manier waarop de hulp dient te worden geleverd is echter niet begeleiding. Volgens het CJG moet de hulp worden gericht op wegnemen van de angsten. Dat kan door ondersteuning van Vitree plaatsvinden. Dat geldt ook voor het voorkomen dat [F] in paniek raakt: begeleiding is niet de oplossing. De oplossing moet worden gezocht in het bieden van veiligheid en ondersteuning door middel van een hulpverlener van Vitree of [G] . Begeleiding van [F] omdat hij geen klok kan kijken acht het CJG eveneens geen wenselijke voorziening. Andere systemen, zoals een klok met een alarmsysteem, afspraken met de omgeving maken en dergelijke, zijn een meer permanente oplossing. Permanente begeleiding omdat [F] geen half uur alleen kan worden gelaten acht het CJG evenmin een goede oplossing. Met [F] zouden afspraken gemaakt moeten worden en een plan wat hij wel en niet mag en wat hij kan doen op momenten dat hij zich niet prettig voelt. De hulpverlener van Vitree zou kunnen ondersteunen bij het maken van dit plan. De zelfredzaamheid van [F] wordt niet vergroot door begeleiding van de ouders maar door het maken en uitvoeren van een plan in overleg en met ondersteuning van Vitree. Vitree kan tevens ouders helpen bij het bieden van een goede structuur voor [F] en ouders ondersteunen bij pedagogische vraagstukken zoals het corrigeren van een kind.
Het CJG adviseert om individuele begeleiding in de vorm van [G] in te zetten voor 1 uur per veertien dagen, individuele begeleiding (opvoedondersteuning) door Vitree voor 3 uur per week en begeleiding groep en kortdurend verblijf bij Zorgboerderij de [H] voor drie zaterdagen per maand en een weekend logeren. De door ouders gevraagde 3 uur begeleiding individueel per dag, te verlenen door moeder, leidt, gelet op de inzet van de hulpverleners zoals hiervoor omschreven, niet tot een aantoonbaar betere en doelmatiger ondersteuning, temeer omdat er zorgen bestaan over de belastbaarheid van ouders.
3. Eiseres voert aan dat juist het achterwege blijven van een PGB leidt tot een druk op ouders. Het gaat bij [F] om niet planbare hulp die het best door ouders geleverd kan worden en ook altijd door ouders is geleverd. In andere gemeenten wordt in vergelijkbare gevallen wel een PGB toegekend.
4. Artikel 2.3, eerste lid, Jeugdwet bepaalt als volgt: “Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, treft het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt het college een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld:
a. gezond en veilig op te groeien;
b. te groeien naar zelfstandigheid, en
c. voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren,
rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.”
5. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat tandartsbezoeken waarbij de behandeling onder narcose moet plaatsvinden, begeleiding bij de controle door de kinderarts en het laten innemen van de medicatie niet is aan te merken als jeugdhulp in de zin van artikel 1.1 Jeugdwet.
Naar het oordeel van verweerder hebben [F] en zijn ouders jeugdhulp nodig in verband met problemen als omschreven in artikel 2.3 Jeugdwet. Als doelen noemt verweerder daarbij voor [F] het vergroten van zijn zelfstandig functioneren en van zijn zelfredzaamheid, het vergroten van zijn sociale vaardigheden en inzicht verkrijgen in oorzaak en gevolg en in zijn eigen gedrag. De doelen voor ouders zijn het vergroten van het inzicht in de problematiek van [F] en weten wat ze van [F] kunnen verwachten en het vergroten van de opvoedvaardigheden zodat ze beter in staat zijn aan te sluiten bij de specifieke behoeften van [F] . Gelet op het advies van het CJG heeft verweerder deze doelen naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen stellen.
