ECLI:NL:RBOBR:2022:535

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 21/320

uitspraak van de meervoudige kamer van 18 februari 2022 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , (eiseres 1)

[eiseres]. uit [vestigingsplaats] (eiseres 2), samen eisers,

(gemachtigde: mr. L.J. Wildeboer),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, verweerder

(gemachtigden: mr. M. van Dam-Penders, T.F.A.M Theunissen en ir. H.L. van Aarle).

Procesverloop

In het besluit van 12 mei 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag om omgevingsvergunning van eisers voor het wijzigen van hun inrichting buiten behandeling gelaten.

In het besluit van 15 december 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit gedeeltelijke gegrond en voor het overige ongegrond verklaard. Verweerder heeft het primaire besluit met een verbeterde motivering in stand gelaten.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 19 oktober 2021 op zitting behandeld. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verder zijn namens eisers verschenen [naam] , [naam] en [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Inleiding

1. In deze zaak zet de rechtbank eerst de feiten op een rij. Daarna behandelt de rechtbank de beroepsgronden. De relevante regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak. Voor de zaak is de beantwoording van twee vragen van belang:

is sprake van een wijziging van de installatie van eisers als bedoeld in het Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r.)? In dit verband is van belang of de installatie wijzigt door de verhoging van de schoorsteen, of door toename van de capaciteit;
is de wettelijk voorgeschreven voorbereidingsprocedure gevolgd?

Feiten

2.1

De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

Sinds 1996 heeft eiseres 1 een mestoverslag- en -verwerkingsbedrijf aan de [adres] in [vestigingsplaats] . Voor het in werking hebben van deze inrichting heeft verweerder aan eiseres 1 diverse omgevingsvergunningen verleend. Op 5 december 2014 heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend die de productie van mestkorrels met een capaciteit van 60.000 ton per jaar mogelijk maakt. Aan deze veranderingsvergunning is onder meer doelvoorschrift 5.2.1 verbonden, waarin is bepaald dat de hedonisch gewogen geuremissie uit de schoorsteen van de inrichting niet meer mag bedragen dan 398 MouE(H) per uur, gedurende 6.000 uren per jaar.
In het besluit van 25 april 2018 heeft verweerder, gelet op artikel 8.42 van de Wet milieubeheer (Wm) en artikel 2.7a, vierde lid, onder c, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Abm), voor de inrichting van eiseres maatwerkvoorschriften gesteld. In de uitspraak van deze rechtbank van 5 april 2019

- In het besluit van 15 juni 2020 heeft verweerder nieuwe maatwerkvoorschriften gesteld. In haar uitspraak van 5 maart 2021^[3]heeft deze rechtbank dit besluit naar aanleiding van het hiertegen gerichte beroep van eiseres 1 gedeeltelijk vernietigd. In de uitspraak van 2 juni 2021^[4]heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling dit besluit van 15 juni 2020 gedeeltelijk geschorst.

Het bedrijf ligt op korte afstand van de wijk Brouwhuis in de gemeente Helmond.
Eisers proberen al enige tijd een omgevingsvergunning te verkrijgen voor het realiseren van een schoorsteenverhoging en het innemen van drogere mest om zo de geurbelasting in de wijk Brouwhuis te reduceren. Verweerder heeft de schoorsteenverhoging in het kader van het stellen van maatwerkvoorschriften ambtshalve aan eiseres opgelegd in het besluit van 15 juni 2020. De hogere schoorsteen komt zeer dicht bij de bestaande schoorsteen (die daarna zal worden verwijderd).
Op 19 maart 2020 hebben eisers bij verweerder een aanvraag ingediend voor een aantal wijzigingen. In de notitie bij de aanvraag staat dat het gaat om de volgende wijzigingen:

het treffen van organisatorische maatregelen ten behoeve van de verwerking van (kippen)mest tot mestkorrels;
het treffen van proces geïntegreerde maatregelen en wijziging van de luchtbehandeling;
het verplaatsen en verhogen van de schoorsteen;
het verspreiden van de bedrijfsduur (6.000 uur per jaar), over de maandag tot en met zaterdag in plaats van over de maandag tot en met vrijdag (24 productie-uren per etmaal);

De aanvraag omvat de Wabo-activiteiten “bouwen”, “milieuneutraal veranderen” en “afwijken van het bestemmingsplan”.

