ECLI:NL:RBOBR:2024:6554

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummers: SHE 23/3305, SHE 23/3316 en SHE 23/3251

uitspraak van de meervoudige kamer van 24 december 2024 in de zaak tussen

[naam] en 25 anderen, uit [woonplaats] , eisers 1 (zaak SHE 23/3305)

[naam]en 74 anderen, uit [woonplaats] , eisers 2 (zaak SHE 23/3316)

[naam]en 7 anderen, uit [woonplaats] , eisers 3 (zaak SHE 23/3251)

(gemachtigde in zaak SHE 23/3251: mr. M. Peeters),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Eindhoven

(gemachtigden: mr. J.P.H. de Bruin en mr. B. de Haan).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Stichting Springplank040 uit Eindhoven (vergunninghoudster).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers 1, 2 en 3 tegen de aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning voor het aanpassen en uitbreiden van het pand aan de [adres] in [vestigingsplaats] (de locatie) voor een centrale inloopvoorziening en een 24-uurs basisvoorziening voor dak- en thuislozen (hierna samen ook aangeduid als de basisvoorziening).

1.1.

Het college heeft de omgevingsvergunning met het besluit van 31 maart 2023 verleend. Met het besluit van 26 juni 2023 heeft het college de omgevingsvergunning onder aanvulling van de motivering en opneming van (extra) voorschriften gewijzigd. Het college is met het bestreden besluit van 1 november 2023 op de bezwaren van eisers 2 en 3 bij de vergunningverlening gebleven. Het college heeft met het bestreden besluit verder de bezwaren van eisers 1 en een aantal eisers behorend bij eisers 2 niet-ontvankelijk verklaard.

1.2.

Bij uitspraak van 10 mei 2024^[1]heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek van eisers 1, 2 en 3 om een voorlopige voorziening te treffen afgewezen.

1.3.

De rechtbank heeft de basisvoorziening op 20 augustus 2024 onder begeleiding van vergunninghoudster bezocht. Ook heeft zij onder begeleiding van een delegatie van eisers 1, 2 en 3 een rondleiding door de wijk gemaakt. Het college was hierbij aanwezig.

1.4.

Daarna heeft college op de beroepschriften gereageerd met verweerschriften.

1.5.

Eisers 1, 2 en 3 hebben nadere stukken ingediend. Ook het college heeft nadere stukken ingediend.

1.6.

De rechtbank heeft de beroepen op 17 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:

- namens eisers 1: [naam]

- namens eisers 2: [naam]

- namens eisers 3: mr. Peeters (gemachtigde), vergezeld door [naam]

- namens het college: mrs. De Bruin en De Haan (gemachtigden), vergezeld door:

R.H. Heijstee (senior projectmanager)

E.T. Alferink (gebiedscoördinator)

F. van Overbeek (strategisch adviseur veiligheid)

F. Verheul (teamleider bezwaar en beroep)

D.G.B. Martens (programmamanager Maatschappelijke Opvang)

- namens vergunninghoudster: [naam] , [naam] en [naam] (voorzitter van de stichting).

Achtergrond van de zaak

De basisvoorziening

2. De gemeente Eindhoven is een centrumgemeente. Dat betekent dat zij in de regio Eindhoven verantwoordelijk is voor maatschappelijke opvang. De basisvoorziening heeft daarmee een regionale functie. De gemeenteraad heeft in september 2019 het ‘Toekomstbeeld Maatschappelijke Opvang Eindhoven’ (het Toekomstbeeld) vastgesteld. Daarin heeft de gemeenteraad gekozen voor één basisvoorziening voor dak- en thuislozen die 24 uur per dag open is. In deze basisvoorziening komen verschillende functies samen, zoals (tijdelijke) opvang, inloop, informatie, hulpverlening, gezondheidszorg en activering.

2.1.

Vergunninghoudster heeft een aanvraag ingediend voor het realiseren van de basisvoorziening. Uit de aanvraag volgt dat tegen de bestaande bebouwing aan de achterzijde een uitbreiding komt voor de centrale inloopvoorziening. De 24-uurs basisvoorziening zal zij gebruiken voor maatschappelijke doeleinden en er komt een logiesfunctie.

2.1.1.

De 24-uurs basisvoorziening bestaat uit 25 verblijfsplekken en een adempauzeplek. Het is de bedoeling dat rechthebbende dak- en thuisloze mensen na afronding van het intaketraject zo snel mogelijk doorstromen naar een (tijdelijke) woning of voorziening op een andere plek in de stad, de regio of daarbuiten. Zij logeren dus tijdelijk in de basisvoorziening.

2.1.2.

Naast de 24-uurs basisvoorziening is er ook een centrale inloopvoorziening voor alle dak- en thuislozen. De centrale inloopvoorziening is overdag open. Mensen met een hulpvraag kunnen hier terecht voor een maaltijd en voor basiszorg. Verder is er een douchegelegenheid en een gelegenheid voor het wassen van kleding. Dak- en thuisloze mensen die gebruikmaken van de basisvoorziening ontvangen daarnaast hulp bij het regelen van bijvoorbeeld financiën en zij worden geactiveerd naar hulp en werk of dagbesteding. De gemeente is met een regieteam in de basisvoorziening aanwezig. Dat team organiseert zaken als de basisregistratie personen, inkomen, schulden en zorgindicaties. Ook heeft de basisvoorziening een postvoorziening.

2.1.3.

De doelgroep van de basisvoorziening onderscheidt zich in drie categorieën dak- en thuisloze mensen. Mensen met een goed in te schatten hulpvraag en waarbij de problematiek hanteerbaar is, vallen onder categorie A. Categorie B bestaat uit mensen met een redelijk in te schatten hulpvraag. Hun problematiek is hanteerbaar. En ten slotte vallen mensen zonder hulpvraag en waarbij de problematiek niet hanteerbaar is onder categorie C. De 24-uurs basisvoorziening is alleen beschikbaar voor mensen uit de categorieën A en B. De centrale inloopvoorziening staat overdag open voor dak- en thuisloze mensen uit alle categorieën. Dit volgt uit het ‘Collegebesluit inzet [adres] voor maatschappelijke opvang’ van 16 juni 2022 (het Collegebesluit).

De besluitvorming

2.2.

Het college heeft de aanvraag van vergunninghoudster voor een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en planologisch strijdig gebruik ingewilligd met het besluit van 31 maart 2023. Tegen dit besluit hebben eisers 1, 2 en 3 bezwaar gemaakt. Dat is voor het college reden geweest om het besluit te wijzigen met het besluit van 26 juni 2023. Het heeft een aantal aanvullende voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden en het heeft de motivering van het eerdere besluit aangepast.

2.2.1.

Bij het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van 53 bezwaarmakers niet-ontvankelijk verklaard. Dat zijn eisers 1 en een aantal eisers behorend bij eisers 2. Volgens het college wonen deze eisers te ver van de basisvoorziening om belanghebbenden te zijn bij de verleende omgevingsvergunning. Het college heeft dat standpunt gemotiveerd met een verwijzing naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling). Uit die rechtspraak volgt volgens het college dat mensen die op een afstand van 260 meter of meer van een opvanglocatie wonen geen gevolgen van enige betekenis ondervinden.

2.2.2.

Het college heeft de bezwaren van 69 bezwaarmakers, waaronder de bezwaren van eisers 2 en eisers 3, ongegrond verklaard. Dat betekent dat het college bij de verleende omgevingsvergunning is gebleven. Wat betreft de bezwaren over de gebiedsaanduiding ‘Veiligheidszone – invloedsgebied’ heeft het college gesteld dat de planregels geen nieuwe gebouwen toestaan, bestemd voor verblijf van groepen verminderd zelfredzame personen. De personen die gebruik maken van de basisvoorziening zijn volgens het college echter niet verminderd zelfredzaam, zodat deze planregel niet aan de ontwikkeling in de weg staat. Volgens het college is de berekening van de parkeerbehoefte voor het aantal fiets- en autoparkeerplaatsen verder op een juiste wijze tot stand gekomen. Ook heeft het gemotiveerd aan welke criteria het heeft getoetst voor de locatie van de basisvoorziening. Het college heeft het ‘Protocol voor de vestiging van noodzakelijke voorzieningen voor de maatschappelijke opvang en ervaringszorg’ (het Protocol) gevolgd. Het Protocol stelt geen inhoudelijke eisen aan de locatie, maar geeft uitgangspunten bij de keuze voor een locatie. Vervolgens heeft het college afwegingscriteria vastgesteld met het Collegebesluit van 16 juni 2022. Deze criteria heeft het college gebruikt voor de locatiekeuze en daarin volgens hem een juiste weging gemaakt. Het hoefde daarbij niet te toetsen aan de door eisers aangehaalde Gebiedsverkenning Maatschappelijk Vastgoed De Laak (de Gebiedsverkenning) uit 2014, omdat deze is verouderd en het om een momentopname ging. Bovendien heeft de gebiedsverkenning geen plaats gekregen in de beleidsontwikkeling. Het college heeft verder gesteld dat het de leefbaarheids- en veiligheidsadviezen aan de besluitvorming ten grondslag mocht leggen. Volgens het college is de verleende omgevingsvergunning ook verder niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank zal eerst beoordelen of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eisers 1 en een aantal eisers behorend bij eisers 2 geen belanghebbenden zijn bij de verleende omgevingsvergunning voor de basisvoorziening. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op dat standpunt gesteld. Daarover overweegt zij als volgt.

