Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 20/517
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 oktober 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. A.J.M. van Meer),
en
het college van burgemeester en wethouders (B&W) van de gemeente Boxmeer, verweerder
(gemachtigde: mr. T.B. Vandeginste).
Procesverloop
Met de brief van 13 september (lees 17 september) 2018 heeft verweerder aan eiser kenbaar gemaakt dat van eiser niet wordt verwacht dat hij tot aan een op 26 september 2018 gepland gesprek werkzaamheden verricht.
Met het besluit van 13 maart 2019 is eiser door verweerder met ingang van 15 februari 2019, dan wel 14 maart 2019, geschorst tot het moment dat definitief een besluit is genomen over het voorgenomen ontslag.
Met het besluit van 7 juni 2019 is aan eiser met ingang van 15 juni 2019 ontslag als bedoeld in de artikelen 8:6 en 8:8 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling-Uitwerkingsovereenkomst (CAR-UWO) verleend.
Eiser is het met die beslissingen niet eens en heeft daartegen in bezwaar gemaakt. Met het besluit van 4 februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser - voor zover hier van belang - ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zitting heeft plaatsgevonden op 28 september 2020. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Namens verweerder waren [persoon A] , [persoon B] en [persoon C] aanwezig, bijgestaan door verweerders gemachtigde en diens kantoorgenoot mr. A.G.M. Dera-ten Bokum.
Overwegingen
1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) in werking getreden. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de AW 2017 behouden krachtens deze wet genomen besluiten die zijn genomen voor 1 januari 2020 hun geldigheid. Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft ten aanzien van de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen alsmede de behandeling van zodanig bezwaar of beroep tegen een op grond van deze wet genomen besluit dat of handeling die voor 1 januari 2020 is bekendgemaakt, het recht van toepassing zoals dat gold voor 1 januari 2020.
Feiten en omstandigheden
2. Eiser was vanaf 1 juni 2007 werkzaam als [functienaam] van de gemeente Boxmeer. Op 17 september 2018 heeft de burgemeester een gesprek met eiser gehad en aan eiser een brief overhandigd. Tijdens dat gesprek en in deze brief is aan eiser medegedeeld dat verweerder heeft moeten vaststellen dat de wijze waarop eiser zijn taken en verantwoordelijkheden als [functienaam] uitvoert, de laatste jaren problematisch is geworden. Verweerder heeft geconstateerd dat de werkrelaties die eiser zowel binnen als buiten de gemeente onderhoudt onder grote spanning staan en dat eisers positie en gezag als [functienaam] en daarmee zijn functioneren lijdt onder deze in toenemende mate verstoorde verhoudingen. Verweerder wil daarom met eiser een gesprek voeren over de wijze waarop en de voorwaarden waaronder eisers aanstelling bij de gemeente Boxmeer zal worden beëindigd. Eiser kan tot aan het gesprek zijn taken neerleggen en deze periode benutten ter consultatie van een adviseur en ter voorbereiding op het gesprek.
3. Na diverse overleggen tussen eiser, diens raadsman en verweerder, heeft verweerder bij besluit van 11 februari 2019 zijn voornemen kenbaar gemaakt om eiser te schorsen. Eiser is uitgenodigd zijn zienswijze op dit voornemen te geven. Dat heeft eiser bij brief van 14 februari 2019 gedaan. Verweerder heeft eiser vervolgens met zijn besluit van 13 maart 2019 geschorst met ingang van 15 februari 2019, dan wel 14 maart 2019.
4. Met een ander besluit van eveneens 13 maart 2019 heeft verweerder aan eiser zijn voornemen kenbaar gemaakt hem te ontslaan met ingang van 1 mei 2019. Primair is dit voornemen gebaseerd op artikel 8:6 van de CAR-UWO, onbekwaamheid c.q. ongeschiktheid voor de functie van [functienaam] anders dan op grond van ziekten of gebreken. Subsidiair is dit voornemen gebaseerd op artikel 8:8 van de CAR-UWO, ontslag op overige gronden vanwege het ontstaan van een impasse. Met zijn brief van 14 februari 2019 heeft eiser zijn zienswijze op dit voornemen gegeven. Na ontvangst van het advies van de bezwarencommissie is verweerder met het besluit van 7 juni 2019 definitief tot ontslag overgegaan.