De vraag of de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen toereikend zijn om de doelen te bereiken wordt door verweerder, in navolging van het CJG, ontkennend beantwoord: de “bovengebruikelijke” zorg, die [E] formuleert, wordt immers erkend, zij het dat verweerder een andere inzet van de voorzieningen toekent dan geformuleerd in het rapport van [E] .
Verweerder dient voorzieningen te treffen die zijn gericht op het bereiken van de genoemde doelen. De vraag of de juiste voorzieningen worden getroffen wordt door de rechtbank vol getoetst. Verweerder stelt, in navolging van het CJG, kort gezegd, dat de te bereiken doelen niet worden gerealiseerd door op elk moment te zorgen voor begeleiding van [F] . Veel beter is het volgens verweerder te stimuleren dat begeleiding niet meer nodig is doordat [F] voldoende zelfredzaam is en zelfstandig kan functioneren. De rechtbank is het daarmee eens. Naar het oordeel van de rechtbank kan dat worden bereikt door inzet van de hulpverleners die het CJG noemt. Echter, de situatie is momenteel nog niet zo dat [F] op verantwoorde wijze zonder begeleiding zelfstandig kan functioneren. Zolang de inzet van de hulpverleners, gericht op de voor [F] en zijn ouders gestelde doelen, niet het gewenste effect heeft gehad, zal het nodig blijven [F] te begeleiden. In de aan de orde zijnde periode, vanaf 2 mei 2015 tot 1 mei 2016, dient derhalve te worden uitgegaan van extra begeleiding van [F] van 3 uur per dag.
6. Vervolgens is dan de vraag of verweerder aan ouders, gelet op artikel 8.1.1 Jeugdwet, een PGB dient te verstrekken dat hen in staat stelt de jeugdhulp van derden te betrekken. In dit geval zou dat betekenen dat de ouders een PGB zouden verkrijgen dat hen in staat stelt de jeugdhulp te betrekken van een persoon die tot het sociaal netwerk behoort, te weten ouders zelf. Op grond van artikel 8.1.1, derde lid, Jeugdwet kan bij verordening worden bepaald onder welke voorwaarden de persoon aan wie een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, de jeugdhulp kan betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk. De raad van verweerders gemeente heeft in artikel 10, derde lid, van de Verordening jeugdhulp Steenwijkerland bepaald dat het college bij nadere regeling bepaalt onder welke voorwaarden de persoon aan wie een PGB wordt verstrekt de jeugdhulp kan betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk.
Artikel 3 van de “Nadere regels jeugdhulp gemeente Steenwijkerland 2015” (hierna: nadere regels) van het college, in werking getreden op 21 oktober 2015, luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“De persoon aan wie een pgb wordt verstrekt, kan de jeugdhulp onder de volgende
voorwaarden betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk:
dat de informele hulp heeft aangegeven dat de zorg aan de belanghebbende voor hem niet tot overbelasting leidt;
…
dat dit aantoonbaar tot betere en effectievere ondersteuning leidt en aantoonbaar doelmatiger is dan zorg in natura. In het gesprek tussen de toegangsmedewerker en de cliënt en/of diens vertegenwoordiger wordt vastgesteld of hier sprake van is;
dat de kwaliteit van de geboden hulp voldoende is gewaarborgd;
de informele hulp bevoegd en bekwaam is;
…”
Volgens verweerder is moeder reeds overbelast zodat aan het bepaalde onder 1 niet is voldaan. Verder leidt inzet van een persoon uit het sociaal netwerk niet tot een aantoonbaar betere en effectievere ondersteuning en is de inzet niet aantoonbaar doelmatiger dan de zorg in natura (onder 3), is de kwaliteit van de geboden hulp onvoldoende gewaarborgd (onder 4) en is moeder niet bevoegd en bekwaam (onder 5).