Belanghebbenden

4. Eisers 1 en een deel van eisers 2 vinden dat het college hun bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Het college heeft ten onrechte een vaste afstand van
260 meter als uitgangspunt gebruikt. Als gevolg van dit uitgangspunt ontstaat een situatie waarin de ene buurman ontvankelijk is en de andere niet. Daarbij heeft het college bovendien de bijzondere ligging van de basisvoorziening in de wijk niet bij zijn beoordeling betrokken. Verder moet het college op basis van het Protocol afspraken maken met de bewoners in de omgeving om de veiligheid en leefbaarheid te waarborgen. Het gebied waarop de omgevingsvergunning betrekking heeft en waarvoor het college deze afspraken moet maken, is veel groter dan 260 meter. Dat volgt ook uit de veiligheidsanalyse waarin het beheersgebied groter is dan 260 meter. Daarom is het college ook in gesprek gegaan met de hele buurt. Bovendien wonen eisers in de directe omgeving van een andere voorziening, te weten NEOS Verpleegzorg. Het college heeft in zijn besluitvorming rekening gehouden met deze voorziening, zodat eisers ook om die reden belanghebbend zijn. Ten slotte wijzen eisers ook op de looproutes in de wijk. In hun nadere stukken hebben zij met beeldmateriaal inzichtelijk gemaakt dat zij wel degelijk gevolgen ondervinden van de basisvoorziening, aldus eisers.

4.1.

Volgens artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb, kan uitsluitend een ‘belanghebbende’ tegen een besluit bezwaar maken. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder een belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Alleen een gevoel van betrokkenheid bij een besluit, hoe sterk dat gevoel ook is, is niet genoeg om belanghebbende te kunnen zijn. Verder is een belang dat zich onvoldoende onderscheidt van de belangen van willekeurige anderen geen persoonlijk belang. Wie rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit - zoals een bestemmingsplan of een vergunning - toestaat, is in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit dient als correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis heeft betrokkene geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van een betrokkene zijn, wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.^[2]

4.1.1.

Het college heeft in het bestreden besluit aansluiting gezocht bij rechtspraak van de Afdeling. In de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2023 gaat het over de opvang van 275 asielzoekers in 30 wooneenheden. De appellant die het dichtst bij de opvanglocatie woont, woont op ongeveer 260 meter van de opvanglocatie. De Afdeling heeft geoordeeld dat – gegeven deze grote afstand alsmede de omstandigheid dat er, gezien de structuur van de omgeving, ook andere looproutes zijn naar elders gelegen voorzieningen voor dit aantal asielzoekers – geen reden bestaat om aan te nemen dat de toename van voetgangers ten gevolge van de vergunningverlening gevolgen van enige betekenis zal hebben ter plaatse van de woningen van de appellanten. In de uitspraak van 24 mei 2023^[3]gaat het over de bouw van een recreatieruimte bij een al bestaand pand en het vestigen van
71 arbeidsmigranten in strijd met het bestemmingsplan. In die zaak heeft de Afdeling ook overwogen dat de percelen van de appellanten op minimaal 260 meter van de projectlocatie zijn verwijderd en dat hun zicht deels aan de recreatieruimte wordt onttrokken door bomen die ertussen staan. Vervolgens heeft de Afdeling geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de appellanten geen belanghebbenden zijn.

4.1.2.

Het college heeft aansluiting gezocht bij de afstanden uit deze uitspraken en een cirkel om de basisvoorziening getrokken. Het heeft vervolgens vastgesteld dat
53 bezwaarmakers hun woning buiten de cirkel hebben en dus op een afstand van méér dan 260 meter van de basisvoorziening wonen. Volgens het college zijn er, gelet op deze afstand, het ontbreken van zicht op de locatie en de ligging van de locatie buiten het gebied dat voor bewoning is bestemd, geen gevolgen van enige betekenis van de omgevingsvergunning voor het woon- en leefklimaat te verwachten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich, ook gezien de hiervoor genoemde rechtspraak van de Afdeling, terecht op dat standpunt gesteld. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het college een extra beoordeling heeft gemaakt of eisers die buiten de cirkel wonen toch gevolgen van enige betekenis ondervinden. Het heeft onderzocht of een toename van het aantal voetgangers valt te verwachten door de komst van de basisvoorziening. Volgens het college is dat niet het geval, omdat er verschillende looproutes naar andere voorzieningen zijn en het aantal voetgangers zich daarom zal verspreiden over deze verschillende looproutes en bovendien op verschillende momenten op de dag. Dat dit een relevante factor is, volgt, zoals het college ook terecht heeft gesteld, uit de hiervoor genoemde uitspraak van 23 januari 2023. Voor zover eisers stellen dat het college op basis van het Protocol in algemene zin afspraken over veiligheid en leefbaarheid moet maken voor een groter gebied dan 260 meter in de omgeving van de basisvoorziening, leidt dat betoog niet tot het oordeel dat eisers gevolgen van enige betekenis ondervinden van de basisvoorziening. Dat zou betekenen dat, zoals eisers ter zitting hebben gesteld, alle bewoners in de buurt als belanghebbenden zouden moeten worden aangemerkt. Maar de wetgever heeft een zekere begrenzing met de definitie van belanghebbende beoogd. Een persoon kan wellicht enig belang hebben, maar als hij zich niet onderscheidt van grote aantallen anderen, is hij geen belanghebbende bij een besluit.^[4]Dat eisers in de buurt dak- en thuisloze mensen aantreffen, zoals zij met beeldmateriaal inzichtelijk hebben willen maken, onderscheidt hen niet van grote aantallen anderen. Ook het standpunt dat zij in de buurt van NEOS Verpleegzorg wonen, leidt niet tot het oordeel dat zij gevolgen van enige betekenis ondervinden van de in deze zaak aan de orde zijnde basisvoorziening. Het betoog slaagt niet.

Conclusie

4.2.

De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eisers 1 en een aantal eisers behorend bij eisers 2 geen gevolgen van enige betekenis ondervinden van de verleende omgevingsvergunning. Het college heeft hun bezwaren terecht niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij geen belanghebbenden zijn bij de verleende omgevingsvergunning. Het beroep van eisers 1 is daarom ongegrond. Het beroep van eisers 2, voor zover dat is ingediend door hen die vermeld zijn in ‘Bijlage III – Niet-ontvankelijk’ bij het bestreden besluit, is daarom ook ongegrond.

De omgevingsvergunning

5. Vervolgens moet de rechtbank beoordelen of het college de omgevingsvergunning voor een centrale inloopvoorziening en een 24-uurs basisvoorziening voor dak- en thuisloze mensen aan vergunninghoudster heeft mogen verlenen. De rechtbank komt tot het oordeel dat het college de omgevingsvergunning heeft mogen verlenen, maar dat daaraan nog wel een aanvullend voorschrift moet worden verbonden.

5.1.

Hieronder legt de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden uit hoe zij tot dit oordeel komt. Eisers 2 en 3 (hierna samen: eisers) hebben nagenoeg gelijkluidende gronden naar voren gebracht. Deze gronden gaan over strijd met het bestemmingsplan, de locatiekeuze, veiligheid en leefbaarheid, geluid, verkeersveiligheid en parkeren, welstand, alternatieve locaties en over onduidelijkheden in de vergunning. De rechtbank zal deze gronden achtereenvolgens behandelen.

5.1.1.

Bij het oordeel van de rechtbank is van belang dat de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet op 1 januari 2024 in werking zijn getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 14 november 2022. Dat betekent dat in dit geval de

Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Het bestemmingsplan

6. Eisers voeren aan dat de basisvoorziening ligt binnen de enkelbestemming ‘Verkeer – Railverkeer’ en binnen de gebiedsaanduiding ‘veiligheidszone – invloedsgebied’. Uit artikel 27.5 van de planregels volgt dat ter plaatse van deze gebiedsaanduiding geen nieuwe gebouwen zijn toegestaan die zijn bestemd voor het verblijf, al dan niet gedurende een gedeelte van de dag, van groepen verminderd zelfredzame personen. Anders dan het college heeft gesteld, zijn de dak- en thuisloze mensen verminderd zelfredzame personen. Uit recent onderzoek volgt volgens eisers dat vrijwel alle dak- en thuislozen in Nederland met gezondheidsproblemen kampen, zoals psychische klachten, fysieke problemen, verslaving of verstandelijke beperkingen. Uit de literatuur blijkt dat daklozen te kampen hebben met complexe medische en psychische problemen. Zij kunnen tijdens een crisissituatie niet voor hun eigen veiligheid zorgen en zijn daardoor deels afhankelijk van hulp van anderen. Het college heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat de mensen die gebruikmaken van de basisvoorziening niet verminderd zelfredzaam zijn. Ook heeft het college ten onrechte bij zijn beoordeling betrokken dat handelingen met gevaarlijke stoffen op het emplacement Eindhoven niet meer zijn vergund en heeft het in strijd gehandeld met het gemeentelijke beleid ‘Visie externe veiligheid - Risico’s op maat genomen 2009’ (de Visie), aldus eisers.

6.1.

Naar het oordeel van de rechtbank stuit dit betoog af op het zogeheten relativiteitsvereiste uit artikel 8:69a van de Awb. In die bepaling staat dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, als deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De rechtbank overweegt hierover als volgt.

6.1.1.

Ter plaatse van het perceel waar de basisvoorziening is gerealiseerd gelden het bestemmingsplan ‘Tongelre binnen de Ring 2020’ en het paraplubestemmingsplan ‘Parkeren, kamerbewoning en woningsplitsing 2021’. Zoals eisers terecht stellen is aan het perceel met de basisvoorziening de bestemming ‘Verkeer – Railverkeer’ toegekend met de aanduiding ‘veiligheidszone – invloedsgebied’. In artikel 27.5 van de planregels staat dat ter plaatse van deze gebiedsaanduiding geen nieuwe gebouwen zijn toegestaan die zijn bestemd voor het verblijf, al dan niet gedurende een gedeelte van de dag, van groepen verminderd zelfredzame personen. Daartoe behoren in ieder geval (psychiatrische) ziekenhuizen, bejaardentehuizen en verpleeghuizen, basisscholen, sociale werkplaatsen, of gebouwen of gedeelten daarvan bestemd voor dagopvang van minderjarigen. Het wijzigen van bestaande gebouwen voor het gebruik voor verminderd zelfredzame personen is ook niet toegestaan.

6.1.2.

