Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 25/1275 OWHAND en 25/1276 OWHAND
uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 september 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. A.A. van den Brand),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Waalre, het college
(gemachtigden: [naam] en mr. C. van der Laar).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [naam] uit [vestigingsplaats] (gemachtigden: [naam] en mr. A.A.J.M van der Heijden).
Inleiding
1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de op
10 december 2024 aan eiser opgelegde last onder dwangsom vanwege het niet-recreatief gebruik van de recreatiewoning aan de [adres] te Waalre, kadastraal bekend gemeente Waalre, [locatie] .
1.1.
Met het bestreden besluit van 18 april 2025 op het bezwaar van verzoeker is het college bij de oplegging van de last gebleven. Verzoeker heeft hiertegen beroep ingesteld en vervolgens ook een verzoek om voorlopige voorziening ingediend.
1.2.
De voorzieningenrechter verklaart in deze uitspraak het beroep ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit en de opgelegde last onder dwangsom in stand blijven. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om een voorziening te treffen om te voorkomen dat op de datum van de uitspraak meteen dwangsommen verbeurd worden.
1.3.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 4 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de voorzieningenrechter volgt vanaf 8. Aan het einde van de uitspraak staat de beslissing van de voorzieningenrechter en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Het college heeft met het (primaire) besluit van 10 december 2024 aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 18 april 2025 op het bezwaar van eiser heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld (SHE 25/1276) en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen (SHE 25/1275).
2.1.
De voorzieningenrechter heeft op 10 juni 2025, met toepassing van 8:83, vierde lid van de Awb de last onder dwangsom geschorst tot en met de zitting van 29 augustus 2025.
2.2.
Het college heeft op het beroep en het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 29 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van verzoeker, de gemachtigden van het college, de derde-partij en diens gemachtigde.
2.4.
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eiser daartegen. [1]
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Spoedeisend belang
3. Op grond van artikel 8:81, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen dat vereist. De voorzieningenrechter acht in beginsel spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening aanwezig, nu eiser dakloos dreigt te worden.
Feiten en totstandkoming van het bestreden besluit
4. Eiser is eigenaar van de recreatiewoning op het [naam] in Waalre. In de Basisregistratie Personen (BRP) staat de recreatiewoning geregistreerd als hoofdverblijf van eiser. Hij beschikt niet over andere (zelfstandige) woonruimte.
5. Het college heeft, zonder dat daartoe een officieel handhavingsverzoek was ingediend, op 10 oktober 2024 een controle uitgevoerd op het bungalowpark. Tijdens deze controle is gebleken dat sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Waalre’, en daarmee van het omgevingsplan. Het college heeft eiser per brief van 21 oktober 2024 gewaarschuwd en aangegeven dat de overtreding dient te worden beëindigd.
6. Op 10 december 2024 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Hierin is eiser gelast om de overtreding van artikel 5.1, lid 1, onder a van de Omgevingswet binnen zes maanden na dagtekening van dit besluit beëindigen en beëindigd houden. Eiser kan dit doen door het recreatieverblijf niet langer permanent te bewonen en een ander hoofdverblijf te zoeken. Indien eiser hieraan niet tijdig voldoen, verbeurt hij een dwangsom van € 1.500,- per week, met een maximum van € 15.000.
7. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is op 18 april 2025 ongegrond verklaard, waarbij het college ook de termijn om aan de last te voldoen heeft gehandhaafd. Dat betekent dat eiser binnen 6 maanden na 10 december 2024, dus uiterlijk op 10 juni 2025 verhuisd dient te zijn.
Is derde-partij belanghebbende bij deze zaak?
8. Eiser stelt zich allereerst op het standpunt dat het bungalowpark in deze zaak ten onrechte als derde-partij is aangemerkt omdat zij geen belanghebbende is bij dit besluit. De derde-partij is eigenaar van het bungalowpark. Ter zitting is duidelijk geworden dat zij geen verzoek tot handhaving bij het college heeft ingediend.
8.1.
Op grond van artikel 8:1 in samenhang met artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan alleen een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Volgens vaste rechtspraak [2] is een belanghebbende degene met een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Bij een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang wordt niet voldaan aan de eis dat een belang rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit. Het enkele feit dat sprake is van een contractuele relatie tussen degene tot wie een besluit is gericht en een derde, betekent niet dat het belang van die derde bij dat besluit alleen al daarom een afgeleid belang is. Onderzocht moet worden of die derde los van die contractuele relatie ook een zelfstandig eigen belang heeft bij dat besluit. [3]
8.2.
