Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 18/2966
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 september 2019 in de zaak tussen
[naam 1] B.V., in [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. G.P.H. Kunnen),
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de staatssecretaris
(gemachtigde: mr. A.D. Brouwers).
Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2016 (het primaire besluit) heeft de staatssecretaris aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd voor overtreding van artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) en artikel 7.17c, vijfde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit).
Bij besluit van 17 oktober 2018 (het bestreden besluit 1) heeft de staatssecretaris het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld. De beroepsgronden
dateren van 24 december 2018.
Bij besluit van 14 maart 2019 (het bestreden besluit 2) heeft de staatssecretaris het door eiseres ingediende bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de opgelegde boete met 12,5% gematigd tot een bedrag van € 8.400,–. Het primaire besluit heeft de staatssecretaris in zoverre herroepen.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 25 juni 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde die in dienst is van [naam 1] B.V.. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
De feiten
1. De onderneming van eiseres is volgens het uittreksel van de Kamer van Koophandel een besloten vennootschap die zich bezighoudt met handel in en reparatie van zwaardere bedrijfsauto’s, het ontwerpen, produceren, in het verkeer brengen en verkopen van bussen, andere vervoer- en transportmiddelen alsmede componenten en onderdelen daarvan.
Op 8 juli 2015 is er een arbeidsongeval gebeurd op het terrein van de onderneming van eiseres. Naar aanleiding van dit ongeval heeft een arbeidsinspecteur van de Inspectie SZW diezelfde dag een inspectie uitgevoerd op die locatie. Zijn bevindingen heeft hij vermeld in een op ambtsbelofte opgemaakt en op 28 september 2015 gedateerd boeterapport.
In het primaire besluit is de staatssecretaris uitgegaan van de volgende feiten die zijn ontleend aan het boeterapport:
“Op 8 juli 2015 werden op een arbeidsplaats van [eiseres], gelegen aan (…) te Valkenswaard, werkzaamheden verricht door een aantal van uw werknemers, de heer (…) (slachtoffer) en de heer (…) (heftruckchauffeur), bestaande uit het scheiden van bedrijfsafval. Hierbij was een heftruck, merk Jungheinrich, serienummer [nummering] in gebruik, zijnde een mobiel arbeidsmiddel met eigen aandrijving.
Op de werkplaats was een aparte ruimte die door containers en een muur was afgezet. Deze ruimte werd de milieustraat genoemd. De heftruckchauffeur had twee kliko’s op de lepels van zijn heftruck. De heftruckchauffeur wilde zijn kliko’s voor een papierpers plaatsen in de milieustraat.
[Eiseres] had geen doeltreffende maatregelen genomen om te voorkomen dat slachtoffer, welke zich in de milieustraat en daarmee in de werkzone van de heftruck bevond, gewond kon raken door de heftruck. Hierdoor was bij het verrichten van de werkzaamheden (aanrijd)gevaar aanwezig voor uw werknemer. Dit gevaar heeft zich op enig moment verwezenlijkt. Op enig moment kwam de heftruckchauffeur de milieustraat oprijden. Op het moment dat de heftruck net voor de papierpers kwam, verscheen het slachtoffer net op de hoek van de last, de kliko’s. Eén van de kliko’s raakte het slachtoffer ten gevolge waarvan hij op de grond is gevallen. Ten gevolge van dit arbeidsongeval liep het slachtoffer letsel op aan zijn linkerheup, waarvoor hij werd opgenomen in het ziekenhuis.”
Het bestreden besluit 1 en 2
2. In het bestreden besluit 1 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat eiseres artikel 7.17c, vijfde lid, van het Arbobesluit heeft overtreden. Volgens de staatssecretaris heeft eiseres geen doeltreffende maatregelen genomen om te voorkomen dat het slachtoffer, dat zich op het milieuplein en daarmee in de werkzone van de heftruck bevond, gewond kon raken door de heftruck. Daardoor was volgens de staatssecretaris bij het verrichten van de werkzaamheden aanrijdgevaar aanwezig voor de werknemers van eiseres.