5. Het ontslag is gebaseerd op artikel 8:8 van de CAR-UWO, ontslag op overige gronden vanwege het ontstaan van een impasse. Aan eiser is in het ontslagbesluit een bovenwettelijke en nawettelijke uitkering als bedoeld in hoofdstuk 10d van de CAR-UWO toegekend.
Waar gaat de zaak over?
6. Tussen partijen is in geschil of eiser op juiste gronden is geschorst en of hem op juiste gronden ontslag is verleend.
Standpunten
7. Eiser is van mening dat voor de ordemaatregelen die in de brieven van 17 september 2018 en 13 maart 2019 zijn neergelegd, onvoldoende dienstbelang bestond. Ten aanzien van het ontslag op andere gronden voert eiser – kort gezegd – aan dat de daaraan ten grondslag gelegde motivering dat ontslag niet kan dragen. Volgens eiser is verweerder er niet in geslaagd het ontslag steekhoudende en toereikend te onderbouwen. De bezwarenadviescommissie heeft een te grote nadruk gelegd op ontwikkelingen die zich pas na de primaire besluiten hebben voorgedaan en deze ontwikkelingen ten onrechte als een impasse beschouwd. Eiser vindt dat onvoldoende is gemotiveerd dat sprake is van verharde standpunten of dat men niet meer met hem wil samenwerken. Ook vindt eiser dat hij ten onrechte wordt afgerekend op zijn de-escalerende en passieve houding. Een schadevergoeding moet volgens eiser op zijn minst bestaan uit een passende inkomenscompensatie over een langere periode en een volledige kostenvergoeding rechtsbijstand.
8. In reactie op eisers beroepschrift schrijft verweerder – kort samengevat – dat het functioneren van eiser op sociaal-emotioneel vlak in toenemende mate tekortschoot. Eiser was hierin niet te sturen, omdat hij het bestaan van problemen op dit vlak ontkende. Er bestond geen basis meer voor voortzetting van de werkzaamheden en doorwerken zou verder afbreuk hebben gedaan aan het functioneren van zowel eiser als verweerder. Verweerder wijst er ook op dat eiser de feiten die aan het ontslag ten grondslag zijn gelegd, niet betwist, maar alleen zegt dat feiten pas feiten zijn als deze door documenten ondersteund worden die door beide partijen gezien c.q. goedgekeurd zijn. Dat de bezwarencommissie bij haar beoordeling een te grote nadruk heeft gelegd op de ontwikkelingen na de primaire besluitvorming, zoals eiser stelt, is feitelijk en juridisch niet juist en eiser heeft ook niet nader onderbouwd welke ontwikkelingen volgens hem ten onrechte zouden zijn meegewogen. Volgens verweerder is een terugkeer van eiser naar verweerders gemeente uitgesloten. De samenwerking tussen bestuur en ambtelijke organisatie is inmiddels duidelijk verbeterd. Er is volgens verweerder dus geen weg terug. Verweerder vindt dat het ontstaan van de impasse niet in overwegende mate aan hem te wijten is, zodat voor een hogere vergoeding dan de uitkeringsregeling die al aan eiser is toegekend, geen plaats is.
Ordemaatregelen in de brieven van 17 september 2018 en 13 maart 2019
9. De rechtbank ziet zich ambtshalve gesteld voor de vraag naar het procesbelang van eiser bij een oordeel van de rechtbank over de brief van 17 september 2018, waarin eiser is medegedeeld dat hij geen werkzaamheden hoeft te verrichten tot een op 26 september 2018 gepland gesprek en het besluit van 13 maart 2019, waarbij eiser is geschorst tot de datum van het definitieve ontslagbesluit.