Het college heeft toegelicht dat de gemeente in de Visie een zone van 200 meter rond transportroutes waarover gevaarlijke stoffen worden vervoerd, heeft aangewezen. In die zone moet rekening gehouden worden met de gevaren van dat vervoer. Daarom kent het bestemmingsplan ‘Tongelre binnen de Ring 2020’ bij het spoor de gebiedsaanduiding ‘veiligheidszone – invloedsgebied’ en maakt het bestemmingsplan uit oogpunt van externe veiligheid geen gebouwen voor verminderd zelfredzame personen binnen het invloedsgebied mogelijk. Deze bepaling strekt naar het oordeel van de rechtbank dan ook ter bescherming van het veiligheidsbelang van verminderd zelfredzame personen, omdat zij niet zo goed als zelfredzame personen in staat zullen zijn het gebied te verlaten als zich een calamiteit voordoet.

6.1.3.

Het belang van eisers bij de verleende omgevingsvergunning ligt in de aantasting van het woon- en leefklimaat. Artikel 27.5 van de planregels beoogt niet dat belang te beschermen, maar ziet op externe veiligheidsrisico’s voor verminderd zelfredzame personen. Uit de uitspraak van de Afdeling van 11 november 2020^[5]volgt verder dat personen die opkomen voor de bescherming van het woon- en leefklimaat in de directe omgeving van hun woningen, maar die zelf op hun eigen percelen geen externe veiligheidsrisico’s van de voorziene ontwikkeling ondervinden, zich niet kunnen beroepen op het aspect van de norm van een goede ruimte ordening dat ziet op externe veiligheid. Eisers ondervinden op hun eigen percelen geen externe veiligheidsrisico’s van de basisvoorziening. Dat een aantal eisers woont binnen dezelfde gebiedsaanduiding ‘veiligheidszone – invloedsgebied’, leidt niet tot een ander oordeel. Voor zover eisers daarvoor hebben gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 1 april 2015,^[6]gaat de rechtbank daar niet in mee. Het gaat in die uitspraak niet om een appellant die opkomt voor de bescherming van zijn woon- en leefklimaat, maar om een appellant die een chemisch bedrijf exploiteert met wezenlijk andere belangen dan die van eisers. In de uitspraak van 23 juli 2014,^[7]waarop eisers zich ook hebben beroepen, gaat het om een appellante die opkomt tegen een aan een LPG-tankstation verleende omgevingsvergunning. De Afdeling heeft geoordeeld dat de normen over het beheersen van de gevaren van zware ongevallen, waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken en waarop appellante zich beroept, strekken tot bescherming van haar belangen, omdat haar perceel zich in de invloedsfeer van het LPG-tankstation bevindt. In deze situatie ondervindt de appellante dus externe veiligheidsrisico’s van de vergunde ontwikkeling (een LPG-tankstation) op haar perceel. Deze situatie is een andere dan de situatie van eisers, die juist géén externe veiligheidsrisico’s op hun percelen ondervinden van de vergunde ontwikkeling (de basisvoorziening). Dat van omwonenden wordt verwacht dat ze proactief optreden bij een calamiteit en zich om anderen bekommeren binnen een straal van 200 meter, zoals volgt uit risicocommunicatie van de gemeente, leidt niet tot een ander oordeel. Artikel 27.5 van de planregels strekt hiermee nog steeds niet tot bescherming van het belang van eisers bij bescherming van hun woon- en leefklimaat.

6.1.4.

Het betoog van eisers dat de omgevingsvergunning in strijd is met artikel 27.5 van de planregels leidt niet tot vernietiging van het besluit.

Locatiekeuze

7. De rechtbank stelt voorop dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt en dat het de betrokken belangen moet afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

7.1.

De raad voert beleid over maatschappelijke opvanglocaties dat bestaat uit het Toekomstbeeld, waarin de gemeenteraad heeft gekozen voor één opvanglocatie (zie overweging 2) en het Protocol dat als hulpmiddel dient om noodzakelijke voorzieningen te vestigen. Paragraaf 3 van het Protocol ‘Het algemene beleid ten aanzien van de vestiging van “gevoelige” voorzieningen’ bevat een aantal uitgangspunten over bijvoorbeeld spreiding van de voorzieningen over de stad en de locatiekeuze. Ook besteedt paragraaf 3 van het Protocol aandacht aan locatie-criteria. Het gaat daarbij om fysieke criteria (eisen aan het gebouw en de beschikbaarheid van panden), bestuurlijke criteria (bestemmingsplan en bestuurlijke toezeggingen en overeenkomsten) en om omgevingsfactoren (afstand tot andere voorzieningen, afstand tot kwetsbare voorzieningen, bereikbaarheid, veiligheid en andere omgevingsfactoren).

7.1.1.

Het college heeft vervolgens in zijn Collegebesluit de ‘afwegingscriteria voor locatiekeuze maatschappelijke opvang centrale inloop en basisvoorziening’ (de afwegingscriteria) vastgesteld. Daarbij heeft het college ten opzichte van het Protocol nog een aanvullend afwegingscriterium geformuleerd, te weten dat actiegebieden in kwetsbare wijken niet onnodig verder moeten worden belast. Ook bevat het Collegebesluit een motivering per afwegingscriterium toegespitst op de locatie van de basisvoorziening. Eisers kunnen zich niet verenigen met de beoordeling van een aantal afwegingscriteria. Het gaat eisers om de afwegingscriteria spreiding, veiligheids- en leefbaarheidsadvies, niet midden in woonbuurten en bestuurlijke toezeggingen. De rechtbank zal de argumenten van eisers over het afwegingscriterium veiligheids- en leefbaarheidsadvies onder het kopje ‘veiligheid en leefbaarheid’ behandelen. In de overwegingen hierna gaat de rechtbank achtereenvolgens eerst in op de afwegingscriteria spreiding, niet midden in woonwijken en bestuurlijke toezeggingen.

7.1.2.

De rechtbank merkt hierbij alvast op dat de afwegingscriteria, anders dan eisers ter zitting hebben betoogd, geen toetsingscriteria zijn. Dat volgt, zoals het college terecht stelt, uit de uitspraak van de Afdeling van 16 mei 2012.^[8]Daarin heeft de Afdeling geoordeeld dat het Protocol als zodanig geen inhoudelijke eisen stelt aan locaties, maar aangeeft welke uitgangspunten bij de keuze voor een locatie in aanmerking moeten worden genomen. De rechtbank ziet gelet hierop geen reden voor het oordeel dat de afwegingscriteria die het college heeft vastgesteld op basis van het Protocol wél inhoudelijke eisen stellen aan locaties en daarmee toetsingscriteria zijn. De rechtbank gaat er dan ook vanuit dat eisers betogen dat een aantal van de afwegingscriteria een onjuist gewicht heeft gehad in de locatiekeuze van het college.

Spreiding

7.2.

Over het spreidingscriterium voeren eisers aan dat het college voorbij is gegaan aan het feit dat zich binnen een straal van 1 km niet alleen NEOS Verpleegzorg bevindt, maar ook andere maatschappelijke voorzieningen, zoals een lagere school, kinderopvang, andere ambulante instellingen en diverse maatschappelijke (opvang)voorzieningen. Het college heeft ten onrechte gesteld dat het bij het spreidingscriterium alleen rekening hoeft te houden met maatschappelijke opvang (basis of groepswonen) die binnen een straal van
1 km van de basisvoorziening ligt. Eisers hebben in hun bezwaarschriften maatschappelijke voorzieningen genoemd, waarmee het college rekening had moeten houden. Het gaat daarbij om de voorzieningen Connection Specialistische Geestelijke Gezondheidszorg (SGGZ), Nieuwe Start Woonzorg, Stichting Pension dak- en thuislozen, Stichting trajectorganisatie jeugdhulp, Ervaring die Staat, Voedselbank, Lunetzorg, een basisschool en vier kinderdagverblijven. Dat NEOS Verpleegzorg geen hinder veroorzaakt, is bovendien geen factor om mee te nemen in beoordeling van het spreidingscriterium. Ook het Leger des Heils ligt binnen een straal van 1 km van de basisvoorziening. Het gaat om een zorglocatie met beschermd wonen voor mensen met een verslaving en psychiatrische problematiek. Ook is daar vanuit het Leger des Heils Housing First Eindhoven gevestigd voor huisvesting van daklozen. Daarnaast heeft Lunet binnen een straal van 1 km diverse vestigingen voor verstandelijk beperkte bewoners. Eisers komen tot de conclusie dat het college niet alleen ten onrechte uitsluitend maatschappelijke opvanglocaties bij zijn beoordeling heeft betrokken, maar ook een aantal maatschappelijke opvanglocaties ten onrechte niet bij zijn beoordeling heeft betrokken. De locatie voor de basisvoorziening is dan ook niet geschikt, omdat deze niet voldoet aan het spreidingscriterium. Eisers wijzen ter ondersteuning van hun betoog verder op de Gebiedsverkenning. Volgens eisers had het college hiermee rekening moeten houden, omdat hieruit overduidelijk blijkt dat de vestiging van een nieuwe (grootschalige) maatschappelijke opvang, zoals de basisvoorziening, in de wijk Laak niet wenselijk is.

7.2.1.