De staatssecretaris heeft zich verder op het standpunt gesteld dat eiseres niet alles heeft gedaan wat in redelijkheid van haar verwacht kon worden om de overtreding te voorkomen en dat niet aannemelijk is gemaakt dat zij relevante inspanningen heeft verricht om de overtreding te voorkomen, zoals bedoeld in artikel 1, elfde lid van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwet (de Beleidsregel).
3. In het bestreden besluit 2 heeft de staatssecretaris het door eiseres ingediende bezwaar alsnog gedeeltelijk gegrond verklaard en de opgelegde boete met 12,5% gematigd tot een bedrag van € 8.400,– omdat het slachtoffer na het bedrijfsongeval een beperkte duur in het ziekenhuis was opgenomen. Het primaire besluit is in zoverre herroepen. Het beroep van eiseres richt zich van rechtswege ook tegen het bestreden besluit 2 (artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)).
Is artikel 7.17c, vijfde lid, van het Arbobesluit overtreden?
4. Eiseres heeft allereerst aangevoerd dat in het bestreden besluit wordt uitgegaan van een verkeerde voorstelling van zaken. Het ongeval is volgens eiseres het gevolg van het onverantwoordelijk en onverhoeds gedrag van het slachtoffer dat zich op het moment van het ongeval ongeoorloofd ophield op het milieuplein. Tijdens de zitting heeft eiseres toegelicht dat zij vindt dat geen sprake is van overtreding van artikel 7.17c, vijfde lid, van het Arbobesluit. Eiseres vindt dat wat er is gebeurd niet onder dit artikellid valt. Artikel 7.17c, zesde lid, van het Arbobesluit past volgens eiseres beter in deze situatie.
5. In artikel 7.17c, vijfde lid, van het Arbobesluit staat dat doeltreffende organisatorische maatregelen worden genomen om te voorkomen dat werknemers zich bevinden in de werkzone van mobiele arbeidsmiddelen met eigen aandrijving.
In artikel 7.17c, zesde lid, van het Arbobesluit staat dat als voor de goede uitvoering van de werkzaamheden de aanwezigheid van werknemers in een werkzone als bedoeld in het vijfde lid is vereist, doeltreffende maatregelen worden genomen om te voorkomen dat zij door het mobiele arbeidsmiddel gewond raken.
6. De rechtbank is met de staatssecretaris van oordeel dat artikel 7.17c, vijfde lid, van het Arbobesluit ziet op het in het algemeen voorkomen dat werknemers zich bevinden in de werkzone van mobiele arbeidsmiddelen met eigen aandrijving en dat het zesde lid is bedoeld voor de specifieke situatie dat de aanwezigheid van werknemers in die werkzone juist is vereist. Vaststaat dat het slachtoffer zich bevond in de werkzone van een mobiel arbeidsmiddel met eigen aandrijving, de heftruck. Omdat eiseres zelf steeds heeft betoogd dat het slachtoffer niets te zoeken had op de plek van het ongeval en dus zijn aanwezigheid in de werkzone van de heftruck in zoverre niet was vereist, heeft de staatssecretaris terecht geen aanleiding gezien om de boete te baseren op het zesde lid. De rechtbank vindt dat de staatssecretaris terecht artikel 7.17c, vijfde lid, van het Arbobesluit als grondslag voor de boete heeft gekozen, omdat er geen doeltreffende organisatorische maatregelen waren getroffen om te voorkomen dat het slachtoffer werd aangereden door de heftruck. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Is er aanleiding om de opgelegde boete te matigen?
7. Eiseres heeft ook aangevoerd dat de boete moet worden gematigd tot nihil, omdat sprake is van een inspanningsverplichting en niet van een resultaatverplichting. Zij heeft alles in het werk gesteld om ongevallen te voorkomen: er geldt een toegangsverbod voor onbevoegd personeel (zoals het slachtoffer), werknemers die op de milieustraat moeten werken worden regelmatig geïnstrueerd en er wordt gewerkt in vaste samenstelling om ongevallen te voorkomen en er gelden snelheidsbeperkingen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) maakt ook onderscheid tussen werkgevers die helemaal geen inspanningen verrichten en werkgevers die zich wel inspannen om randvoorwaarden te creëren zodat het voor werknemers mogelijk is om een veilige werkwijze toe te passen. Eiseres vindt ook dat onvoldoende aandacht is besteed aan het (onverantwoorde) gedrag van het slachtoffer dat als roekeloos en onverantwoordelijk moet worden gezien. Hij was van de aangewezen veilige werkplek afgedwaald, heeft geen verdere acht geslagen op de veiligheidsinstructies zoals het toegangsverbod en de veiligheidsregels die hem herhaaldelijk zijn verstrekt. Eiseres heeft ook een beroep gedaan op de matigingsgronden uit de Beleidsregel.
