Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 22/2589
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2022 in de zaak tussen
Groengas Brabant V.O.F., uit Den Dungen, eiseres
(gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen),
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (het college)
(gemachtigden: mr. M. de Laat en mr. T. Verstappen).
Inleiding
1.1
De rechtbank heeft op 15 november 2022 een aantal beroepen tegen besluiten rondom de co-vergistingsinstallatie aan de [adres] behandeld. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van het college om de aanvraag voor het milieuneutraal veranderen van de inrichting voor het verlengen van een bestaande loods op het perceel [adres] niet in behandeling te nemen.
1.2
Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 12 augustus 2022 niet in behandeling genomen op grond van artikel 2.6, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Hierin is bepaald dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het wijzigen van de inrichting niet in behandeling wordt genomen, als het bevoegd gezag bepaalt dat een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd met betrekking tot die verandering en het in werking hebben van de betrokken inrichting of het betrokken mijnbouwwerk na die verandering.
1.3
Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Het college heeft ermee ingestemd om het bezwaar als rechtstreeks beroep bij de rechtbank te behandelen.
1.4
De rechtbank heeft de drie beroepen behandeld op de zitting van 15 november 2022. Hier zijn verschenen E.A.M. [naam] namens [naam] , vergezeld van [naam] , [naam] , [naam] en de gemachtigde. De gemachtigden van het college zijn verschenen, samen met [naam] , [naam] , [naam] , [naam] , [naam] en [naam] .. Mr. J.K. van de Poel en ing. E.P. Feringa zijn als deskundigen van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) gehoord.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank geeft eerst een volledig overzicht van alle relevante feiten, gevolgd door een volledig overzicht van alle lopende procedures. Daarna worden de beroepsgronden van [naam] behandeld. Deze beroepsgronden slagen niet. Het college mocht bepalen dat een revisievergunning moest worden aangevraagd.
Feiten
3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Op 17 september 2013 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bernheze (B&W) aan de rechtsvoorganger van [naam] ( Biogas Nistelrode B.V.) een omgevingsvergunning fase 1 voor milieu (revisievergunning) verleend voor het oprichten en in werking hebben van een mestverwerkingsinstallatie met co-vergisting. Het college heeft vooraf verklaard dat zij geen bedenkingen heeft tegen verlening van deze vergunning. Bij de aanvraag voor deze vergunning is onderstaande inrichtingstekening bijgevoegd. Deze tekening geeft een goed beeld van de destijds vergunde inrichting en daarom neemt de rechtbank deze tekening op in de uitspraak. Aan de vergunning is een inrichtingstekening gehecht van 14 oktober 2011:
Deze vergunning is gewijzigd op 10 februari 2014. In voorschrift 1.1.1 van de veranderingsvergunning (als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, verder: Wabo) is - voor zover van belang – bepaald dat per jaar maximaal 36.500 ton dierlijke mest mag worden ingenomen en verwerkt binnen de inrichting en 35.500 ton co-substraten, zoals opgenomen in de lijst van de NTA 8003.
Op 27 oktober 2014 heeft het college een omgevingsvergunning fase 2 verleend voor het bouwen van een verwerkingshal, twee tanks, een opslagbunker, een loods en een beluchtingssilo (nr. 6) op het perceel aan de [adres] .
In de omgevingsvergunning voor bouwen en wijzigen inrichting van 10 september 2015 is de vergunning van 17 september 2013 nogmaals gewijzigd. De beluchtingssilo nr. 6 wordt gesplitst in 3 afzonderlijke tanks op een andere plek. De zeecontainers dunne fractie worden bij deze plek geplaatst. Verder worden de wasplaats en de hydrolyse-installatie verplaatst. In de omgevingsvergunning van 2 december 2014 wordt de uitvoering van de daken van de vijf vergistingssilo’s gewijzigd.
Het perceel [adres] bestaat uit meerdere kadastrale percelen. De kadastrale percelen [nummer] , [nummer] en [nummer] (gedeeltelijk) hebben op grond van het geldende bestemmingsplan “Bernheze” de bestemming ‘agrarisch’ met de specifieke functie-aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf – biogasinstallatie’.