In het door eiser in beroep bestreden besluit is een last onder dwangsom opgelegd aan eiser. Eiser is eigenaar van de recreatiewoning en moet de overtreding, de permanent bewoning, beëindigen en beëindigd houden. Deze last is niet opgelegd aan de derde-partij. De derde-partij is niet de eigenaar noch de geadresseerde van het besluit. De derde-partij is niet rechtstreeks in haar belang getroffen. Zij heeft een contractuele relatie met eiser. Er is niet gebleken dat de derde-partij een zelfstandig belang heeft dat geraakt wordt door dat besluit tot het opleggen van een last aan eiser. Hetgeen de derde-partij daarover stelt heeft betrekking op strijd met de Omgevingswet. Daarin is geen direct belang voor de derde-partij gelegen. Hoewel (niet onderbouwd) gesteld is dat de exploitatie van de derde-partij geraakt wordt en dat permanente bewoning leidt tot verlies aan inkomsten voor haar, blijkt uit het gestelde ter zitting dat de overeenkomst tussen partijen voorziet in bepalingen op dat gebied. Niet aannemelijk is dat daarnaast voor de derde-partij een zelfstandig belang bestaat bij de huidige procedure.
8.3.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de derde-partij geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is bij de last onder dwangsom die op 10 december 2024 primair is opgelegd aan eiser.
Wettelijk Kader
9. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) ingetrokken. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Het Omgevingsplan bevat een zogenaamd tijdelijk deel [4] dat bestaat uit de voorheen vastgestelde Bestemmingsplan “Buitengebied Waalre”, en de omgevingsplanregels van rechtswege (de zogenoemde bruidsschat [5] ).
10. De recreatiewoning van eiser ligt binnen het plangebied van het bestemmingsplan “buitengebied Waalre”. Op het perceel rust de bestemming ‘Recreatie’, met een functieaanduiding van ‘vakantiecentrum’. Gelet op de artikelen 14, aanhef en onder a, en 14.3, onder a, van de planregels mag de recreatiewoning uitsluitend worden gebruikt voor verblijfsrecreatie en mag die niet permanent worden bewoond. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.
Beroepsgronden
Is er sprake van een overtreding?
11. Eiser betwist dat het college heeft kunnen vaststellen dat sprake is van permanente bewoning. Hoewel niet wordt betwist dat eiser geen ander hoofdverblijf heeft, is eiser van mening dat het college moet aantonen dat sprake is van een overtreding en dat het daarin niet is geslaagd. Het college heeft namelijk geen tot nauwelijks controle uitgevoerd en eiser heeft ook langdurig in het ziekenhuis verbleven, waardoor het college niet heeft aangetoond dat eiser zijn hoofdverblijf op het park heeft.
11.1.
De voorzieningenrechter stelt vast dat niet in geschil is dat eiser is ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP) van de gemeente Waalre op het adres van de recreatiewoning. Evenmin is in geschil dat eiser geen ander hoofdverblijf heeft.
11.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat eiser permanent woont in het recreatieverblijf. Het college mocht het gegeven dat hij staat ingeschreven op dat adres weliswaar niet als doorslaggevend achten, maar wel als aanwijzing betrekken bij het onderzoek naar de woonsituatie van eiser. Het college heeft vervolgens uit onderzoek afgeleid dat eiser vanuit de recreatiewoning naar zijn werk vertrekt en vervolgens na zijn werkdag weer naar de recreatiewoning teruggaat. Ook blijkt uit het rapport van 10 oktober 2024 dat eiser heeft aangegeven dat hij permanent woont op het vakantiepark en dat zijn maatschappelijke activiteiten vanuit daar worden uitgevoerd. Al met al heeft het college een voldoende deugdelijk onderzoek verricht, waaruit voldoende aanknopingspunten naar voren zijn gekomen die het vermoeden rechtvaardigen dat eiser permanent woont in het recreatieverblijf. Uit vaste rechtspraak volgt dat het vervolgens aan eiser is om dit vermoeden te ontkrachten. [6] De voorzieningenrechter is van oordeel dat eiser onvoldoende bewijs heeft aangeleverd die het vermoeden dat hij permanent in de recreatiewoning verblijft ontkrachten. Op grond hiervan oordeelt de voorzieningenrechter dan ook dat vastgesteld dat eiser de recreatiewoning in strijd met artikel 5.1, eerste lid onder A van de Omgevingswet (Ow) permanent bewoont als bedoeld in artikel 14.3 van de planregels, gelezen in samenhang met artikel 43 van de planregels. Het college is dus bevoegd om handhavend op te treden.
De beroepsgrond slaagt niet.
Is handhavend optreden onevenredig?