In het Protocol staat dat een algemeen uitgangspunt is dat nieuwe voorzieningen voor kwetsbare groepen verspreid moeten worden over de stad. Een belangrijke reden voor spreiding van ‘gevoelige’ voorzieningen is dat een concentratie daarvan automatisch een concentratie van bepaalde groepen met zich zou brengen. Daardoor wordt de kans op overlast, verstoring van de openbare orde en daarmee dus ook de aantasting van veiligheid en leefbaarheid in een buurt groter. Het gaat hier niet om de overlast die de voorzieningen zouden kunnen veroorzaken, maar om indirecte gevolgen. De veronderstelling is ook dat voorzieningen beter beheersbaar zijn als zij zich niet te dicht bij concentratiegebieden bevinden. De toeloop naar een voorziening beperkt zich dan tot de directe doelgroep en er treedt geen vermenging met andere groepen op, aldus het Protocol. Het college heeft deze uitgangspunten vertaald in het afwegingscriterium spreiding (het spreidingscriterium). Het heeft bij dit criterium niet gekeken naar het stadsdeel, maar het heeft een afstandscriterium gehanteerd. Een afstandscriterium is volgens het college een helder en concreet criterium. Er wordt gekeken naar het aantal maatschappelijke opvanglocaties dat zich binnen de afstand van een nieuwe bevindt, waarbij de zwaarte van de op te vangen doelgroep meetelt. De afwegingscriteria zijn dan:
- Op maximaal 3 km van het centrum;
- Aanlooproute zo min mogelijk door woonwijken;
- Aan doorgaande weg / uitvalsweg vanuit het centrum / aan de rand de wijk;
- Niet in de buurt van gevoelige objecten, geen andere maatschappelijke opvang (basis of groepswonen) in een straal < 1 km.

7.2.2.

Volgens het college scoort de locatie voor de basisvoorziening op drie onderdelen positief. De locatie ligt op ongeveer 1 km afstand van het centrum / stationszone, kent een korte, rechtstreekse (loop)route naar het centrum en de locatie ligt aan een uitvalsweg van het centrum. De locatie scoort volgens het college negatief op de afstand tot een bestaande maatschappelijke voorziening, omdat NEOS Verpleegzorg zich op ongeveer 600 meter van de locatie bevindt. Het college heeft dit punt echter niet zwaar laten wegen, omdat het een maatschappelijke opvangvoorziening is die gezien de aard geen overlast voor de omgeving zal bezorgen. Het gaat om een doelgroep van dak- en thuisloze mensen die ziek zijn en verzorging nodig hebben. Slechts een beperkt aantal mensen uit die doelgroep is ambulant en begeeft zich op straat. Daarmee komt de motivatie voor de locatie van de basisvoorziening volgens het college uit op overwegend positief.

7.2.3.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college bij het spreidingscriterium alleen maatschappelijke opvanglocaties hoeven betrekken en niet, zoals eisers aanvoeren, maatschappelijke voorzieningen in algemene zin. Zoals uit het Protocol volgt (zie overweging 7.2.1), gaat het bij de spreiding onder meer om het tegengaan van een concentratie van ‘gevoelige’ voorzieningen om zo de kans op overlast, verstoring van de openbare orde en de aantasting van het woon- en leefklimaat te beperken. De gevoelige voorzieningen waar het Protocol op doelt, zijn bijvoorbeeld voorzieningen gericht op drugsgebruikers, dak- en thuislozen en zwerfjongeren e.d. Anders dan eisers stellen, ziet het spreidingscriterium niet op het spreiden van deze gevoelige voorzieningen ten opzichte van voorzieningen voor bijvoorbeeld kinderopvang of lagere scholen. Het criterium ziet op spreiding van gevoelige voorzieningen ten opzichte van elkaar. Het college heeft hier invulling aan gegeven door een afstandscriterium te hanteren ten opzichte van maatschappelijke opvang. Dat het college alleen maatschappelijke opvanglocaties heeft betrokken bij dit criterium, acht de rechtbank dan ook niet onjuist.

7.2.4.

Het college heeft bij zijn beoordeling over het spreidingscriterium alleen de opvanglocatie NEOS Verpleegzorg betrokken. Deze voorziening bevindt zich binnen 1 km van de locatie voor de basisvoorziening. Gelet op de achterliggende gedachte bij het spreidingscriterium, waarbij overlast en aantasting van het woon- en leefklimaat belangrijke factoren zijn, ziet de rechtbank geen reden voor het oordeel dat het college niet heeft mogen kijken naar de mate van overlast van NEOS Verpleegzorg voor de omgeving. Het college heeft zich in het bestreden besluit verder op het standpunt gesteld dat een aantal locaties die eisers in hun bezwaar hebben genoemd, geen maatschappelijke opvanglocaties zijn. Per locatie heeft het college gemotiveerd waarom het dat standpunt heeft ingenomen. Over SGGZ heeft het toegelicht dat het adres dat op 800 meter van de basisvoorziening ligt, geen maatschappelijke opvanglocatie is, maar het hoofdkantoor. Op de locatie worden mensen op afspraak behandeld en er is geen verblijfsfunctie. Wat Nieuwe Start Woonzorg betreft, is op het adres dat 800 meter van de basisvoorziening ligt het kantoor gevestigd. Op het adres van Stichting Pension dak- en thuislozen dat op 1 km van de basisvoorziening ligt, is alleen de stichting gevestigd, maar de activiteiten vinden ergens anders plaats. De Stichting trajectorganisatie jeugdhulp biedt geen activiteiten aan op het adres dat eisers hebben genoemd. Over Ervaring die Staat en de Voedselbank heeft het college gemotiveerd dat deze voorzieningen geen verblijfsfunctie hebben en dat het deze voorzieningen daarom niet heeft meegenomen in de afweging. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college deze voorzieningen niet hoeven betrekken bij zijn afweging, omdat het geen voorzieningen met een verblijfsfunctie en daarmee geen maatschappelijke opvanglocaties zijn. Het college heeft verder in het bestreden besluit gemotiveerd dat het Leger des Heils op het door eisers genoemde adres een voorziening Beschermd Wonen runt. Aan bewoners met een indicatie wordt intensieve zorg aangeboden met 24 uur per dag toezicht. Daarnaast bestaat deze voorziening al lang en heeft deze geen uitstraling naar de buurt Villapark. De voorziening ligt bovendien in het uitgaansgebied, aldus het college. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat de aanwezigheid van deze voorziening niet in de weg staat aan de locatiekeuze voor de basisvoorziening. Daarbij is ook van belang dat het college heeft gekeken naar de overlast voor de omgeving, zoals het ook heeft gedaan bij NEOS Verpleegzorg. Wat betreft Lunet Zorg heeft het college gesteld dat het om woonlocaties gaat voor kinderen en (jong)volwassenen met een zorgvraag, maar niet om maatschappelijke opvanglocaties. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college Lunet Zorg gelet hierop ook niet hoeven meenemen in zijn weging over de locatiekeuze.

7.2.5.

De rechtbank ziet ook in de Gebiedsverkenning geen reden voor het oordeel dat het college, wat het spreidingscriterium betreft, een onzorgvuldige weging heeft gemaakt. De Gebiedsverkenning dateert van april 2014. Het college heeft in dit kader gesteld dat de verkenning een momentopname is, dat deze verouderd is en dat zich in de tussentijd diverse ontwikkelingen hebben voorgedaan. Ook heeft de Gebiedsverkenning geen structurele plaats gekregen in de beleidsontwikkeling, aldus het college. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college om deze redenen voorbij kunnen gaan aan de verkenning. Daar komt bij dat uit de Gebiedsverkenning niet zonder meer volgt dat maatschappelijke opvang moet worden uitgesloten. Uit paragraaf 6.2 van de Gebiedsverkenning volgt dat de ligging tegen het centrum en overlast in het winkelgebied maken dat een verdere uitbreiding van maatschappelijke opvang in deze omgeving onwenselijk is. Hiermee is echter niet gezegd dat de locatie die het college voor de basisvoorziening heeft gekozen ook onwenselijk is. Deze locatie ligt niet tegen het winkelgebied.

7.2.6.

De rechtbank komt tot de conclusie dat het haar niet is gebleken dat het college, met het oog op de beleidsruimte die het heeft, een onzorgvuldige weging heeft gemaakt wat het spreidingscriterium betreft. Het betoog van eisers slaagt niet.

Niet midden in woonbuurten

7.3.

Verder voldoet de locatie van de basisvoorziening volgens eisers niet aan het afwegingscriterium dat deze niet midden in woonbuurten mag liggen. De locatie wordt omringd door woonbestemmingen en dus ligt de basisvoorziening in een woongebied. Hoewel de locatie niet middenin het woongebied ligt, is de locatie volledig georiënteerd op de woonwijk, ook wat betreft de ontsluiting. De strekking van het criterium is volgens eisers dat een locatie niet in een woongebied wordt gevestigd, als die locatie door de ligging ervan een significante uitwerking heeft op de woonbuurt. Bij deze locatie valt zeker te verwachten dat er looproutes door de woonwijk ontstaan, omdat de locatie is omringd door maatschappelijke voorzieningen, aldus eisers.

7.3.1.

In het Collegebesluit staat over dit afwegingscriterium dat de basisvoorzieningen niet midden in woonbuurten worden gevestigd. Ze horen in een centrum stedelijk milieu en liggen daarom bij voorkeur op locaties die goed bereikbaar en vindbaar zijn vanuit het centrum, in het centrum of langs doorgaande wegen naar het centrum. Dan gaan aanlooproutes niet door woonwijken of bedrijventerreinen en worden deze zo min mogelijk belast met overlast. Volgens het college is de motivatie voor de locatiekeuze op dit criterium positief. Het college heeft gemotiveerd dat de locatie aan de rand van de buurt ligt en een korte, rechtstreekse afstand tot het centrum heeft. De locatie leidt niet tot lange looproutes en doorkruist geen andere buurten of wijken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de locatie voor de basisvoorziening positief scoort op dit afwegingscriterium. De rechtbank gaat niet mee met het standpunt van eisers dat de strekking van het criterium is dat een basisvoorziening niet in een woongebied mag worden gevestigd. Dat volgt niet uit de formulering van het afwegingscriterium ‘niet midden in woonbuurten’ en de bijbehorende toelichting. Vaststaat dat de locatie voor de basisvoorziening niet midden in de woonwijk ligt, maar aan de rand van de wijk aan het spoor. Het college heeft erkend dat niet kan worden uitgesloten dat dak- en thuislozen door de woonwijk zullen lopen, maar daarmee is niet gezegd dat het college wat betreft dit criterium ten onrechte tot een positieve beoordeling is gekomen. Het betoog van eisers slaagt niet.

