ECLI:NL:RBOBR:2020:4065 - Rechtbank Oost-Brabant - Vernietiging loonsanctie wegens onvoldoende onderbouwing ...

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 18/1331

uitspraak van de meervoudige kamer van 20 augustus 2020 en uitspraak op het verzoek om schadevergoeding in de zaak tussen

[eiseres] , te [vestigingsplaats] , eiseres

(gemachtigde: R.T. van Baarlen),

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder

(gemachtigde: mr. C.L. Schuren),

de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid).

Procesverloop

Met het besluit van 15 november 2017 (primair besluit I) heeft verweerder aan eiseres een verplichting tot loondoorbetaling tot 20 november 2018 opgelegd (loonsanctie) wegens onvoldoende re-integratie-activiteiten.

Bij afzonderlijk besluit van eveneens 15 november 2017 (primair besluit II) heeft verweerder aan mw. [naam] (hierna: werkneemster) laten weten dat het niet-nakomen van alle re-integratieverplichtingen door haar werkgeefster, eiseres, reden is om de loondoorbetalingsverplichting van eiseres tot 20 november 2018 te verlengen. De behandeling van de aanvraag van werkneemster om een uitkering ingevolge de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) werd daarom uitgesteld.

Eiseres heeft zowel tegen primair besluit I als primair besluit II bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 7 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren tegen beide primaire besluiten ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend, met als bijlagen diverse rapporten, waaronder die van de verzekeringsarts Bezwaar en Beroep (B&B) van 7 november 2018 en de arbeidsdeskundige B&B van 4 januari 2019, als reactie op de medische respectievelijk arbeidskundige gronden van beroep.

De zitting heeft plaatsgevonden op 24 januari 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. De gemachtigde van eiseres heeft op de zitting aanvullende stukken overgelegd.

De rechtbank heeft het onderzoek heropend en vragen gesteld aan verweerder. Daarop zijn reacties namens eiseres ontvangen van 26 maart 2019 en van 1 mei 2019. Verder is een rapport ontvangen van 3 april 2019 van de verzekeringsarts B&B. Eiseres heeft vervolgens gereageerd met haar brieven van 16 maart 2020 en 30 maart 2020.

Geen van de partijen heeft binnen de daarvoor door de rechtbank geboden termijn aangegeven een nadere zitting te wensen. De rechtbank heeft op 10 augustus 2020 het onderzoek gesloten.

Overwegingen

Waar gaat deze zaak over?

1. In deze zaak gaat het om de vraag of eiseres als werkgeefster voldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht. Verweerder vindt van niet en heeft eiseres daarom een loonsanctie opgelegd. Het geschil spitst zich toe op de vraag hoeveel uren per dag en per week de werkneemster belastbaar was voor de re-integratie. De verzekeringsartsen van verweerder zijn van mening dat de werkneemster vijf maal per week vier uren per dag kon werken. De bedrijfsarts van eiseres is van mening dat de werkneemster slechts op drie dagen gedurende twee of tweeëneenhalf uur en maximaal tien uren per week inzetbaar is geweest ten tijde van de re-integratie. Hierna volgt een overzicht van de feiten, standpunten en de bespreking van de beroepsgronden.

Feiten

2. Werkneemster is sinds 1 september 1998 bij eiseres, het bedrijf van haar broer, in dienst geweest als administratief medewerkster voor gemiddeld 15 uur per week (vier dagen per week). Op 24 november 2015 heeft zij zich ziek gemeld wegens neurologische problematiek. Er bleek sprake te zijn van een meningeoom (hersentumor) ter hoogte van de schedelbasis aan de rechterzijde. Na een neurochirurgische operatie op 22 december 2015 heeft de werkneemster een intern multidisciplinair revalidatieprogramma gevolgd van 11 januari 2016 tot en met 26 februari 2016. Volgens de brief van 25 februari 2016 van G. Bos, revalidatiearts, zal aansluitend een poliklinisch revalidatieprogramma volgen met ergotherapie, logopedie, bewegingsagogie, maatschappelijk werk en psychologie. Het doel daarvan was het vergroten van het inzicht in de resterende beperkingen, het komen tot een adequate weekindeling met aandacht voor voldoende rustmomenten, hervatting van administratieve taken, grenzen aangeven in voeren van gesprekken met anderen, begeleiding van verwerking en het volgen van de stemming en begeleiding naar een actieve levensstijl. De werkneemster heeft het poliklinische revalidatieprogramma gevolgd van februari 2016 tot januari 2017. De werkneemster is in maart 2017 opnieuw aangemeld voor revalidatiedagbehandeling (zie de brief van de Tolbrug van 20 november 2018).
3. Na eerst vanuit huis enige taken te hebben gedaan voor eiseres, heeft de werkneemster op 29 augustus 2016 hervat in aangepast werk voor twee keer drie uren per week, wat is teruggebracht naar twee keer tweeëneenhalf uur per week. Volgens de Eerstejaarsevaluatie van 30 november 2016 is re-integratie in spoor 2 (passende arbeid bij een andere werkgever) op dat moment nog niet ingezet. Op 8 december 2016 is een offerte gevraagd voor begeleiding in spoor 2.