2.2

Verweerder stelt zich in het primaire besluit op het standpunt dat de aanvraag betrekking heeft op “de oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor de verwijdering van afval”, zoals bedoeld in categorie D 18.1 van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r.), waarvoor een m.e.r.-beoordelingsplicht geldt. Verweerder heeft daarom de aanvraag op grond van artikel 7.28, tweede lid, Wet milieubeheer (Wm) buiten behandeling gelaten, omdat er bij de aanvraag geen m.e.r.-beoordelingsbesluit is gevoegd.

2.3

De hoor- en adviescommissie voor de behandeling van bezwaar- en beroepschriften van de provincie Noord-Brabant (de HAC) heeft in haar advies kanttekeningen geplaatst bij de motivering van het primaire besluit, onder andere over de vraag of sprake is van een wijziging van een installatie en welke rol hierbij de toename van de capaciteit speelt.

2.4

Naar aanleiding van dit advies heeft verweerder de motivering in het bestreden besluit aangevuld.

Is sprake van een m.e.r.-beoordelingsplichtige wijziging van de installatie als bedoeld in het Besluit m.e.r.?

3.1

Onder verwijzing naar het advies van de HAC stellen eisers dat geen sprake is van een ‘wijziging van de installatie’ als bedoeld in categorie D 18.1 uit de bijlage bij het Besluit m.e.r. In de eerste plaats voeren zij aan dat de schoorsteen geen deel uitmaakt van de mestdrooginstallatie.

3.2

Volgens verweerder maakt de schoorsteen wel deel uit van de mestdrooginstallatie. Door het verplaatsen en verhogen van de schoorsteen en door de andere aangevraagde wijzigingen van de luchtbehandeling is er daarom wel degelijk sprake van het ‘wijzigen van een installatie voor de verwijdering van afval’. Volgens verweerder kan hierbij in het midden blijven of de verhoging leidt tot minder nadelige gevolgen voor het milieu.

3.3

In onderdeel A van de bijlage bij het Besluit m.e.r. is 'installatie' gedefinieerd als: een of meer installaties binnen een inrichting voor zover het de activiteit betreft als bedoeld in kolom 1 van de onderdelen C en D.

3.4

In het document “Interpretation of definitions of project categories of annex 1 and II of the EIA Directive” (kenmerk 2008-022) heeft de Europese Commissie een toelichting gegeven op het begrip ‘installatie’ nu in de Europese m.e.r.-richtlijn zelf geen definitie is opgenomen van dit begrip. De Europese Commissie verwijst daarvoor naar de definitie van 'installatie' in de Richtlijn Industriële Emissies (2010/75/EU, verder RIE). In de RIE wordt met de term 'installatie' bedoeld: een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage l of in deel 1 van bijlage VII vermelde activiteiten en processen alsmede andere op dezelfde locatie ten uitvoer gebrachte en daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden die technisch in verband staan met de in die bijlagen vermelde activiteiten en die gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging. De Europese Commissie geeft daarbij aan dat deze definitie niet volstaat voor de m.e.r.-richtlijn, omdat de m.e.r.-richtlijn een bredere strekking heeft.

3.5

Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank is van oordeel dat de schoorsteen geen zelfstandige installatie is. Volgens de rechtbank hoort de schoorsteen bij de mestdrooginstallatie. De schoorsteen heeft een duidelijke functie in de beperking van de emissies vanwege de mestdrooginstallatie. Zonder de installatie zou de schoorsteen er niet zijn en zonder de schoorsteen zou de inrichting onaanvaardbare milieugevolgen hebben. Dat de mestdrooginstallatie ook kan draaien zonder schoorsteen leidt niet tot een ander oordeel. Omdat de schoorsteen als onderdeel van de mestdrooginstallatie kan worden beschouwd op grond van de definitie in de RIE, is de schoorsteen volgens de rechtbank ook onderdeel van deze installatie als bedoeld in het Besluit m.e.r. Deze beroepsgrond slaagt niet. Overigens wil dat niet zeggen dat reeds de enkele wijziging van de schoorsteen betekent dat sprake is van een wijziging als bedoelt in het Besluit m.e.r. Eisers wijzen terecht op de vaste rechtspraak van de Afdeling over dit onderdeel.^[5]Die zal hierna worden besproken.