10. Volgens vaste rechtspraak (zie de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 27 augustus 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:2035) is sprake van (voldoende) procesbelang als het resultaat dat de indiener van het (hoger) beroepschrift met het indienen van het (hoger) beroep nastreeft, daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor de indiener feitelijke betekenis kan hebben. De omstandigheid dat schade is geleden als gevolg van de bestuurlijke besluitvorming kan tot het oordeel leiden dat er nog sprake is van procesbelang. Daarvoor is vereist dat de stelling dat schade is geleden als gevolg van de bestuurlijke besluitvorming niet op voorhand onaannemelijk is.
11. De rechtbank constateert dat voor de in de brief van 17 september 2018 neergelegde mededeling omtrent eisers werkzaamheden hetzelfde geldt als voor de bij besluit van 13 maart 2019 aan eiser opgelegde schorsing. Het niet hoeven verrichten van werkzaamheden gold tot aan een in september 2018 gepland gesprek en de schorsing liep tot aan het definitieve ontslag van eiser. Beide omstandigheden hebben zich inmiddels voorgedaan en met het ontslag is de schorsing opgeheven. Dat eiser schade heeft geleden als gevolg van deze bestuurlijke besluitvorming, acht de rechtbank op voorhand onaannemelijk. Eisers salaris is namelijk tot aan het ontslag volledig aan hem doorbetaald en eiser heeft onvoldoende onderbouwd dat hij anderszins financiële schade heeft geleden. Er is dan ook geen sprake meer van procesbelang bij een oordeel van de rechtbank over de rechtmatigheid van de brief van 17 september 2018 en het besluit van 13 maart 2019 van verweerder. Gelet daarop kan in het midden blijven of de brief van 17 september 2018 als een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) moet worden aangemerkt.
12. De rechtbank oordeelt dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover het is gericht tegen de in het bestreden besluit neergelegde handhaving van de aan eiser tot aan zijn ontslag opgelegde ordemaatregelen (de mededeling omtrent (het staken van) eisers werkzaamheden, alsmede de daarin neergelegde handhaving van de schorsing).
Ontslag en ontslagvergoeding
13. Ingevolge artikel 8:8, eerste lid, van de CAR-UWO kan ontslag plaatsvinden op een bij het ontslagbesluit omschreven grond, niet vallende onder de gronden die worden genoemd in de voorafgaande artikelen van hoofdstuk 8 van de CAR-UWO. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB (bijvoorbeeld de uitspraak van 7 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK0290) kan aan een ontslaggrond als deze ook toepassing worden gegeven als een in de loop der tijd ontstane impasse in de weg staat aan een vruchtbare verdere samenwerking en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verwacht.
14. De rechtbank is van oordeel dat uit de stukken, waaronder zich ook verklaringen van de burgemeester, wethouders, de loco-secretaris en MT-leden bevinden, genoegzaam blijkt dat tussen partijen een impasse is ontstaan. Anders dan eiser meent, mocht verweerder daarbij ook de periode tussen de schorsing en het ontslag betrekken. Verweerder miste in toenemende mate bij eiser de scherpte in de aansturing van de ambtelijke organisatie en aandacht voor de onderlinge relaties. Dat is diverse keren bij eiser aangekaart, maar er veranderde niets. De input die verweerder voor eisers functioneringsgesprek kreeg, was negatief en een begeleidingstraject om de onderlinge verhoudingen te verbeteren, is voortijdig beëindigd. De leden van het MT voelden zich door eiser geïntimideerd en zijn er op enig moment toe overgegaan om hun gebruikelijke overleg buiten aanwezigheid van eiser te voeren. Na een aanvaring tussen eiser en een lid van de OR, is uiteindelijk de voltallige OR opgestapt. Verweerder wijst er voorts op dat eiser zich intimiderend en schofferend heeft uitgelaten, met als voorbeeld de uitlating “als ik vertrek, gaan er koppen rollen” en dat eiser is uitgevallen naar collega’s. Ook is verweerder gebleken dat eiser niet welkom was op de raadsconferentie in oktober 2018 en dat de dorpsraad Smakt-Holthees niet langer met eiser wilde samenwerken. Hetzelfde geldt voor de samenwerking met eiser in het kader van de aanstaande gemeentelijke herindeling: andere betrokken gemeenten hebben aan verweerder laten weten daarbij niet met eiser te willen werken. Eiser heeft hier tegenover gesteld dat hij zich niet in het geschetste beeld herkent en gewezen op de goede resultaten die hij heeft behaald. Daarbij verliest hij echter, naar het oordeel van de rechtbank, uit het oog dat ‘relaties en overleg’ ook taken zijn die deel uitmaken van de functie van [functienaam] en dat verweerder hem in de loop der jaren, zoals uit de stukken duidelijk naar voren komt, regelmatig heeft gewezen op tekortkomingen op het vlak van relaties en overleg.