4. In een rapport van AD-Interventie van 13 december 2016 is vermeld dat een arbeidsdeskundige eiseres heeft geadviseerd om in te zetten op zowel spoor 1 als spoor 2. Volgens het concept Trajectplan Re-integratie tweede spoor van VWSC van 1 februari 2017 heeft de werkneemster tijdens de intake te kennen gegeven dat ze op dat moment drie keer tweeëneenhalf uur werkt, maar dit amper kan halen.

5. Op 14 februari 2017 heeft eiseres een zogenoemd deskundigenoordeel bij verweerder aangevraagd. Volgens het deskundigenoordeel van 29 maart 2017 en het daarbij behorende rapport, zijn de re-integratie-inspanningen van eiseres tot dat moment onvoldoende geweest. Als reden daarvoor is vermeld dat de urenbeperking niet plausibel is, omdat geen sprake zou zijn van dusdanige beperkingen dat werkneemster na twee uur werken een hele dag nodig zou hebben om te herstellen. Meer is daarover niet vermeld.
6. De werkneemster heeft op 29 augustus 2017 een aanvraag ingediend om een uitkering ingevolge de Wet WIA. Een verzekeringsarts van verweerder heeft onderzoek gedaan en zich in het rapport van 10 oktober 2017 op het standpunt gesteld dat een verminderde belastbaarheid voor werkneemster aan de orde is en in de Functionele mogelijkhedenlijst (FML) van die datum aangegeven dat de werkneemster vijf maal per week vier uur kan werken. Daarbij is de visie van de bedrijfsarts ter zijde geschoven.

7.
Na de rapporten van de verzekeringsarts van 10 oktober 2017 en de arbeidsdeskundige van 14 november 2017 zijn de primaire besluiten gevolgd.

Standpunten

8. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de re-integratie-inspanningen van eiseres als gevolg van een ondeugdelijk advies van haar bedrijfsarts onvoldoende zijn geweest, zonder dat daarvoor een deugdelijke grond aanwezig is. De verzekeringsarts van verweerder is van mening dat de bedrijfsarts niet heeft onderbouwd waarom hij van mening is dat de werkneemster slechts drie keer per week twee uren kon werken. De verzekeringsarts B&B is het daarmee eens en voegt daaraan toe dat de ernst van de aandoening niet past bij de zeer beperkte belastbaarheid in uren. Ook acht hij het niveau van functioneren en de uitslagen van het NPO niet dermate slecht, dat daarmee een verklaring wordt geleverd van een maximum van zes of tien uren per week of een recuperatiebehoefte van meer dan 24 uur. De verzekeringsarts B&B vermeldt in het rapport dat werkzaamheden van 20 uur per week mogelijk zijn voor eiseres. Hij neemt dus wel een urenbeperking aan, maar die is minder groot dan de beperking waarvan de bedrijfsarts van eiseres uitging. De arbeidsdeskundigen van verweerder zijn tot de conclusie gekomen dat re-integratie-inspanningen onvoldoende zijn.

9. Verweerder heeft op de zitting nader toegelicht dat eiseres wordt verweten dat zij vanaf 25 november 2016 onvoldoende activiteiten heeft ontplooid die gericht zijn op re-integratie van de werkneemster in werk bij een andere werkgever (spoor 2), waarvoor geen deugdelijke grond bestaat omdat zij ten onrechte het advies van de bedrijfsarts voor de te werken uren heeft gevolgd.

10. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit en voert – kort weergegeven – aan dat het bestreden besluit om meerdere redenen onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd. Ook is eiseres van mening dat het besluit in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Verder komt wat eiseres aan medische gronden aanvoert er in de kern op neer dat de medische onderbouwing van het bestreden besluit ontoereikend is.

De toepasselijke regelgeving en rechtspraak

11. Ingevolge artikel 65 van Pro de Wet WIA beoordeelt het Uwv of de werkgever en de verzekerde in redelijkheid hebben kunnen komen tot de re-integratie-inspanningen die zijn verricht.
12. Verweerder moet zijn besluit deugdelijk motiveren. Een loonsanctiebesluit, zoals bedoeld in artikel 25, lid 9, van de Wet WIA, is een belastend besluit. Uit vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) volgt dat in verband daarmee op verweerder de plicht rust om aannemelijk te maken dat de werkgever onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht, of dit zonder deugdelijke grond is geschied en daarbij inzichtelijk en concreet te motiveren waaruit de tekortkoming van de werkgever heeft bestaan (zie onder meer de uitspraken van 12 december 2018 en 5 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2018:3959 en ECLI:NL:CRVB:2019:2235). Uit het belastende karakter van het besluit tot oplegging van een loonsanctie volgt dus dat verweerder bij dat besluit duidelijk moet motiveren welke tekortkoming aan de werkgever wordt verweten en gemotiveerd uiteen moet zetten dat dit zonder deugdelijke grond is gebeurd.

Bespreking van de beroepsgronden

13. Eiseres heeft een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Omdat dit beroep het meest verstrekkend is zal het hier als eerste worden besproken. In het rapport van 10 oktober 2017 heeft de verzekeringsarts overwogen dat de re-integratie-inspanningen in het deskundigenoordeel voldoende zijn bevonden. Dit is ook opgenomen in zijn rapport van 14 november 2017. Gelet op het bij eiseres bekende deskundigenoordeel (zie r.o 5), is aanstonds duidelijk dat deze overweging een vergissing is en kan eiseres daaraan in redelijkheid geen gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen. Hierna zal de rechtbank ingaan op de motivering van verweerder om een loonsanctie op te leggen.

14. Verweerders verzekeringsartsen hebben hun standpunt dat onvoldoende re-integratie-inspanningen zijn verricht, in belangrijke mate gemotiveerd met het argument dat de bedrijfsarts niet heeft onderbouwd dan wel heeft uitgelegd dat de werkneemster slechts drie keer per week tweeëneenhalf uur inzetbaar is voor arbeid. De verzekeringsarts B&B bevestigde deze visie en heeft in aanvulling daarop als argumenten genoemd dat de beperkte belastbaarheid in uren niet past bij de aandoening van de werkneemster. Ook is volgens de verzekeringsarts B&B het niveau van functioneren zoals dat bijvoorbeeld blijkt uit het dagverhaal en het NPO niet dermate slecht, dat deze een verklaring zijn voor de door de bedrijfsarts aangenomen urenbeperking.

15. De standpunten van de verzekeringsartsen kunnen niet worden gevolgd. De rechtbank licht hierna toe waarom niet.

15. De verzekeringsartsen stellen dat de bedrijfsarts geen onderbouwing van de urenbeperking heeft gegeven, maar dat doet geen recht aan wat de bedrijfsarts heeft gerapporteerd en zij leggen op deze wijze de bewijslast in feite bij eiseres. Dit is niet in overeenstemming met de hierboven weergegeven rechtspraak, waaruit volgt dat op verweerder de plicht rust om aannemelijk te maken dat er onvoldoende re-integratie-inspanningen zijn verricht en of dat zonder deugdelijke grond is geschied.