4.1

Eisers betwisten dat sprake is van een m.e.r.-beoordelingsplichtige activiteit. Zij betwisten dat de capaciteit van de installatie wordt gewijzigd (en vergroot). Daarvoor moet volgens eisers niet worden gekeken naar de productiecapaciteit van 10 ton/uur maar naar het (technisch) vermogen van de mestdrooginstallatie om water te verdampen. Deze laatste capaciteit is van belang voor de beoordeling van de capaciteit als bedoeld in categorie D 18.1 uit de bijlage bij het Besluit m.e.r. De mestdrooginstallatie van eiseres 1 heeft een ontwerpcapaciteit voor de waterverdamping van 4.000 liter per uur. Daarbij is geen beperking gesteld aan het percentage droge stof. Door het innemen van mest met een hoger gehalte droge stof (70% in plaats van 65% zoals nu gebruikelijk is) kan meer mest in de installatie worden verwerkt. De toename van de capaciteit vindt dus niet plaats door de (technische) wijziging van de mestdrooginstallatie, want de ontwerpcapaciteit voor de waterverdamping van 4.000 liter per uur blijft immers ongewijzigd. Eisers verwijzen naar een uitspraak van de Afdeling van 4 april 2007^[6]over een zaak waarin de technische capaciteit niet werd uitgebreid, maar beter werd benut en waarin de Afdeling oordeelde dat geen sprake was van een activiteit als bedoeld in categorie 18.3, aanhef en onder 4°, van onderdeel D van de bijlage behorende bij het Besluit m.e.r. (oud).

4.2

Verweerder beschouwt de mestdrooginstallatie als een installatie voor de verwijdering van afval als bedoeld in onderdeel D 18.1 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. De verwijdering gebeurt bij eiseres 1 door van de mest mestkorrels te maken. De aangevraagde wijziging moet betrekking hebben op een installatie voor de verwijdering van afval, met een capaciteit van 50 ton/dag of meer. Het is niet zo dat de wijziging zelf moet voorzien in een toename van de capaciteit met meer dan 50 ton/dag. De installatie van eiseres kan meer dan 50 ton/dag mest verwerken. Verweerder wijst erop dat er ten tijde van de Afdelingsuitspraak in 2007 kolom 2 van categorie D 18.3 anders was geformuleerd.

4.3

Op basis van de aanwijzing in categorie D 18.1 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. moet worden beoordeeld of een milieueffectrapport moet worden opgesteld bij de activiteit ‘wijziging van een installatie voor de verwijdering van afval’ in het geval de activiteit betrekking heeft op een installatie met een capaciteit van 50 ton per dag of meer. De door de HAC genoemde uitspraak van de Afdeling van 11 mei 2011^[7]betreft een besluit waarop een oudere versie van het Besluit m.e.r van toepassing was. Destijds moest worden beoordeeld of een milieueffectrapport moest worden opgesteld voor een wijziging van de installatie in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op het beheer van afvalstoffen in een hoeveelheid van 100 ton per dag of meer. De Afdeling heeft in de door eisers en verweerder genoemde rechtspraak overwogen dat voor de vraag of een milieueffectrapport moet worden opgesteld in een geval niet de toename van het grondstoffengebruik bepalend is, maar of de installatie zodanig wordt gewijzigd dat het vermogen om grondstoffen te verwerken met meer dan 100 ton per dag toeneemt. Het Besluit m.e.r. is na die uitspraak gewijzigd door het besluit van 21 februari 2011 tot wijziging van het Besluit milieueffectrapportage en het Besluit omgevingsrecht (reparatie en modernisering milieueffectrapportage).^[8]Nu staat in categorie D 18.1 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. dat de activiteit betrekking moet hebben op een ‘installatie met een capaciteit van 50 ton per dag of meer’.