12. Niet in geschil is dat eiser de overtreder is. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
13. Eiser betoogt dat als hij de recreatiewoning moet verlaten, er voor hem geen andere woning beschikbaar is vanwege het grote woningtekort in Nederland en vooral in zijn omgeving. Volgens eiser is het ook nog steeds onmogelijk om binnen een half jaar een eigen woonruimte te vinden. Verder voert hij aan dat hij een medische conditie heeft die hem belemmert in de zoektocht naar een andere woning, hij is namelijk gebonden aan deze omgeving vanwege ziekenhuisbezoeken. Ook betoogt eiser dat het bewonen van een recreatiewoning binnen afzienbare tijd toegestaan wordt en verwijst hierbij op het wetsvoorstel van de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Hij is van mening dat het samenstel van deze omstandigheden aan handhavend optreden in de weg staat.
13.1.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat eiser onvoldoende bijzondere omstandigheden heeft aangedragen die maken dat handhavend optreden in dit geval onevenredig zou zijn.
13.2.
De voorzieningenrechter erkent dat sprake is van krapte op de woningmarkt en is zich er van bewust dat dit een groot probleem is. Het college heeft terecht naar voren gebracht dat eiser in ieder geval al sinds oktober 2024 weet dat het recreatieverblijf niet permanent bewoond mag worden. De woningnood geldt voor iedereen, ook in de omgeving van waar eiser wil wonen, en is in zoverre geen bijzondere omstandigheid om van handhavend optreden af te zien. De Afdeling heeft in meerdere uitspraken geoordeeld dat handhaving zware gevolgen heeft en het door de krapte op de woningmarkt moeilijk is om andere woonruimte te vinden, maar dat dit niet betekent dat handhavend optreden onevenredig is gezien de daarmee te dienen doelen.
13.3.
Met betrekking tot de medische toestand van eiser overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Medische omstandigheden kunnen volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, zie bijvoorbeeld de uitspraak van 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4401, niet dan slechts in zeer uitzonderlijke gevallen leiden tot het oordeel dat het college van handhavend optreden dient af te zien. Dergelijke uitzonderlijke (medische) omstandigheden deden zich bijvoorbeeld wel voor in de uitspraak van de Afdeling van 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3598, waarin de Afdeling overweegt dat niet in geschil is dat er sprake is van ernstige klachten van zowel medische als psychische aard waarvoor de recreatiewoning een oplossing biedt en dat dit wordt ondersteund door overgelegde stukken van een psychiater en huisarts. Desondanks is volgens de voorzieningenrechter onvoldoende vast komen te staan, zoals in de hierboven aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 7 november 2018 wel het geval was, dat er sprake is van ernstige klachten van zowel medische als psychische aard waarvoor de recreatiewoning een oplossing biedt. De recreatiewoning is niet dusdanig ingericht met medische apparatuur of aangepast dat deze niet meer recreatief kan worden gebruikt. De gestelde medische omstandigheden zijn naar het oordeel van de voorzieningenrechter dus niet zo uitzonderlijk dat zij op zichzelf beschouwd het oordeel rechtvaardigen dat het college niet in redelijkheid van zijn handhavende bevoegdheid gebruik had mogen maken. Eiser kan immers in een niet aangepaste woning wonen.
13.4.
Voorts leidt het betoog dat de landelijke overheid plannen zou hebben om de handhaving in kwesties als deze op landelijk niveau te regelen, niet tot het daarmee beoogde doel, omdat die plannen, voor zover die er al zouden zijn, onvoldoende concreet zijn. Weliswaar heeft de minister de gemeenten opgeroepen om vooralsnog niet op te treden tegen illegale permanente bewoning van recreatiewoningen maar dat is niet een voor gemeenten bindende aanwijzing. Het is dan ook nog steeds een bevoegdheid van het college.
13.5.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is niet gebleken dat
Begunstigingstermijn
14. Eiser is van mening dat de periode om aan de last te voldoen te kort is. Gelet op de woningnood en dat hij de recreatiewoning niet kan verkopen had het college hem een langere termijn moeten aanbieden.
14.1.
Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat ze eiser minstens een half jaar de tijd hebben gehad om aan de last te voldoen. Niet valt in te zien waarom de geboden begunstigingstermijn onvoldoende is om aan de last te voldoen.
14.2.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat aan het college enige vrijheid toekomt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn. Daarbij geldt als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. [7] Verder is van belang dat de begunstigingstermijn er niet op gericht is om de mogelijke legalisering van niet vergunde activiteiten af te wachten en dat de omstandigheid dat de overtreding reeds lange tijd heeft voortgeduurd, niet van belang is voor de termijn waarbinnen de overtreding kan worden beëindigd. Voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld is slechts van belang of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan en niet of de overtreder dat op zo gunstig mogelijke wijze kan doen.