17. Het standpunt van de verzekeringsartsen dat de bedrijfsarts de door hem vastgestelde belastbaarheid niet heeft onderbouwd, is bovendien onjuist. De bedrijfsarts had regelmatig contact met de werkneemster en heeft zijn oordeel gebaseerd op zijn waarnemingen in 2016 en 2017 en informatie van de behandelend sector. De rode draad die uit het overzicht van regelmatige spreekuurcontacten naar voren komt, is dat keer op keer pogingen tot uitbreiding van uren niet zijn gelukt. De werkneemster heeft vaker geprobeerd meer dagen van drie uren te werken en is daarbij over haar grenzen gegaan. De bedrijfsarts beschrijft dat dan sprake was van duizeligheid, zich ziek en fysiek onwel voelen. Hij concludeert dat er geen wezenlijke verbetering is in haar belastbaarheid en dat er daadwerkelijk hersteltijd nodig is, nadat werkneemster heeft gewerkt. De bedrijfsarts heeft bij zijn waarnemingen ook rekening gehouden met informatie van de Tolbrug, zo blijkt uit de informatie die hij heeft toegezonden voor het deskundigenoordeel en de bijlage bij medische informatie van 23 augustus 2017. De verzekeringsartsen hebben deze waarnemingen niet, althans niet kenbaar, in hun overwegingen betrokken.

18. Bij het neuropsychologisch onderzoek is vastgesteld dat de aandachtsproblemen een verhoogde mentale vermoeidheid en verminderde efficiëntie in handelen tot gevolg hebben. “De gevonden stoornissen (...) passen voornamelijk bij letsel in de rechter hemisfeer,” aldus de gezondheidspsycholoog die het neuropsychologisch onderzoek heeft afgenomen. Zonder nadere toelichting van de verzekeringsartsen lijken deze conclusies te passen bij de door de bedrijfsarts aangenomen urenbeperking.

18. De aanvullende argumenten van de verzekeringsarts B&B maken dit niet anders. De visie van de verzekeringsarts B&B (zie rapport van 1 mei 2018) dat de bedrijfsarts de urenbeperking niet heeft onderbouwd, behelst namelijk geen toereikende en overtuigende uitleg van het standpunt dat werkneemster 20 uur zou kunnen werken. Hier mist de volgens de genoemde rechtspraak vereiste onderbouwing. Zonder nadere toelichting kan dat standpunt niet gedragen worden door de argumenten dat de urenbeperking niet past bij de aandoening en dat deze niet zou volgen uit het dagverhaal en het neuropsychologisch rapport. De uitkomsten van het NPO en de informatie uit de behandelend sector lijken namelijk ook prima te passen bij het standpunt van de bedrijfsarts en zijn bevindingen tijdens de spreekuurcontacten. Gelet op de waarnemingen van de bedrijfsarts, de conclusies uit het neuropsychologisch onderzoek en de diverse brieven van de revalidatiearts is het aan de artsen van verweerder om inzichtelijk te maken waarom een urenbeperking van 20 uren per week aan de orde is.

20. De beantwoording zoals vermeld in het rapport van 3 april 2019 van de verzekeringsarts B&B van de door de rechtbank gestelde vragen, voorziet evenmin in de vereiste onderbouwing van het bestreden besluit, omdat daarin wederom diverse malen wordt overwogen dat de bedrijfsarts had moeten zorgdragen voor een onderbouwing. Zoals hiervoor is overwogen volstaat dat in de gegeven omstandigheden en gezien de beschikbare informatie niet. Dat in het rapport van 3 april 2019 niet een secure inschatting kan worden gemaakt van de beschikbaarheid van werkneemster in verband met de gevolgde revalidatie en afspraken met een thuiscoach en een NAH VP (niet aangeboren hersenletsel verpleegkundige), maakt het oordeel van de rechtbank niet anders, omdat blijft staan dat de vereiste onderbouwing niet is gegeven.
21. Eiseres heeft zich in dat licht op het standpunt gesteld dat de rechtbank verweerder ten onrechte de kans heeft gegeven het bestreden besluit nader te onderbouwen. Dit standpunt is onjuist. Een bestuursorgaan mag weliswaar niet buiten de rechter om onderzoek doen om zijn bewijs rond te krijgen, maar dit neemt niet weg dat de rechter instructies kan geven voor nader onderzoek indien hij dit nodig acht (zie bijvoorbeeld de artikelen 8:45, 8:46 en 8:47 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de uitspraak van de Hoge Raad van 24 april 2015, ECLI:NL:HR:2015:1141, r.o. 5.5.). Verweerder heeft in deze beroepsprocedure niet alle gevraagde informatie kunnen verkrijgen door de weigering van de werkneemster om de gevraagde toestemming te verlenen. Dit heeft in deze zaak geen doorslaggevende betekenis omdat de kern in deze zaak is dat verweerder zijn besluit niet toereikend heeft onderbouwd.