In 2014 en 2015 is een grote hoeveelheid mest uit de vergister gestroomd. Dit heeft geleid tot een reeks van procedures waarbij het college onder meer de omgevingsvergunning (milieu) heeft ingetrokken (zie onder meer de uitspraak van de voorzieningenrechter van deze rechtbank van 17 maart 2016 [1] en de uitspraak van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 19 december 2018 [2] .
Het bedrijf is vervolgens overgenomen door [naam] . In 2018, 2019 en 2020 heeft verweerder aan [naam] lasten onder dwangsom opgelegd vanwege het overtreden van voorschrift 1.1.1. van de veranderingsvergunning. Dit heeft uiteindelijk geleid tot een uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2022 [3] waarbij de Afdeling oordeelde dat het college ondanks een concreet zicht op legalisatie de last onder dwangsom van 17 april 2020 terecht had opgelegd.
In de periode van grofweg 2019 tot medio 2021 vonden geen vergistingsactiviteiten plaats in de inrichting, wel enige opslag van mest. De volledige activiteiten van de rechtsvoorganger van de derde-partij hebben enige tijd volledig stil gelegen.
[naam] is een samenwerking aangegaan met een derde en dat is Groengas. Groengas wil de co-vergistingsinstallatie gaan inzetten voor co-vergisting met als doel levering van groen gas aan het gasnet (in plaats van elektriciteit aan het stroomnet). Er worden sinds medio 2021 een aantal activiteiten ontplooit op het terrein om dit mogelijk te maken.
[naam] heeft de loods gerealiseerd op een andere plek dan is aangegeven op de inrichtingstekening en dus in afwijking van de omgevingsvergunning fase 2 van 27 oktober 2014. De loods staat gedeeltelijk op perceel [adres] en gedeeltelijk perceel [adres] . De loods staat ook gedeeltelijk buiten de specifieke functie-aanduiding ‘specifieke vorm van bedrijf – biogasinstallatie’.
De beluchtingssilo 6 is geplaatst direct nabij vergistingssilo’s4 en 5.
Omwonenden hebben op 7 april 2021 in een verzoek om handhaving verzocht om stillegging van alle activiteiten in het bedrijf. Meer concreet hebben zij gesteld dat als de aanvoer, opslag en afvoer van mest niet gebeurt met het doel van co-vergisting, deze aan- en afvoer en opslag afwijkt van de geldende omgevingsvergunning. Zolang de installaties voor co-vergisting niet volledig conform die vergunning aanwezig en in werking zijn, is volgens verzoekers iedere mestgerelateerde activiteit in strijd met de vergunning. Zij hebben hierom nogmaals verzocht op 18 mei 2022.
Het college heeft meerdere controles uitgevoerd bij het bedrijf.
Groengas heeft op 9 mei 2022 een aanvraag ingediend voor de bouw van een andere loods tegen de bestaande loods en toestemming gevraagd voor het bouwen en milieuneutraal wijzigen van de inrichting (als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en e van de Wabo). Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 12 augustus 2022 niet in behandeling genomen.
Lopende procedures
4.1
De volgende procedures zijn aanhangig bij deze rechtbank:
Omwonenden en B&W hebben bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunning van 29 april 2022 waarbij het college een omgevingsvergunning heeft verleend voor het bouwen van een loods voor het gedeelte [adres] . Zij hebben verzocht om rechtstreeks beroep te mogen instellen (als bedoeld in artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college heeft hiermee ingestemd. Deze beroepen zijn geregistreerd bij de rechtbank onder zaaknummers SHE 22/1705 en SHE 22/1706.
[naam] heeft bezwaar gemaakt tegen de weigering van de omgevingsvergunning van 16 juni 2022 door B&W. [naam] heeft verzocht rechtstreeks beroep te mogen instellen. B&W heeft hiermee ingestemd. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 22/1694.