8. Er is sprake van het ontbreken van verwijtbaarheid als de werkgever alles heeft gedaan wat in redelijkheid van hem verwacht mag worden om de concrete overtreding te voorkomen. Verder is in de Beleidsregel bepaald dat bepaalde inspanningen tot matiging van een boete kunnen leiden. Artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel bepaalt hierover dat als de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, dit kan leiden tot matiging van het boetenormbedrag. Het gaat daarbij om de volgende inspanningen:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden.
De werkgever moet die inspanningen aanvoeren en aantonen dat die inspanningen zijn verricht. De inspanningen zijn alleen relevant als zij zijn toegespitst op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval.
risico-inventarisatie en -evaluatie en veilige werkwijze
9. Eiseres heeft aangevoerd dat zij de (algemene) risico’s van het bedrijf duidelijk en goed heeft geïnventariseerd en met een plan van aanpak naar een nog veiliger bedrijf streeft. Er is ook een veilige werkwijze voor het milieuplein ontwikkeld door de inrichting én de instructie dat alleen aangewezen en (heftruck) opgeleide medewerkers het milieuplein mogen betreden.
10. De rechtbank vindt dat de staatssecretaris zich in het bestreden besluit 1 terecht op het standpunt heeft gesteld dat in de Risico- Inventarisatie en -Evaluatie (RI&E) niets is opgenomen over de concrete werkzaamheden in de milieustraat. Uit het boeterapport blijkt dat in het ‘plan van aanpak’ diverse punten zijn opgenomen over de inrichting en afbakening van looppaden en het trainen van de heftruckchauffeurs. In dit plan zijn echter geen punten opgenomen in relatie tot de overtredingen in de milieustraat. Hetzelfde geldt voor de artikelen 6, 7 en 8 van de ’algemene veiligheidsregels’ en punt 23 van het ‘bedrijfsreglement’, dat gaat over de veiligheid. Die regels zijn algemeen en niet gespecificeerd op de overtredingen in de milieustraat. Daarnaast heeft de staatssecretaris terecht het standpunt ingenomen dat de werkwijze dat de heftruckchauffeur eerst oogcontact zoekt voordat hij manoeuvreert een onveilige werkwijze is, omdat de heftruckchauffeur in de tijd voordat hij dat oogcontact heeft gemaakt met een werknemer, een ongeval kan veroorzaken. De instructie dat alleen aangewezen en heftruckopgeleide werknemers het milieuplein mogen betreden, maakt niet duidelijk hoe moet worden gehandeld als een werknemer de opdracht krijgt om afval te scheiden of wanneer een werknemer eerder werk op het milieuplein heeft verricht. De instructie laat teveel ruimte voor eigen interpretatie door de werknemers. De rechtbank vindt ook dat eiseres geen geslaagd beroep kan doen op het arrest van de Hoge Raad van 7 december 2007 (ECLI:NL:HR:2007:BB5625) over de reikwijdte van de zorgplicht van de werkgever in een civiele werkgeversaansprakelijkheidsprocedure. Bij de vraag of een boete voor overtreding van artikel 7.17c, vijfde lid, van het Arbobesluit moet worden gematigd, gaat het erom dat er concrete voorschriften voor de concrete situatie zijn, waardoor een werkplaats organisatorisch zo wordt ingericht dat de werknemer niet wordt aangereden. Eiseres heeft onvoldoende aangetoond dat zij een veilige werkwijze heeft ontwikkeld om dit soort concrete ongevallen te voorkomen. De door haar vermelde inspanningen zijn te algemeen van aard. De staatssecretaris heeft daarom terecht niet gematigd op grond van matigingsgrond a.
noodzakelijke randvoorwaarden
11. Eiseres vindt ook dat zij voor het werken met een heftruck en het werken in de werkzone van de heftruck doeltreffende maatregelen heeft getroffen.