4.4

De rechtbank stelt vast dat de mestdrooginstallatie zelf een capaciteit heeft van ruim meer dan 50 ton per dag. Dat kan niet anders bij een ontwerpcapaciteit voor de waterverdamping van 4.000 liter per uur (en dus 98.000 liter per dag). De rechtbank is in navolging van verweerder van oordeel dat de bestaande situatie moet worden betrokken bij de bepaling van de omvang van de capaciteit van de installatie om salamitactieken te voorkomen. Dit volgt ook uit de Nota van Toelichting bij het Besluit m.e.r.^[9]Verder staat vast dat de capaciteit van de inrichting wordt beperkt door de aangevraagde en vergunde productiecapaciteit. De rechtbank kan uit de stukken niet afleiden dat in de aanvraag voor een omgevingsvergunning van 5 december 2014 een maximum hoeveelheid aan te voeren afval is bepaald. De rechtbank neemt verder in aanmerking dat eisers zelf hebben gesteld dat door inname van mest met een hoger gehalte droge stof (in dit geval uitsluitend kippenmest) meer mest in de installatie kan worden verwerkt. Verweerder neemt ook aan dat bij invoer van mest met een hoger droog stofgehalte meer mest moet worden ingevoerd om het eindproduct dezelfde kwaliteit te geven.

4.5

In de door eisers aangehaalde rechtspraak werd door de Afdeling beoordeeld of de wijziging van de installatie leidde tot een toename van de technische capaciteit. Uit het huidige Besluit m.e.r. kan een dergelijke eis volgens de rechtbank niet zonder meer worden afgeleid. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat, voor zover haar bekend, de Afdeling geen uitspraken heeft gedaan overeenkomstig de door eisers aangehaalde oudere rechtspraak inzake besluiten daterend van na de hierboven genoemde wijziging van het Besluit m.e.r. De rechtbank ziet echter ook geen aanleiding voor een te ruime uitleg van het begrip wijziging, in die zin dat ieder onderdeel dat wordt vernieuwd in de installatie moet worden beschouwd als een wijziging van de installatie en een m.e.r.-beoordelingsplicht bij installaties met een capaciteit van meer dan 50 ton per dag. De rechtbank is van oordeel dat verweerder heeft kunnen aansluiten bij de reden waarom de installatie in het Besluit m.e.r. is opgenomen en heeft kunnen kijken of de innamecapaciteit wijzigt. Het is immers een installatie bedoeld voor de verwijdering van afval. Als de installatie meer afval zal verwijderen met dezelfde technische capaciteit, ziet de rechtbank met verweerder voldoende aanleiding om te oordelen dat deze wijziging nadelige gevolgen voor het milieu zou kunnen hebben. De rechtbank is wel van oordeel dat er in beginsel wel sprake moet zijn van een substantiële wijziging. De rechtbank vindt het dan ook belangrijk of sprake is van een wijziging die slechts kan worden vergund met een vergunning die is voorbereid met afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hierna zal worden beoordeeld of sprake is van wijzigingen die slechts kunnen worden vergund met een vergunning die is voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb. De rechtbank concludeert dat deze beroepsgrond niet slaagt.

Welke procedure moet worden gevolgd?

5.1

Eisers stellen dat sprake is van een milieu neutrale wijziging, waarvoor de reguliere voorbereidingsprocedure geldt.

5.2

Verweerder stelt dat hij toetst (en niet eisers) of een wijziging wel of niet milieuneutraal is en aan de hand daarvan vaststelt welke voorbereidingsprocedure van toepassing is. Dat heeft verweerder in dit geval niet gedaan omdat de aanvraag buiten behandeling is gelaten vanwege het ontbreken van een m.e.r.-beoordelingsbesluit.