Omwonenden hebben op 7 april 2021 verzocht om handhaving. Het college heeft dit verzoek op 2 juni 2021 afgewezen. In het besluit van 6 december 2021 op het bezwaar van omwonenden, heeft het college het verzoek nog steeds afgewezen. Omwonenden hebben hiertegen beroep ingesteld en zij hebben enige maanden later een verzoek om voorlopige voorziening ingediend en verzocht om volledige stillegging van het bedrijf van de derde-partij. Het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening zijn geregistreerd onder zaaknummers SHE 22/147 en SHE 21/1149. In de uitspraak van 11 juli 2022 [4] heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank een ordemaatregel getroffen.
Omwonenden hebben een herhaald verzoek om handhaving ingediend op 18 mei 2022. Op 22 september 2022 heeft het college besloten om handhavend op te treden. Omwonenden hebben hiertegen met instemming van het college rechtstreeks beroep ingesteld omdat zij vonden dat niet tegen alle overtredingen werd opgetreden. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer 22/2643. Groengas en [naam] hebben met instemming van het college rechtstreeks beroep ingesteld tegen de opgelegde last onder dwangsom met betrekking tot de overtredingen betreffende beluchtingssilo 6, de gewijzigde uitvoering van de vergistingssilo’s 4 en 5, het gasveredelingsstation en het zonder omgevingsvergunning gebruiken van een mobiele stookinstallatie. Dat beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 22/2474.
Één omwonende heeft op 15 augustus 2022 nog een apart handhavingsverzoek ingediend. Het college heeft onder verwijzing naar de getroffen ordemaatregel het verzoek op 10 oktober 2022 afgewezen. Hiertegen heeft de omwonende met instemming van het college rechtstreeks beroep ingesteld. Dat beroep is geregistreerd onder zaaknummer SHE 22/2690.
Al deze beroepen zijn behandeld op de zitting van 15 november 2022 en in alle beroepen wordt vandaag een uitspraak gedaan.
4.2
Het college heeft een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming geweigerd, omdat volgens hem geen vergunning nodig is. Hiertegen zijn meerdere beroepen ingesteld. Deze beroepen zijn niet op 15 november 2022 behandeld, maar dat zal later gebeuren.
Behandeling beroepsgronden
5.1
Groengas gaat een revisievergunning aanvragen, maar wijst erop dat de co-vergistingsinstallatie sinds april 2022 in werking is en dat de aanvraag voor de loods noodzakelijk is om producten in op te slaan en om het bedrijf goed te kunnen laten functioneren. Op deze manier kan de aanlevering van co-producten binnen plaatsvinden. De huidige vergunde werkwijze staat alleen aanlevering buiten toe. Voor de omgeving is het beter om het te wijzigen. Volgens eiseres kan de gevraagde vergunning, vooruitlopend op de te verlenen revisievergunning, worden verleend, want zo onoverzichtelijk is de situatie niet. Eigenlijk gaat het om een revisievergunning uit 2013 (1), een wijziging van de voorschriften via de vergunning van 2014 (2), een veranderingsvergunning van 2 juli 2015 voor de opslag van gasflessen (3), een veranderingsvergunning voor het wijzigen van gasdaken van 2 december 2015 (4) en een veranderingsvergunning voor de wijziging van een eerder vergunde loods van 29 april 2022 (5). Het buiten behandeling stellen van de aanvraag voor een milieuneutrale wijziging leidt tot een onoverzichtelijke situatie, omdat het college op 29 april 2022 nog een vergunning heeft verleend voor de gewijzigde uitvoering van de recent gerealiseerde loods (kenmerk Z/153902). Groengas heeft de indruk dat met name de afwijkingen van de vergunning aanleiding zijn om de aanvraag buiten behandeling te stellen.
5.2
Het college vindt dat sprake is van een onoverzichtelijk vergunningenbestand. Er zijn zeven omgevingsvergunningen voor het in werking hebben van een inrichting. Het is niet meer mogelijk om de reeds gerealiseerde en beoogde veranderingen los van de eerder verleende vergunningen te beoordelen. Bovendien lopen er meerdere handhavingstrajecten ten aanzien van vastgestelde afwijkingen van de vergunde situatie en Groengas wil ook deze overtredingen legaliseren. Een extra aanvraag maakt het nog onoverzichtelijker.