12. Zoals de staatssecretaris terecht heeft opgemerkt, hoeft de werkgever zich niet tot het uiterste in te spannen om alle risico’s weg te nemen, maar moet hij wel de nodige maatregelen treffen om gezond en veilig werken mogelijk te maken. Uit het boeterapport kan worden opgemaakt dat het slachtoffer bezig was met het scheiden van afval op het milieuplein. In dit geval bestond het gevaar voor het slachtoffer om door de heftruck op het milieuplein te worden geraakt, waardoor hij gewond kon raken. Om dit gevaar te voorkomen, had eiseres de arbeidsplaats zodanig moeten organiseren en inrichten dat dit gevaar zoveel mogelijk werd voorkomen. Het gevaar om door de heftruck geraakt te worden, had kunnen worden voorkomen door doeltreffende maatregelen te nemen. De rechtbank is met de staatssecretaris eens dat maatregelen zoals het aanbrengen van standplaatsen op veilige plekken op het milieuterrein of het aanbrengen van belijning of een afbakening waar de werknemers zich konden begeven wanneer een heftruck zich op het milieuplein bevond, relevant zijn om dit gevaar te voorkomen. Omdat die of soortgelijke maatregelen niet zijn genomen, is het voor werknemers niet duidelijk waar zij zich mogen bevinden. De ruimte van het milieuplein (ongeveer 16 meter breed x 17 meter lang) was zo groot dat een standplaats of iets dergelijks geplaatst of ingericht kon worden, waardoor de heftruckchauffeur nog voldoende ruimte over zou hebben om te kunnen manoeuvreren en de containers op verschillende plekken te plaatsen. Nu is sprake van één grote open plek, waardoor teveel ruimte is voor individuele beoordeling van de looproute door de werknemers. Weliswaar zijn heftruckchauffeurs opgeleid en getraind, maar daarover heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat het bedrijfsafval wordt gescheiden door mensen zonder heftruckopleiding in een bepaalde ruimte waar de heftruckchauffeur met zijn assistent werkzaam is. De gevaren van de heftruck worden niet onderkend door de afvalscheiders omdat zij niet bekend zijn met de werkwijze van de heftruckchauffeur en zijn assistent. De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres onvoldoende heeft aangetoond dat zij aan deze voorwaarde heeft voldaan en dat daarom niet wordt gematigd op grond van matigingsgrond b.
adequate instructies
13. Eiseres heeft aangevoerd dat er schriftelijke en mondelinge instructies zijn gegeven aan de medewerkers en dat die regelmatig worden herhaald.
14. De rechtbank vindt dat niet helemaal duidelijk is geworden waar het slachtoffer zijn werkzaamheden precies moest verrichten. Uit de verklaringen van het slachtoffer en de getuige blijkt dat zij aanwezig waren op het milieuplein en in de werkzone van de heftruck. Het slachtoffer heeft in zijn verklaring tegen de inspecteur gezegd dat hij ‘werkt op het buitenterrein en dat hij de jongens helpt. Hij helpt onder andere bij de milieustraat met scheiden van het afval. Hij stond voor of liep naar de papierpers’. Getuige, [naam 3] , heeft verklaard dat hij zag dat het slachtoffer naar de papierpers aan het einde van de milieustraat liep. Getuigen [naam 4] en [naam 5] hebben na het ongeval op 9 december 2016 schriftelijke verklaringen gegeven dat het slachtoffer werkzaam was bij de Technische Dienst om te helpen bij het op orde houden van het buitenterrein om houten pallets af te breken en op te ruimen, en niet op het milieuplein. Tijdens de zitting heeft eiseres aan de hand van een tekening aangegeven waar het slachtoffer volgens haar had moeten zijn: op een ander deel van het terrein, zo’n 30 meter verderop. Tussen dat deel van het terrein en de milieustraat staat een betonnen muur. Wat er ook zij van die onduidelijkheid over de plek waar het slachtoffer zijn werkzaamheden moest uitvoeren, niet is aangetoond dat hij specifieke instructies heeft gekregen voor het sorteren van bedrijfsafval en de plek waar hij dit moest doen. Het slachtoffer heeft hierover verklaard dat hij bij eiseres voorlichting heeft gekregen over veiligheid en dat hij op de hoogte was van de ‘Veiligheidschecklist directe medewerkers en KBC’ en ‘Kwaliteit Arbo en Milieuhandboek’. De inspecteur heeft volgens het boeterapport de inhoud van de door het slachtoffer gevolgde opleiding om veilig te werken met een heftruck niet kunnen vaststellen, waardoor hij niet heeft kunnen concluderen dat de concrete werkzaamheden zijn besproken. De staatssecretaris heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat er adequate instructies zijn gegeven gericht op het concrete geval en dat er geen grond is voor matiging van de boete op die grond.