5.3

In dit geval is in ieder geval een omgevingsvergunning milieu nodig. Ingevolge artikel 2.4, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht is geen omgevingsvergunning vereist met betrekking tot veranderingen van de inrichting die in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning en de daaraan verbonden voorschriften. In dit geval wordt echter ook toestemming gevraagd voor het werken op zaterdagen en dat wijkt af van de omgevingsvergunning van 5 december 2014. De rechtbank merkt de aangevraagde wijziging om dezelfde reden ook niet aan als een milieu neutrale wijziging. Als de wijziging wordt vergund, zou ook op zaterdag kunnen worden gewerkt en kunnen omwonenden hinder hiervan ondervinden. Het is tevens een aanwijzing dat sprake is van een wijziging van de installatie als bedoeld in het Besluit m.e.r. Verweerder merkt daarnaast terecht op dat ten behoeve van het realiseren van de schoorsteen pas een besluit kan worden genomen met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb, omdat de afwijking van het bestemmingsplan slechts kan worden vergund met toepassing van de bevoegdheid in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3o van de Wabo. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie

6. Het beroep is ongegrond.

7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en mr. J.H.G van den Broek, leden, in aanwezigheid van mr. A.F. Hooghuis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2022.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief (hoge beroepschrift) sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

Wettelijk kader

Op grond van artikel 7.2, eerste lid, van de Wm worden bij algemene maatregel

van bestuur de activiteiten aangewezen:

a. (…);

b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij worden ondernomen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.

Op grond van artikel 2, tweede lid, van het Besluit milieueffectrapportage (Besluit m.e.r.), voor zover van belang, worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de wet aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.

Ingevolge artikel 7.28, tweede lid, van de Wm, laat het bevoegd gezag de aanvraag buiten behandeling indien deze een krachtens artikel 7.2, vierde lid, aangewezen besluit betreft, dat krachtens wettelijk voorschrift op aanvraag wordt genomen, en

(a.) bij het indienen van de aanvraag geen afschrift is gevoegd van de beslissing krachtens artikel 7.17, eerste lid, inhoudende dat geen milieuéffectrapport behoeft te worden gemaakt, of

(b.) geen beslissing is genomen krachtens artikel 7.17, eerste lid, dan wel is beslist dat een

milieueffectrapport moet worden gemaakt en dat rapport niet is overgelegd.

De bijlage bij het Besluit m.e.r., onderdeel D luidt, voor zover van belang:

Onderdeel D. Activiteiten, plannen en besluiten, ten aanzien waarvan de procedure als bedoeld in de artikelen 7 16 tot en met 7.20 van de wet van toepassing is

Activiteiten

Gevallen

Plannen

Besluiten

D 18.1

De oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor de verwijdering van afval, anders dan bedoeld onder D 18.3, D 18.6 of D 18.7.

In gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een installatie met een capaciteit van 50 ton per dag of meer.

Het plan, bedoeld in artikel 10.3 van de wet, de structuurvisie, bedoeld in de artikelen 2.1, 2.2 en 2.3 van de Wet ruimtelijke ordening, en de plannen, bedoeld in de artikelen 3.1, eerste lid, 3.6, eerste lid, onderdelen a en b, van die wet.

De besluiten waarop afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht en een of meer artikelen van afdeling 13.2 van de wet van toepassing zijn.

Op grond van onderdeel A, onder 1, van de bijlage behorende bij het Besluit m.e.r. wordt daarin onder ‘installatie’ verstaan:

een of meer installaties binnen een inrichting voor zover het de activiteit betreft als bedoeld in kolom 1 van de onderdelen C en D.

Op grond van onderdeel A, onder 1, van de bijlage behorende bij het Besluit m.e.r. wordt daarin mede verstaan onder ‘wijziging’: een reconstructie of verandering anderszins van (...) bestaande inrichtingen.

De Nota van Toelichting bij het Besluit m.e.r. (Stb. 2011, 102, p. .47) luidt:

Ter voorkoming van misverstanden is een definitie opgenomen van installatie, waarbij is bepaald dat het gaat om én of meer installaties binnen een inrichting. Dit laatste dient er toe om te voorkomen dat een inrichting wordt opgeknipt in verschillende installaties om beneden de m. e. r. -drempel te blijven.