Bestuurlijke toezeggingen

7.4.

Ook heeft het college volgens eisers ten onrechte geen rekening gehouden met een eerdere bestuurlijke toezegging. In het verleden is de toezegging gedaan dat verdere uitbreiding van maatschappelijke opvang niet gewenst is. Dat volgt uit de Gebiedsverkenning, aldus eisers.

7.4.1.

Het college heeft toegelicht dat het afwegingscriterium ziet op bestuurlijke toezeggingen waar het college rekening mee moet houden. De gemeenteraad heeft toezeggingen gedaan over het verminderen van voorzieningen voor kwetsbaren en dak- en thuisloze mensen in enkele wijken in de stad. Het college heeft verder gemotiveerd dat de Gebiedsverkenning een verkenning is van de maatschappelijke activiteiten en het maatschappelijk vastgoed in de wijk De Laak en dat de verkenning geen structurele plaats in de beleidsontwikkeling heeft gekregen. Verder heeft de rechtbank in overweging 7.2.5 vastgesteld dat uit de Gebiedsverkenning niet zonder meer volgt dat maatschappelijke opvang moet worden uitgesloten. Naar het oordeel van de rechtbank valt uit de Gebiedsverkenning dan ook geen bestuurlijke toezegging af te leiden. Het betoog slaagt niet.

Veiligheid en leefbaarheid

8. Volgens eisers heeft het college het veiligheidsadvies en het leefbaarheidsadvies ten onrechte aan de besluitvorming ten grondslag gelegd. Het is niet inzichtelijk wie deze adviezen heeft opgesteld. Daarom kunnen eisers ook niet beoordelen of de adviezen door onafhankelijke deskundigen tot stand zijn gekomen. De gemeente Eindhoven beschikt over een leefbaarheidscommissie en bij de beoordeling of een omgevingsvergunning voor het splitsen van een woning kan worden verleend, gebruikt het college een leefbaarheidstoets. Maar bij het verlenen van deze omgevingsvergunning is het college heel gemakkelijk voorbij gegaan aan de aspecten veiligheid en leefbaarheid. De komst van de basisvoorziening brengt met zich dat de woon- en leefsituatie onder druk komt te staan. Dat hebben eisers uitvoerig toegelicht in de bezwaarfase. Zij hebben ter ondersteuning van dit standpunt in beroep gewezen op de overlast die bewoners in de omgeving van andere opvanglocaties ondervinden. Voor de locatie aan de Visserstraat heeft de gemeente inmiddels strenger deurbeleid vastgesteld, maar dat beleid heeft niet geholpen. Ook gelden er aangescherpte toegangscriteria voor het inloophuis ’t Hemeltje. Met de sluiting van de locatie aan de Visserstraat verplaatsen deze problemen zich naar de basisvoorziening. Als het strengere deurbeleid ook bij de basisvoorziening zal gaan gelden, dan is de kans op overlast in de omgeving nog groter. Weggestuurde daklozen gaan dan zwerven in de buurt van de basisvoorziening. Eisers hebben ook diverse krantenartikelen en documenten van de gemeente Eindhoven bij de beroepschriften gevoegd. Zij hebben verder nadere stukken overgelegd en toegelicht dat zij sinds 3 juni 2024, toen de basisvoorziening in gebruik werd genomen, grote overlast in hun buurt ervaren. Zij hebben in dit kader gewezen op een incidentenoverzicht en een aantal bijbehorende foto’s en filmpjes. Uit het overzicht blijkt volgens eisers dat de meeste incidenten zich voordoen binnen een straal van 300 meter rond de basisvoorziening. De overlast pakt onevenwichtig uit als zij deze afzetten tegen de voordelen van de basisvoorziening. De extra voorschriften die het college aan de vergunning heeft verbonden, nemen deze problemen niet weg. Het voorschrift over het huisreglement is rechtsonzeker en waarborgt niet dat de veiligheid en leefbaarheid in de omgeving niet wordt aangetast. Datzelfde geldt voor het voorschrift over het beheersplan. Het beheersplan had ter goedkeuring aan het college moeten worden voorgelegd en onderdeel moeten zijn van de vergunning. Ook is onduidelijk waarom het voorschrift over het 24-uurs toezicht de veiligheid en leefbaarheid in de omgeving waarborgt.

8.1.

In het dossier zit een integrale veiligheidsanalyse over de locatie voor de basisvoorziening. De opsteller van deze analyse heeft aandacht besteed aan de bestaande overlastcijfers van de buurt Villapark, de demografische karakteristieken van Villapark, de veiligheidsgevoelens, sociale cohesie en buurtoverlast, de openbare ruimte en de looproutes. Verder heeft het college het leefbaarheidsadvies en het veiligheidsadvies aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd, die de afdeling Veiligheid en de afdeling Gebiedsexpertise van de gemeente hebben opgesteld. Het advies vanuit veiligheid is positief voor de doelgroep uit categorie A (inloop en nachtopvang). Voor de doelgroepen uit de categorieën B (inloop en nachtopvang) en C (inloop) is het advies vanuit veiligheid neutraal. De locatie kent een gunstige ligging aan de rand van een woonwijk met een directe, korte (loop)route richting het centrum. Wel vormt de inloop van de doelgroep uit categorie C een belangrijk aandachtspunt, omdat deze inloop een risico is voor de toename van overlastproblematiek. Verder is de locatie voor de basisvoorziening overlastgevoelig, omdat de aangrenzende spoorzone leidt tot minder sociale controle. Het veiligheidsadvies geeft ook aan dat mitigerende maatregelen nodig zijn vanuit diverse invalshoeken om de overlast beheersbaar te houden. Dat zou volgens het advies in een beheersplan van vergunninghoudster kunnen worden geregeld, waarbij dat plan ook aandacht moet besteden aan samenwerking met NEOS Verpleegzorg, politie en gemeentelijke handhaving en aan monitoring. Het advies vanuit leefbaarheid is neutraal voor de locatie voor alle doelgroepen. In het advies leefbaarheid zijn aandachtspunten opgenomen, waaronder de aanwezigheid van een basisschool en kinderdagverblijf, een park en een speeltuin. Aandachtspunt is ook de aanwezigheid van NEOS Verpleegzorg. Verder zijn volgens het leefbaarheidsadvies mogelijk overlastbeperkende maatregelen nodig, zoals de aanwijzing van gebieden waar alcohol verboden is. Verder moet aandacht worden besteed aan de beschikbaarheid en inzet van gemeentelijke handhaving en politie. Het leefbaarheidsadvies gaat verder in op te nemen beheermaatregelen voor de specifieke locatie. Daarnaast wordt in het leefbaarheidsadvies voorgesteld om een beheerplatform in te stellen dat overstijgend is ten opzichte van het locatie-specifieke beheersplan. Volgens het advies is hiermee elders in de stad al goede ervaring opgedaan en geeft een platform een bredere blik op de effecten van wijzigingen die zich in de buurt voordoen, vanwege de wisselwerking tussen buurt en zorglocaties. De rechtbank ziet geen reden voor het oordeel dat het college deze adviezen niet mocht gebruiken voor zijn besluitvorming. Dat zij niet door onafhankelijke deskundigen zijn opgesteld, maakt de adviezen niet alleen om die reden onzorgvuldig of gebrekkig. Het standpunt van eisers dat de gemeente Eindhoven een leefbaarheidscommissie heeft ingesteld om advies uit te brengen over leefbaarheid in het geval dat een woning wordt gewijzigd naar kamerbewoning, leidt ook niet tot het oordeel dat de adviezen over veiligheid en leefbaarheid in deze zaak onzorgvuldig of gebrekkig zijn.

8.1.1.

Het college heeft verder toegelicht dat een neutraal advies wat leefbaarheid betreft, betekent dat er risico’s zijn, maar dat deze met mitigerende maatregelen aanvaardbaar zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich op dat standpunt mogen stellen. Voor zover eisers hebben gewezen op de overlast die de opvanglocatie aan de Visserstraat heeft opgeleverd, leidt dat niet tot een ander oordeel. Het college heeft in dit kader toegelicht dat de combinatie van een centrale inloop en een 24-uurs basisvoorziening, waarvoor de omgevingsvergunning is verleend, nieuw is. Dat geldt ook voor de werkwijze van de basisvoorziening. Anders dan aan de Visserstraat, biedt de basisvoorziening een integraal dienstverleningsaanbod. De verwachting is volgens het college dat met deze dienstverlening sneller passende hulp kan worden aangeboden. Bovendien ligt de Visserstraat in een wijk (Oud-Woensel) die als actiegebied is aangewezen, omdat daar al veel overlast is. De aanwezigheid van de inloopvoorziening aldaar leidt tot een cumulatie van overlast. Volgens het college speelt dit probleem niet bij Villapark. Hiermee heeft het college naar het oordeel van de rechtbank inzichtelijk gemaakt dat de basisvoorziening waarvoor de omgevingsvergunning in deze zaak is verleend, niet zonder meer vergelijkbaar is met de inloopvoorziening aan de Visserstraat.

8.1.2.