22. Verweerder kan dus niet worden gevolgd in het standpunt dat eiseres is afgegaan op een onjuiste advisering door de bedrijfsarts bij de ontwikkelde re-integratie-inspanningen. Dat eiseres in die inspanningen zou zijn tekortgeschoten en dat er geen deugdelijke grond is, is onvoldoende gemotiveerd. De door de verzekeringsartsen gegeven motivering is ontoereikend om het besluit om een loonsanctie op te leggen te kunnen dragen. Dat betekent dat de overige beroepsgronden geen bespreking meer behoeven.
23. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Nu wordt geoordeeld dat niet toereikend is onderbouwd dat eiseres in haar re-integratieverplichtingen is tekortgeschoten, moet de conclusie zijn dat ten onrechte een loonsanctie is opgelegd. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Het primaire besluit I van 15 november 2017 waarbij de loonsanctie werd opgelegd, zal worden herroepen. Daardoor is de grondslag weg voor het primaire besluit II, waarbij de behandeling van de WIA-aanvraag werd uitgesteld. Daarom zal ook dit besluit worden herroepen. Verweerder zal de aanvraag voor een WIA-uitkering in behandeling moeten nemen en een eerdere ingangsdatum moeten koppelen aan een eventuele WIA-uitkering.
Verzoek om schadevergoeding

24.
Eiseres heeft verzocht om schadevergoeding, maar dit verzoek niet cijfermatig onderbouwd. Zij heeft aangegeven dat zij de omvang van de loonsanctie (nog) niet kon vaststellen. Hoewel daarvoor ruim de gelegenheid is geweest is het verzoek nog steeds niet onderbouwd. Het kan daarom niet worden gehonoreerd. Aan de opgelegde loonsanctie is met deze uitspraak evenwel de grondslag komen te ontvallen omdat het bestreden besluit wordt vernietigd en het primaire besluit wordt herroepen.

Overschrijding van de redelijke termijn

25. Voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, geldt het volgende.

26. De redelijke termijn is voor zaken die, zoals deze, uit een bezwaarschriftprocedure en één rechterlijk instantie bestaan, in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar duurt (zie onder meer de uitspraken van 25 maart 2009,

ECLI:NL:CRVB: 2009:BH9991, 17 juli 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ4676 en van 2 januari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:11). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. Verder geldt dat in beginsel een vergoeding van immateriële schade gepast is van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.

27.
Vanaf de datum van ontvangst door verweerder van het bezwaarschrift op 14 december 2017 tot de datum van deze uitspraak heeft de procedure twee jaar en acht maanden geduurd. In de zaak zelf noch in de opstelling van eiseres zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan twee jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met acht maanden overschreden. Dit leidt tot een te vergoeden immateriële schade van in totaal € 1.000,-.

28.Van het totale tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door verweerder ongeveer vijf maanden geduurd. Vanaf de ontvangst van het beroepschrift door de rechtbank op 30 mei 2018 tot de datum van deze uitspraak zijn twee jaar en bijna drie maanden verstreken. Daarmee is gegeven dat de redelijke termijn in de rechterlijke fase is geschonden.

29. De Staat zal worden veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan verzoeker tot een bedrag van € 1.000,-.

Proceskosten

30. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage vastgesteld op € 2.362,50 voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor de hoorzitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1. Verder 1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting en 0,5 punt voor de gevraagde reactie op het rapport van verweerder, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). Het totaal aan voor vergoeding in aanmerking komende kosten is € 2.362,50. Van andere kosten is niet gebleken.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- herroept de primaire besluiten van 15 november 2017 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

- wijst af het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade;

- bepaalt dat verweerder aan eiseres het in beroep betaalde griffierecht vergoedt van in totaal € 338,-;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 2.362,50;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan eiseres een schadevergoeding tot een bedrag van € 1.000,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. F.M.S. Requisizione, voorzitter, en mr. I. Boekhorst en mr. J.J.J. Sillen, leden, in aanwezigheid van mr. P.M. de Kruif, griffier. De beslissing is in het openbaar geschied op 20 augustus 2020.

De griffier is verhinderd voorzitter

deze uitspraak te ondertekenen

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij Centrale Raad van Beroep.