5.3
De rechtbank vindt dat alle partijen baat hebben bij een duidelijke vergunning waarin wordt beoordeeld of de milieugevolgen van het bedrijf aanvaardbaar zijn en waar duidelijk wordt aangegeven waaraan Groengas zich moet houden. Volgens de rechtbank heeft het college kunnen bepalen dat een revisievergunning moet worden aangevraagd. De rechtbank stelt op basis van deze procedure en de eerder genoemde andere procedures vast dat het voor iedereen onduidelijk is wat er nu precies is vergund. Dit blijkt ook uit het in de andere procedures uitgebrachte StAB-verslag. Een nieuwe omgevingsvergunning in aanvulling op legaliseringstrajecten maakt het dan nog onoverzichtelijker.
5.4
Vast staat dat het bedrijf nu gedeeltelijk in werking is in afwijking van de geldende omgevingsvergunningen. De omstandigheid dat de aangevraagde wijziging nadelige milieugevolgen kan beperken, wil nog niet zeggen dat het college de aanvraag dus maar in behandeling moet nemen. Het staat daarom nog niet vast of de milieugevolgen aanvaardbaar zijn. Dat valt nog te bezien en is mede afhankelijk van keuzes van Groengas in de bedrijfsvoering.
5.5
Dat Groengas ervoor kiest om de co-vergistingsinstallatie gedeeltelijk in werking te stellen zonder toereikende vergunning, is haar keuze en komt voor haar risico. Hierin kan geen rechtvaardiging worden gevonden om een onoverzichtelijke vergunningssituatie verder te vertroebelen. Ook de verwijzing naar de omgevingsvergunning voor het bouwen, voor het afwijken van het bestemmingsplan en voor het wijzigen van de inrichting van 29 april 2022 kan Groengas niet baten. De rechtbank heeft de beroepen tegen deze omgevingsvergunning in een andere uitspraak van heden gegrond verklaard en deze omgevingsvergunning vernietigd.
6.1
Groengas wijst erop dat het college in een andere procedure, bij een afvalverwerkend bedrijf bij een vergunningenbestand van 8 milieuvergunningen waarvan de oudste dateert van 2006, van mening is dat er geen sprake is van een onoverzichtelijk vergunningenbestand.
6.2
De rechtbank is van oordeel dat het college bij ieder bedrijf afzonderlijk zal moeten beoordelen of een revisievergunning nodig is of niet. Dit hangt niet slechts af van het aantal geldende milieuvergunningen of de leeftijd van deze vergunningen. Dit betoog slaagt niet.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. J.F.M. Emons, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 december 2022.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Artikel 2.6 van de Wabo
1. Voor zover de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op het veranderen van een inrichting of mijnbouwwerk of van de werking daarvan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 2° of 3°, en met betrekking tot die inrichting of dat mijnbouwwerk al een of meer omgevingsvergunningen zijn verleend, kan het bevoegd gezag bepalen dat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd met betrekking tot die verandering en het in werking hebben van de betrokken inrichting of het betrokken mijnbouwwerk na die verandering.
2 Indien het bevoegd gezag heeft bepaald dat een zodanige omgevingsvergunning moet worden aangevraagd, besluit het aanvragen met betrekking tot de betrokken activiteit die daarop geen betrekking hebben, niet te behandelen.
3 Het bevoegd gezag kan de rechten die de vergunninghouder aan de al eerder verleende omgevingsvergunningen ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van artikel 2.31 of 2.33.
4Een met toepassing van dit artikel verleende omgevingsvergunning vervangt met ingang van het tijdstip waarop zij in werking treedt, de eerder met betrekking tot het betrokken project verleende omgevingsvergunningen, voor zover het de inrichting of het mijnbouwwerk betreft. Deze omgevingsvergunningen vervallen op het tijdstip waarop de met toepassing van dit artikel verleende omgevingsvergunning, onherroepelijk wordt.