Ook het incidentenoverzicht en de daarbij behorende foto’s en filmpjes leiden naar het oordeel van de rechtbank niet tot de conclusie dat het college de omgevingsvergunning had moeten weigeren. Daarvoor zijn allereerst de adviezen over veiligheid en leefbaarheid van belang. Het college heeft die adviezen bij zijn besluitvorming betrokken, erkend dat de basisvoorziening overlast kan geven en daarvoor mitigerende maatregelen getroffen. Bij de aanpassing van het pand is aandacht besteed aan de inrichting van de buitenruimte en er komt een paviljoen met overkapping in de tuin. Ook moet vergunninghoudster een beheersplan opstellen, waarin de samenwerking met andere organisaties, zoals politie en gemeentelijke handhaving is uitgewerkt. Verder heeft vergunninghoudster naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter het gebruik van de basisvoorziening gemonitord. Het college heeft die gegevens in zijn nadere stukken gemotiveerd en geduid. Uit de monitoring volgt dat zich in de gemonitorde periode 2326 mensen hebben gemeld bij de centrale inloop. Dat zijn gemiddeld 31 mensen per dag. Tot en met 31 augustus 2024 hebben zich 285 mensen voor de eerste keer gemeld bij de centrale inloop. Een aantal van deze mensen was al in beeld bij vergunninghoudster en voor 218 mensen geldt dat ze nog niet in beeld waren. Voor 18 niet-rechthebbende mensen geldt dat ze zijn doorverwezen naar passende instanties, zoals Stichting Barka en Vluchtelingenwerk. Vergunninghoudster heeft ook bijgehouden welke hulpvraag de bezoekers van de inloopvoorziening hebben. Een groot deel heeft een hulpvraag die bestaat uit een maaltijd, het nemen van een douche, kleding wassen of dagbesteding. Wat betreft de doelgroep in categorie C hebben zich
35 verschillende mensen gemeld bij de centrale inloop. Omdat een groot deel van deze mensen elders al nachtopvang heeft, heeft vergunninghoudster met hen afgesproken dat zij daarom geen gebruik meer mogen maken van de centrale inloop. Deze mensen zijn daarna ook niet meer teruggekomen. Tijdens het piekmoment, het middaguur, zijn gemiddeld 16 dak- en thuisloze mensen aanwezig in de centrale inloop.

8.1.3.

Het college heeft daarnaast gegevens overgelegd van het aantal meldingen van overlast dat bij vergunninghoudster is binnengekomen. Het gaat om 47 situaties waarvan melding is gemaakt en die vergunninghoudster volgens het college allemaal in behandeling heeft genomen. Volgens het college zijn niet alle meldingen te relateren aan de doelgroep van vergunninghoudster. Het gaat om 15 meldingen die zien op een andere doelgroep en van 14 meldingen is onbekend of ze zijn te relateren aan de doelgroep. Het college heeft een geanonimiseerd overzicht overgelegd van de meldingen, hoe vergunninghoudster daarop heeft gereageerd en hoe de meldingen zijn afgerond. Verder heeft het college gemotiveerd dat de feitelijke situatie goeddeels overeenkomt met de situatie waarvan het leefbaarheidsadvies en het veiligheidsadvies zijn uitgegaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich, ook gelet op de overgelegde monitoringsgegevens, voldoende rekenschap gegeven van de mogelijke overlast die van de basisvoorziening uitgaat. Het is de rechtbank niet gebleken dat het college de overlast bagatelliseert. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat het beheersplan een pakket aan maatregelen en afspraken bevat om de leefbaarheid en veiligheid in het beheersgebied rondom de locatie van de basisvoorziening te waarborgen. In het beheersplan staat een inspanningsplicht voor vergunninghoudster om overlast in het beheersgebied te voorkomen en om eventuele overlast die wordt ervaren aan te pakken. Ook bevat het beheersplan een inspanningsverplichting om overlast die ontstaat op het gebied van de looproutes te beperken. Vergunninghoudster onderneemt bij meldingen van overlast actie en het Outreachend Team van vergunninghoudster rijdt regelmatig door de wijk om direct en proactief te handelen bij mogelijk overlast gevende situaties. Ook beschikt vergunninghoudster over een mobiele surveillance die wordt ingezet voor de gehele maatschappelijke opvang. Voor zover eisers ter zitting hebben gesteld dat de inspanningsverplichtingen uit het beheersplan niet zijn geborgd in de omgevingsvergunning, overweegt de rechtbank dat aan de omgevingsvergunning geen voorschriften kunnen worden verbonden die betrekking hebben op handhaving van de openbare orde. Zulke voorschriften zien niet op het beoogde gebruik van het pand.^[9]In het overzicht van incidenten van eisers ziet de rechtbank geen reden voor een ander oordeel. De rechtbank heeft begrip voor de zorgen die eisers, ook ter zitting van de rechtbank, naar voren hebben gebracht en ziet daar niet aan voorbij. De rechtbank is echter ook van oordeel dat uit het overzicht niet volgt dat de overlast zodanig groot is dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het verlenen van de omgevingsvergunning.

8.1.4.

Het college heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat het de nadelige gevolgen van de besluitvorming goed in kaart heeft gebracht, de aandachtspunten uit de adviezen bij zijn besluitvorming heeft betrokken en verschillende mitigerende maatregelen heeft getroffen om de nadelige gevolgen te beperken. Daarbij is van belang dat uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat overlast en hinder van criminaliteit niet het gevolg is van de omgevingsvergunning, omdat de vergunning daarvoor geen toestemming geeft.^[10]Het college heeft zich verder ook op het standpunt kunnen stellen dat de nadelige gevolgen voor eisers niet onevenredig zijn in verhouding tot het algemene belang dat met de verleende omgevingsvergunning is gediend. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het in artikel 3:4, tweede lid, neergelegde evenredigheidsbeginsel, waarop eisers zich hebben beroepen, niet betekent dat een besluit helemaal geen nadelige gevolgen mag hebben. De rechtbank ziet dan ook geen reden om het bestreden besluit te vernietigen, omdat het in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.

8.2.

Wél ziet de rechtbank aanleiding om een verplichting met betrekking tot het beheersplan op te nemen in de omgevingsvergunning. Daarover overweegt de rechtbank als volgt. In het beheersplan staat dat vergunninghoudster zich zal inspannen om een beheerconvenant op te stellen in samenspraak met de gemeente Eindhoven, de politie, handhaving en buurtbewoners. In dat kader worden ook bijeenkomsten georganiseerd om te bespreken hoe het gaat in en rondom de locatie. Het kan dus zijn dat het beheersplan, al naar gelang de situatie, wijzigt. De rechtbank vindt het daarom van belang dat een wijziging van het beheersplan ter goedkeuring wordt voorgelegd aan het college. Het college kan dan naar aanleiding daarvan zo nodig vergunningvoorschriften wijzigen of toevoegen aan de omgevingsvergunning. De rechtbank ziet verder in de argumenten van eisers over het huisreglement en het 24-uurs toezicht geen reden om het bestreden besluit te vernietigen.

Geluid

9. Eisers voeren aan dat het akoestisch rapport ten onrechte geen rekening houdt met het worst case scenario. Hoewel het stemgeluid in het onderzoek is meegenomen, gaat het rapport uit van 60 mensen in de centrale inloop en 25 mensen in de 24-uurs basisvoorziening, terwijl niet is geborgd dat ter plaatse niet meer personen in de buitenruimte aanwezig zullen zijn. Bovendien gaat het rapport uit van een normaal stemvolume, maar juist voor deze doelgroep zou uitgaan van verheven stemgeluid of zeer luid praten voor zowel de dag, de avond als de nacht meer passend zijn. Ook het stemgeluid ter plaatse van de fietsenstalling, de parkeerplaats en de toegang tot de basisvoorziening zijn niet meegenomen. Het stemgeluid is een aspect dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening meegenomen moet worden.

9.1.

Voor de beoordeling van de geluidbelasting van de basisvoorziening ter plaatse van de omliggende woningen kan het college aansluiting zoeken bij de richtafstanden die zijn opgenomen in de brochure ‘Bedrijven en milieuzonering’ van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (de VNG-brochure). Als wordt voldaan aan de toepasselijke richtafstand voor het aspect geluid uit de VNG-brochure, dan is volgens de toetsingssystematiek in beginsel sprake van een aanvaardbare geluidbelasting. De VNG-brochure maakt voor de richtafstanden onderscheid tussen verschillende omgevingstypen, een ‘rustige woonwijk’ en ‘gemengd gebied’. Een gemengd gebied is een gebied met een matige tot sterke functiemenging; direct naast woningen komen andere functies voor zoals winkels, horeca en kleine bedrijven. Voor het omgevingstype gemengd gebied gelden kortere richtafstanden dan voor het omgevingstype rustige woonwijk.
Uit het ‘Akoestisch onderzoek [adres] . Geluid in de omgeving ten gevolge van inpassing dak- en thuislozen voorziening’ (het onderzoek) volgt dat voor de richtafstanden aansluiting is gezocht bij de omschrijving ‘Hotels en pensions met keuken, conferentieoorden en congrescentra’ uit bijlage 1 van de VNG-brochure, omdat de basisvoorziening het meest met deze omschrijving overeenkomt. De richtafstand voor geluid bedraagt 10 meter. Deze richtafstand is met een stap gereduceerd tot 0 meter, omdat de basisvoorziening in ‘gemengd gebied’ ligt. Aan deze afstand wordt voldaan. Omdat de basisvoorziening wat het aspect geluid betreft volgens het college niet één op één gelijk is te stellen met een hotel, is aanvullend een akoestisch onderzoek uitgevoerd. Bij het onderzoek is voor het stemgeluid uitgegaan van de aangevraagde situatie, te weten overdag maximaal 60 mensen in de inloopvoorziening en 25 mensen ’s nachts. De inrichting van de dagbestedingsruimte biedt namelijk plaats voor maximaal 60 mensen in de dagperiode. Verder zijn er 25 verblijfsplekken. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de onderzoekers daarmee uitgegaan van een representatieve bedrijfssituatie. Anders dan eisers stellen, mag bij een akoestisch onderzoek volgens vaste rechtspraak worden uitgegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische invulling van de maximale planologische mogelijkheden.^[11]Daarbij hebben de onderzoekers ook rekening gehouden met mensen in de buitenruimte. De stelling van eisers dat niet is geborgd dat niet meer dan 60 mensen in de buitenruimte aanwezig zijn, rechtvaardigt niet de conclusie dat het college niet mocht uitgaan van het onderzoek. Voor het stemgeluid buiten zijn de onderzoekers verder uitgegaan van een normaal stemvolume en niet van een verheven stemvolume. Reden daarvoor is dat op het terrein een beveiliger aanwezig is die mensen zal aanspreken op hun gedrag. Volgens de onderzoekers is aannemelijk dat mensen zich, onder toezicht van de beveiliging, relatief rustig gedragen. In de enkele stelling van eisers dat een verheven of zeer luid stemvolume meer passend zou zijn, ziet de rechtbank geen reden om het onderzoek op dit punt onzorgvuldig te vinden. Het college heeft er verder op gewezen dat mensen maar een korte tijd en niet langdurig bij de fietsenstalling, de parkeerplaats en de toegang tot de locatie zullen verblijven in vergelijking met het verblijf in de buitenruimte bij het paviljoen. Gelet op deze motivering heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt mogen stellen dat dit stemgeluid niet in belangrijke mate bijdraagt aan de geluidsbelasting van de basisvoorziening. Daarbij neemt de rechtbank ook in aanmerking dat er altijd een medewerker van de basisvoorziening aanwezig zal zijn die mensen zo nodig zal aanspreken op hun gedrag. De rechtbank komt tot de conclusie dat het college heeft mogen stellen dat de basisvoorziening voor het aspect geluid niet in strijd komt met een goede ruimtelijke ordening.