14.3.
De voorzieningenrechter stelt vast dat het college in dit geval een begunstingstermijn heeft gesteld van zes maanden voor het vinden van een andere woning, waar dit volgens de gebruikte leidraad van het college zes weken hoeft te zijn. Deze termijn van zes maanden is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet onredelijk kort. Eiser heeft weliswaar gesteld dat het voor hem te kort is, maar heeft onvoldoende onderbouwd dat hij ondanks wezenlijke inspanningen van zijn zijde niet is gelukt om een andere woonruimte te vinden. De overzichten die eiser heeft overgelegd waarop te zien is dat eiser niet in aanmerking komt vanwege zijn plek op de ranglijst is onvoldoende. Immers is niet duidelijk welke inspanningen eiser wel heeft verricht en of er woningen waren waar eiser wel voor in aanmerking had kunnen komen. Zo is ter zitting gesteld dat er niet tijdig is gereageerd op woningen waarvoor hij in aanmerking kon komen, omdat hij toen in het ziekenhuis lag. Dat heeft eiser niet verder onderbouwd. Ook is niet gebleken dat eiser een aanvraag tot urgentie (vanwege zijn medische omstandigheden) heeft ingediend. Hij heeft geen weigering daarvan overgelegd. Zijn stelling dat hij telefonisch te horen heeft gekregen dat dat voor hem niet zou opgaan, kan niet als serieuze poging om een urgentie te verkrijgen worden opgevat, omdat daarvoor doorgaans een procedure moet worden doorlopen. Overigens merkt de voorzieningenrechter op dat het college ter zitting heeft opgemerkt dat als eiser aannemelijk maakt dat hij ondanks grote inspanningen om woonruimte te vinden, gedurende de gehele begunstigingstermijn, waarbij hij geen onredelijke eisen stelt aan de woonruimte of de locatie (of onmogelijkheid de inspanning te verrichten vanwege bijvoorbeeld ziekenhuisopnames) niet in staat is gebleken andere woonruimte te vinden, dat het dan bereid is de begunstigingstermijn te verlengen.
Hoogte dwangsom
15. Eiser is tot slot van mening dat een dwangsom van € 1.500,- per week met een maximum van € 15.000,- veel te hoog is.
15.1.
Ingevolge artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het derde lid bepaalt dat de bedragen in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
15.2.
Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet zo’n prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De voorzieningenrechter is van oordeel dat eiser onvoldoende aannemelijk hebben gemaakt dat het uitgangspunt van het college -waarop de hoogte van de dwangsom is gebaseerd- onjuist zou zijn. Deze is namelijk uit gegaan van wat eiser eventueel zou kunnen verdienen door de verhuur van de recreatiewoning. Dat er weinig tot geen verhuuractiviteiten plaatsvinden, zoals gesteld door eiser, is verder niet onderbouwd. Door eiser zijn ook geen (financiële) stukken overgelegd waaruit het tegendeel blijkt. Deze grond slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
16. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
17. De voorzieningenrechter realiseert zich dat eiser direct na verzending van deze uitspraak dwangsommen verbeurt, omdat de schorsing van het bestreden besluit eindigt zodra in deze zaak uitspraak wordt gedaan. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, zou het verzoek om een voorlopige voorziening moeten worden afgewezen, nu de verzochte voorziening op grond van 8:85 lid 2 onder c van de Awb vervalt zodra uitspraak is gedaan op het beroep. De voorzieningenrechter ziet wel aanleiding om een voorziening te treffen om te voorkomen dat op de datum van de uitspraak meteen dwangsommen verbeurd worden. De voorzieningenrechter verlengt daarom met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de begunstigingstermijn tot vier weken na de verzending van deze uitspraak. Dat betekent dat eiser vier weken de tijd heeft om aan de opgelegde last te voldoen of rechtsmiddelen aan te wenden ter voorkoming daarvan.
18. In aanmerking genomen dat het beroep ongegrond is en eiser in zoverre in het ongelijk wordt gesteld en een ordemaatregel wordt opgelegd die niet het gevolg is van een onjuistheid in het bestreden besluit maar enkel dient om een belang van eiser te dienen, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om het college tot vergoeding van de proceskosten te veroordelen. Gelet daarop bestaat evenmin aanleiding om het college te gelasten het griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom wordt verlengd tot
vier weken na de verzending van deze uitspraak.
vier weken na de verzending van deze uitspraak.
Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 september 2025 door mr. M. Kleijn Hesselink, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. N. Duin, griffier.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open.