15. De rechtbank oordeelt dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat een in de loop der tijd tussen partijen ontstane impasse in de weg staat aan een vruchtbare verdere samenwerking en dat voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van verweerder verwacht kan worden. Verweerder mocht daarom aan eiser ontslag op overige gronden als bedoeld in artikel 8:8 van de CAR-UWO verlenen.
16. Uit het bestreden besluit volgt dat verweerder aan eiser een bovenwettelijke en nawettelijke uitkering als bedoeld in hoofdstuk 10d van de CAR-UWO heeft toegekend. Eiser is van mening dat hij recht heeft op een aanvullende ontslagvergoeding. De rechtbank oordeelt daarover als volgt.
17. Volgens artikel 10d:4 van de CAR-UWO treft het college een passende regeling voor de ambtenaar die op grond van artikel 8:8 van de CAR-UWO ontslagen wordt. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB (zie de uitspraak van 7 mei 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI4841 en de uitspraak van 9 december 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO8173) kan de rechter slechts tot het oordeel komen dat een minimale uitkeringsregeling onvoldoende is, indien komt vast te staan dat het bestuursorgaan een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid, of indien gezegd moet worden dat het bestuursorgaan met het oog op de omstandigheden van het geval een uitkeringsregeling die niet uitgaat boven het niveau van de reguliere uitkeringen, niet redelijk heeft kunnen achten. Het gaat hierbij overigens niet om een volledige schadevergoeding maar om compensatie voor dat aandeel. Daarbij is ook het aandeel van de ambtenaar van betekenis.
18. De rechtbank is van oordeel dat niet aannemelijk is geworden dat één van beide partijen een overwegend aandeel in het ontstaan en voortbestaan van de impasse heeft gehad. Eiser had een hoge functie binnen de gemeente en van hem mocht dus ook veel verwacht worden. Naar aanleiding van de signalen van verweerder over de tekortschietende communicatie, heeft eiser onvoldoende actie ondernomen. Verweerder had daarentegen eerder kunnen ingrijpen. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat hem maximaal 50% verwijtbaarheid treft, zodat voor een aanvullende ontslagvergoeding geen aanleiding bestaat. Ook is de rechtbank niet gebleken dat verweerder met het oog op de omstandigheden van het geval de bij het bestreden besluit aan eiser toegekende uitkeringsregeling niet redelijk heeft kunnen achten.
19. Het beroep is ongegrond, voor zover het zich richt tegen de in het bestreden besluit neergelegde handhaving van het ontslag en de daarbij aan eiser toegekende uitkeringsregeling. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
20. Het ter zitting door eiser gedane verzoek om verweerder te veroordelen tot vergoeding van de financiële schade die hij in de vorm van kosten voor de aan hem verleende rechtsbijstand heeft geleden, komt niet voor toewijzing in aanmerking. De kosten die in verband met rechtsbijstand gemaakt zijn, vallen onder de proceskosten zoals bedoeld in artikel 8:75 van de Awb en het Besluit proceskosten bestuursrecht. De rechtbank heeft hiervoor al geoordeeld dat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding bestaat. Wat op grond van artikel 8:75 van de Awb buiten vergoeding is gebleven, kan niet alsnog in de vorm van schadevergoeding vergoed worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen de handhaving van de aan eiser opgelegde ordemaatregelen tot aan zijn ontslag, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het ontslag en de daarbij aan eiser toegekende uitkeringsregeling, ongegrond;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.M. Rijnbeek, voorzitter, en mr. C.F.E. van Olden-Smit en mr. I. Ravenschlag, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.A. Schokker-Stadhouders, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 16 oktober 2020.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij Centrale Raad van Beroep.