Parkeren en verkeersveiligheid

10. Eisers betogen verder dat de parkeerberekening van het aantal parkeerplaatsen en fietsparkeerplaatsen onjuist is. Door de wijze waarop de basisvoorziening wordt ingericht, is de kans groot dat het aantal bezoekers hoog zal zijn. De wijk ondervindt bovendien al veel parkeerdruk van mensen die in de binnenstad moeten zijn en daarvoor in de wijk parkeren. De berekening gaat ten onrechte uit van een kantoor zonder baliefunctie. Het college had de parkeernorm die geldt voor een kantoor met baliefunctie moeten gebruiken. Het vergunningvoorschrift dat vergunninghoudster ertoe verplicht om een eventuele extra behoefte aan fietsparkeerplaatsen op eigen terrein te realiseren, is rechtsonzeker en leidt bovendien niet tot minder overlast. In de parkeerberekening is verder geen rekening gehouden met de komst van bestelbusjes en zware voertuigen. Er is geen ruimte voor het parkeren van vrachtwagens en bestelbusjes op het perceel zelf. Dat leidt tot een verkeersonveilige situatie, omdat de Fuutlaan een smalle straat is. Als alle parkeervakken benut zijn, dan kan er geen verkeer meer passeren. Ook de stoep bij de basisvoorziening is niet erg breed, zodat ook risico’s ontstaan voor voetgangers. Omdat het laden en lossen niet op de Fuutlaan kan gebeuren, moet worden verzekerd dat dit op eigen terrein gebeurt, aldus eisers.

10.1.

In bijlage 8c bij de ‘Nota Parkeernormen 2019’ (Nota) is een overzicht van parkeernormen opgenomen voor het restgebied. Omdat daarin geen norm is opgenomen voor de dagopvangruimte en de ondersteunende (kantoor)ruimte van de basisvoorziening, heeft het college voor de besluitvorming aangesloten bij de norm voor ‘kantoorruimte zonder baliefunctie’. Volgens het college sluit deze norm het beste aan bij de parkeerbehoefte, omdat dak- en thuisloze mensen geen auto zullen hebben. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich ten onrechte op dit standpunt gesteld. Zoals eisers in dit verband hebben betoogd, komen in de basisvoorziening verschillende functies samen. Zo is bijvoorbeeld een regieteam van de gemeente aanwezig om dak- en thuisloze mensen te helpen met gemeentelijke zaken, zoals uitkeringen. Daarnaast kunnen dak- en thuisloze mensen zich door de gemeente laten inschrijven op het adres van de basisvoorziening. De basisvoorziening fungeert dan als briefadres en de mensen kunnen aldaar hun post ophalen. In augustus 2024 stonden er 615 briefadressen geregistreerd bij de basisvoorziening. Uit de monitoringsgegevens die het college in de nadere stukken heeft toegelicht, volgt verder dat een deel van de dak- en thuislozen met de auto naar de locatie is gekomen. De rechtbank gaat gelet op het voorgaande niet mee met het standpunt van het college dat de parkeerbehoefte met betrekking tot de dagopvangruimte uitsluitend is te relateren aan de parkeerbehoefte van het personeel. Eisers brengen dan ook terecht naar voren dat de norm voor ‘kantoorruimte met baliefunctie’ het beste past bij de parkeerbehoefte. Het college heeft een berekening gemaakt van het aantal parkeerplaatsen en fietsparkeerplaatsen als uitgegaan moet worden van deze norm. Eisers hebben ter zitting laten weten het met deze berekening eens te zijn. De berekening komt uit op een parkeerbehoefte van 13 parkeerplaatsen, die ook op eigen terrein gerealiseerd kunnen worden. Verder heeft vergunninghoudster 40 fietsparkeerplaatsen op eigen terrein gerealiseerd. Op basis van de nieuwe berekening moeten dat er 47 zijn. De rechtbank zal op deze punten zelf in de zaak voorzien.

10.2.

De rechtbank gaat verder niet mee met het betoog van eisers dat verzekerd moet worden dat het laden en lossen door zware voertuigen op eigen terrein gebeurt. Uit het akoestisch onderzoek volgt dat de onderzoekers zijn uitgegaan van een bevoorrading door
4 bestelbusjes en 2 vrachtwagens per dag. Het college heeft toegelicht dat de parkeerplaatsen op eigen terrein goed bereikbaar zijn voor de bestelbusjes. Verder heeft het college de verwachting uitgesproken dat de bevoorrading met kleine vrachtwagens zal gebeuren en dat dit ook op eigen terrein kan. Maar vrachtwagens zullen volgens het college ook op straat laden en lossen. Daarbij blijft op de rijbaan genoeg ruimte over voor het voorbijgaand verkeer om de vrachtwagen te passeren. Het college heeft daarvan een visualisatie gemaakt en die bij het verweerschrift gevoegd. Eisers kunnen zich weliswaar verenigen met de afmetingen op deze visualisatie, maar stellen in hun nadere stuk dat het college daaraan een onjuiste conclusie verbindt. Omdat auto’s steeds breder worden en het onmogelijk is om strak aan de stoep te parkeren, blijft er weinig ruimte over om te passeren, aldus eisers. Het college heeft zich in dit kader echter op het standpunt kunnen stellen dat het laden en lossen aan de Fuutlaan altijd al was toegestaan, dat het laden en lossen maximaal twee keer per dag plaatsvindt, tijdelijk is en dat er ruimte overblijft om te passeren. Dat auto’s kunnen passeren volgt overigens ook uit een foto van eisers in het nadere stuk. Gelet hierop kan niet worden gezegd dat zich een verkeersonveilige situatie voordoet, die aan de vergunningverlening in de weg zou moeten staan. Het betoog van eisers over de verkeersveiligheid slaagt niet.

Welstand

11. Eisers voeren aan dat het welstandsadvies dusdanige gebreken vertoont, dat het college het ten onrechte aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd. De uitbreiding van het hoofdgebouw met de tuinkamer voldoet niet aan het criterium dat de diepte maximaal 4 meter mag zijn. De tuinkamer heeft een diepte van 6,7 meter. Het college meent ten onrechte dat het bouwwerk ondanks deze strijdigheid met de welstandsnota voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Bovendien heeft het de Cultuurhistorische analyse van november 2022 niet bij zijn beoordeling betrokken. Verder stellen eisers dat het college het paviljoen ten onrechte niet aan de welstandscommissie heeft voorgelegd. Ook het paviljoen voldoet niet aan de objectgerichte criteria van hoofdstuk 6 uit de Welstandsnota.

11.1.

In het dossier zit een advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (de Commissie). Daaruit volgt dat het plan is getoetst aan de algemene criteria uit hoofdstuk 5 van de Welstandsnota,^[12]aan de objectgerichte criteria uit hoofdstuk 6 van de Welstandsnota en dat bij de toetsing rekening is gehouden met de omschrijvingen in de cultuurhistorische waardenkaart, het beleid Vitaal Verleden en de Erfgoedverordening 2010. Volgens de Commissie past de uitwerking in details bij het beeld dat in het vooroverleg akkoord is bevonden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college mogen uitgaan van dit welstandsadvies. De rechtbank volgt niet het betoog van eisers dat de tuinkamer vanwege de diepte in strijd is met de Welstandnota. In hoofdstuk 6 van de Welstandsnota staat dat een uitbouw aan de achtergevel in ieder geval aan de redelijke eisen van welstand voldoet, als de diepte maximaal 4 meter bedraagt. Maar dat betekent niet dat de uitbouw in deze zaak met een diepte van 6,7 meter per definitie niet aan de redelijke eisen van welstand voldoet. Het college heeft in het wijzigingsbesluit hierover nader toegelicht dat de uitbouw is ontworpen als serre en qua maatvoering ondergeschikt is aan het hoofdvolume. Verder heeft het college waarde gehecht aan de ligging van de achtergevel van het gebouw aan de spoorzijde. De uitbouw heeft volgens het college weinig tot geen effecten op de bezonning van de eigen tuin of die van de buren en de uitbouw tast het straatbeeld niet aan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich ook gelet op deze motivering op het standpunt kunnen stellen dat de uitbouw aan de redelijke eisen van welstand voldoet. Dat het college de door eisers genoemde Cultuurhistorische analyse niet bij zijn beoordeling heeft betrokken, leidt niet tot een ander oordeel. Daarvoor is van belang, zoals het college heeft gesteld, dat het pand geen monumentale status heeft en buiten de zone van het beschermd stadsgezicht valt. Het college heeft in dit kader ook gewezen op de nadere motivering van de Commissie in reactie op de beroepsgronden van eisers over welstand. De Commissie heeft gemotiveerd dat de Cultuurhistorische analyse bij haar is gepresenteerd, nadat het plan een in principe akkoord had gekregen. Zij was dus nog niet bekend met deze analyse. In de nadere motivering heeft de Commissie verder toegelicht dat de Cultuurhistorische analyse geen andere waarde aan het pand en perceel toekent dan bij de Commissie al bekend was. De Commissie gaat in de nadere motivering ook in op de wijze waarop zij het paviljoen heeft getoetst aan de eisen van welstand. Het argument van eisers dat het paviljoen niet aan de Commissie is voorgelegd, mist dan ook feitelijke grondslag.