7. Ten aanzien van deze punten oordeelt de rechtbank als volgt. Het bepaalde in artikel 3, eerste lid, betreft een formeel criterium: de informele hulp moet hebben aangegeven dat de zorg aan de belanghebbende niet tot overbelasting leidt. Uit het CJG rapport blijkt niet dat ouders hebben aangegeven dat de zorg aan [F] voor hen tot overbelasting leidt. Ter zitting is gebleken dat het CJG de opmerkingen over de geestelijke toestand van een van de ouders gebaseerd heeft op het verleden en dat daarvan geen sprake meer is. Ter zitting heeft verweerder gesteld dat de overbelasting van ouders kan worden afgeleid uit de omstandigheid dat sprake is van respijtzorg. De rechtbank volgt deze redenering niet omdat juist door de inzet van deze zorg overbelasting kan worden voorkomen. Het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van de nadere regels veronderstelt verder ook een causaal verband tussen de zorg aan de belanghebbende en de overbelasting. Het is aan verweerder om een dergelijk causaal verband aannemelijk te maken. Daarvan is niet gebleken.
Blijkens artikel 3, derde lid, van de nadere regels wordt in een gesprek tussen toegangsmedewerker en de cliënt vastgesteld of sprake is van een aantoonbaar betere situatie als daar bedoeld. Uit de stukken blijkt niet van een gesprek met ouders waarin dit, zoals de formulering in dit lid lijkt te impliceren door beide partijen, is vastgesteld. De conclusie van verweerder dat een situatie als bedoeld in het derde lid zich niet voordoet kan dan ook niet worden gebaseerd op de aan de beslissing ten grondslag liggende stukken.
Dat de kwaliteit van de geboden hulp onvoldoende is gewaarborgd en dat moeder niet bevoegd en bekwaam is, wordt door verweerder gesteld maar in de stukken noch ter zitting onderbouwd. De omstandigheid dat Vitree wordt ingezet om de opvoedvaardigheden van ouders te verbeteren hoeft niet tot deze conclusie te leiden omdat juist door die inzet de kwaliteit van de hulp voldoende kan zijn gewaarborgd.
8. De rechtbank concludeert dat de gronden die verweerder hanteert om te komen tot een weigering van het PGB aan ouders onvoldoende onderbouwd zijn. Het bestreden besluit en het besluit van 14 juni 2016 komen dan ook voor vernietiging in aanmerking. Op grond van artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) beslecht de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief.
Nu verweerder ook na de tussenuitspraak niet is gekomen tot een juiste beslissing zal de rechtbank, mede gelet op het belang van [F] , zelf in de zaak voorzien door te bepalen dat aan eiseres in de vorm van een PGB wordt toegekend de voorziening begeleiding individueel, 3 uur per dag, door ouders uit te voeren tegen een tarief van € 20,- per uur.
9. Concluderend ziet de rechtbank daarom aanleiding om het beroep gegrond te verklaren, het bestreden besluit en het nieuwe besluit te vernietigen en om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Daarom bepaalt de rechtbank dat het primaire besluit, voor zover het betreft het onderdeel “PGB voor begeleiding individueel: 3 uur per dag door moeder” wordt herroepen en gewijzigd in die zin dat eiseres vanaf 2 mei 2015 tot 1 mei 2016 aanspraak heeft op een persoonsgebonden budget ten behoeve van begeleiding van [F] voor 3 uur per dag tegen een tarief van € 20,- per uur. Deze uitspraak treedt in de plaats van de vernietigde besluiten.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.736,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting van 5 april 2016, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na de bestuurlijke lus en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van 12 oktober 2016 met een waarde per punt van € 496,-- en een wegingsfactor 1).
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 10 december 2015 en het besluit van 14 juni 2016;
- herroept, voor het onderdeel “PGB voor begeleiding individueel” het primaire besluit van
7 juli 2015;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.736,--;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 45,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.M.B. Elferink, voorzitter, en mr. H.W.H. Oude Aarninkhof en mr. H.T. Pos , leden, tevens kinderrechter, in aanwezigheid van D. Roest, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 oktober 2016.