Alternatieve locaties

12. Eisers betogen dat het college dertig locaties in beeld zou hebben gebracht, waarbij na selectie de locatie van de basisvoorziening als voorkeurslocatie zou gelden. Eisers hebben de rechtbank gevraagd om het college op te dragen deze locaties inzichtelijk te maken.

12.1.

De rechtbank ziet geen reden het verzoek van eisers om het college op te dragen de stukken over andere locaties over te leggen, in te willigen. Het college heeft toegelicht dat de gemeente meerdere locaties heeft geanalyseerd. Deze stukken zien niet op de in deze zaak aan de orde zijnde omgevingsvergunning, maar zien in algemene zin op de politiek-bestuurlijke voorbereiding over de locatie van een basisvoorziening. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de stukken over alle geanalyseerde locaties voor een basisvoorziening geen op deze zaak betrekking hebbende stukken, als bedoeld in artikel 8:42, eerste lid, van de Awb.

12.2.

Eisers brengen verder naar voren dat zij een aantal alternatieve locaties hebben beoordeeld aan de hand van de afwegingscriteria. Voor al deze locaties geldt dat zij binnen een straal van 3 km liggen. Ook buiten deze straal zijn geschikte locaties te vinden, aldus eisers.

12.2.1.

Uit vaste rechtspraak van de Afdeling^[13]volgt dat als een project op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven alleen dan tot het onthouden van medewerking nopen, als op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het gaat daarbij niet alleen om bezwaren aan de kant van eisers, maar ook aan de kant van het college en vergunninghoudster.

12.2.2.

Zoals uit de voorgaande overwegingen volgt, is de rechtbank het eens met het college dat het project op zichzelf aanvaardbaar is, omdat de nadelige gevolgen die uit de besluitvorming volgen met mitigerende maatregelen beheersbaar zijn. De rechtbank zal daarom beoordelen of met de door eisers aangedragen alternatieve locaties een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt. In bezwaar hebben eisers zes alternatieve locaties aangedragen. In het advies van de Commissie voor bezwaarschriften (de bezwaarcommissie), dat het college aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, is, onder verwijzing naar bijlage 4 van het verweerschrift in bezwaar, gemotiveerd dat de door eisers aangedragen locaties geen gelijkwaardige alternatieven zijn. De meeste alternatieve locaties zijn niet in eigendom van de gemeente. Andere locaties zijn in gebruik door derden of in gebruik voor andere doeleinden. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank genoegzaam gemotiveerd waarom de door eisers aangedragen locaties niet een gelijkwaardig alternatief zijn. Datzelfde geldt voor de alternatieve locaties die eisers in beroep hebben aangedragen. Ook voor die locaties geldt dat de gemeente daarvan geen eigenaar is. Dat de eigendomssituatie een relevante factor is, volgt uit de rechtspraak van de Afdeling, waarop het college terecht heeft gewezen.^[14]Het college wijst er bovendien terecht op dat beschikbaarheid een vereiste is dat uit het Protocol volgt. In het betoog van eisers dat panden op de door eisers aangedragen alternatieve locaties recentelijk nog zijn verkocht, ziet de rechtbank geen reden om anders te oordelen. Het gaat erom dat op voorhand duidelijk moet zijn dat er gelijkwaardige alternatieven zijn die aanmerkelijk minder bezwaren opleveren. Dat hebben eisers naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt.

Onduidelijkheden in de omgevingsvergunning

13. Ten slotte betogen eisers dat de omgevingsvergunning onduidelijkheden bevat. Zij wensen daarom het aantal slaapplaatsen en het maximum van 60 mensen voor de dagbesteding als voorschrift in de omgevingsvergunning verankerd te hebben. Verder is in de omgevingsvergunning niet vastgelegd dat alleen dak- en thuisloze mensen uit de categorieën A en B in de basisvoorziening mogen overnachten.

13.1.

De rechtbank ziet, evenals het college, geen aanleiding om het aantal slaapplekken vast te leggen in de omgevingsvergunning en daarbij ook vast te leggen dat alleen dak- en thuisloze mensen uit de categorieën A en B mogen overnachten. Het aantal slaapplekken volgt uit de tekeningen die horen bij de omgevingsvergunning. Daaruit volgt dat
25 verblijfsplekken en 1 adempauzeplek zijn vergund. Ook volgt uit het wijzigingsbesluit duidelijk dat alleen dak- en thuisloze mensen in de categorieën A en B in de basisvoorziening mogen overnachten.

13.2.

Wat betreft het maximum aantal mensen dat in de basisvoorziening aanwezig mag zijn, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat deze grond afstuit op het relativiteitsvereiste. De rechtbank is het daarmee eens. Het college heeft in dit kader gewezen op artikel 1.2, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, waarin staat dat in een bouwwerk of een gedeelte daarvan niet meer personen aanwezig zijn dan het aantal personen waarvoor het bouwwerk of gedeelte daarvan overeenkomstig dit besluit is bestemd. Uit de toelichting^[15]bij deze bepaling volgt dat het doel van het voorschrift is om te voorkomen dat in (een ruimte van) een bouwwerk een uit het oogpunt van veiligheid, gezondheid of bruikbaarheid een onwenselijke situatie ontstaat. Als voorbeeld geeft de toelichting de situatie waarin zich in een ruimte meer personen bevinden dan het aantal waarop de vluchtmogelijkheden of de ventilatievoorzieningen zijn afgestemd. Zoals de rechtbank in overweging 6.3.1 heeft vastgesteld, ligt het belang van eisers bij de verleende omgevingsvergunning in de aantasting van het woon- en leefklimaat. Dat belang beoogt deze bepaling niet te beschermen. Dit betoog leidt dan ook niet tot vernietiging van het bestreden besluit.

Conclusie en gevolgen

14. De rechtbank komt tot de conclusie dat zowel het beroep van eisers 1 als het beroep van eisers 2 voor zover ingediend door degenen die zijn vermeld in ‘Bijlage III – Niet-ontvankelijk’ bij het bestreden besluit ongegrond is, omdat het college hun bezwaren terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.

14.1.

Wat betreft het beroep van de overige eisers, behorend bij eisers 2, en het beroep van eisers 3, komt de rechtbank tot de conclusie dat ze gegrond zijn. Het college heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat het de nadelige gevolgen van de besluitvorming goed in kaart heeft gebracht, de aandachtspunten uit de adviezen bij zijn besluitvorming heeft betrokken en verschillende mitigerende maatregelen heeft getroffen om de nadelige gevolgen te beperken. Het heeft de omgevingsvergunning dan ook in redelijkheid kunnen verlenen. De beroepen zijn gegrond, omdat het college ten onrechte heeft nagelaten een verplichting met betrekking tot het beheersplan op te nemen in de omgevingsvergunning. Ook is het college van een onjuiste parkeernorm uitgegaan bij de berekening van de parkeerbehoefte voor zowel fietsparkeerplaatsen als parkeerplaatsen. De rechtbank zal het bestreden besluit in zoverre dan ook vernietigen.

14.1.1.

De rechtbank zal, zelf in de zaak voorziend, deze voorschriften alsnog aan de omgevingsvergunning verbinden en bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.

14.2.

Omdat het beroep van eisers 3 gegrond is, zal de rechtbank het college veroordelen in de kosten die eisers 3 redelijkerwijs hebben moeten maken voor de behandeling van het bezwaar en beroep. De rechtbank stelt deze kosten met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage vast op € 3.435,50 voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor de hoorzitting, met een waarde per punt van € 624,-; 0,5 punt voor het bijwonen van een onderzoek ter plaatse; 1 punt voor het indienen van een beroepschrift en een punt voor het deelnemen aan de zitting, met een waarde per punt van € 875,- waarbij een wegingsfactor 1 is toegepast). Het college moet ook het door eisers 2 en eisers 3 betaalde griffierecht à € 184,- terugbetalen.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep van eisers 1 ongegrond;
verklaart het beroep van eisers 2, voor zover ingediend door degenen die zijn vermeld in ‘Bijlage III – Niet-ontvankelijk’ bij het bestreden besluit, ongegrond;
verklaart het beroep van eisers 2, voor zover ingediend door degenen die zijn vermeld in ‘Bijlage II – Ontvankelijk’ bij het bestreden besluit, gegrond;
verklaart het beroep van eisers 3 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover het college daarbij heeft nagelaten een voorschrift aan de omgevingsvergunning te verbinden met betrekking tot het beheersplan en voor zover het de vergunde situatietekening die ziet op het aantal parkeerplaatsen heeft gehandhaafd;
herroept het wijzigingsbesluit van 26 juni 2023 voor zover het college daarbij heeft nagelaten een voorschrift aan de omgevingsvergunning te verbinden met betrekking tot het beheersplan en voor zover het daaraan de situatietekening ten grondslag heeft gelegd;
bepaalt dat aan de omgevingsvergunning van 31 maart 2023 het volgende voorschrift wordt verbonden:

o Als het beheersplan wijzigt, dient vergunninghoudster het ter goedkeuring voor te leggen aan het college.

bepaalt dat de situatietekening die als bijlage 2 bij het nadere stuk van het college is gevoegd, de vergunde situatietekening die bij het wijzigingsbesluit van 23 juni 2023 hoort, vervangt;
veroordeelt het college tot betaling van € 3.435,50 aan proceskosten aan eisers 3;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eisers 2 en aan eisers 3 moet vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R. Grimbergen, voorzitter, en mr. J. Heijerman en mr. S.W.A.M.M. Delauw, leden, in aanwezigheid van mr. H.J. van der Meiden, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 december 2024.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.