adequaat toezicht
15. Eiseres vindt ook dat zij adequaat toezicht heeft georganiseerd door inzet van alle leidinggevenden.
16. Het is niet voldoende om personen binnen een bedrijf te belasten met een toezichthoudende taak. Omdat eiseres geen veiligheidseisen voor deze concrete werkzaamheden heeft ontwikkeld en aan het slachtoffer geïnstrueerd, zou de aanwezigheid van een toezichthouder het slachtoffer ook niet hebben gestimuleerd zich aan de veiligheidseisen te houden. De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres het toezicht zodanig moest organiseren dat alsnog adequaat had kunnen worden ingegrepen bij een overtreding. Omdat eiseres dat niet heeft gedaan, heeft de staatssecretaris terecht niet gematigd op grond van matigingsgrond d.
17. Omdat eiseres aan geen van de in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel neergelegde matigingsgronden heeft voldaan, heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat geen aanleiding bestond de opgelegde boete te matigen wegens een verminderde mate van verwijtbaarheid. De staatssecretaris heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres niet alles heeft gedaan wat in redelijkheid van haar mocht worden verwacht om de overtreding te voorkomen. Ook vindt de rechtbank dat niet is aangetoond dat in het geheel niet voorzienbaar was dat het slachtoffer zich op het milieuplein zou begeven om de pallets af te voeren, gelet op de werkzaamheden die hij op dat moment verrichtte en omdat niet is aangetoond dat hij specifieke instructies had gekregen over hoe en waar hij die werkzaamheden moest uitvoeren. Daar komt bij dat de rol van het slachtoffer niet doorslaggevend is, maar alleen maar zijdelings van belang is bij de vraag of de boete moet worden gematigd. Het gaat er immers om wat de werkgever heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Deze beroepsgrond slaagt ook niet.
Matiging boete in bestreden besluit 2
18. Volgens de Beleidsregel wordt een overtreding van artikel 7.17c, vijfde lid, van het Arbobesluit als een overtreding van de vierde categorie aangemerkt en bedraagt het boetenormbedrag € 3.000,–. Volgens artikel 1, achtste lid, onder f, van de Beleidsregel betalen bedrijven of instellingen met 250 tot en met 499 werknemers 80 procent van dat boetenormbedrag. Volgens artikel 10, onder b, van de Beleidsregel, worden bij de berekening van de boete bij een arbeidsongeval dat leidt tot een blijvend letsel of een ziekenhuisopname als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Arbowet de boetenormbedragen van de daaraan ten grondslag liggende overtredingen vermenigvuldigd met vier. De staatssecretaris heeft de boete volgens de Beleidsregel vastgesteld op € 9.600,–.
19. In het bestreden besluit 2 heeft de staatssecretaris het boetebedrag met 12,5% gematigd tot € 8.400,–. Als reden daarvoor heeft de staatssecretaris de beperkte duur van de ziekenhuisopname genoemd. Tijdens de zitting heeft de staatssecretaris toegelicht dat hij zich naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2418) heeft beraden op de ernst van de overtreding en het letsel van het slachtoffer. Er is een vrij beperkte ziekenhuisopname geweest van 8 juli tot 11 juli. Vooruitlopend op nieuw beleid heeft de staatssecretaris daarom reden gezien de boete te matigen. Bij een ziekenhuisopname werd eerder standaard het boetenormbedrag met vier vermenigvuldigd. Nu is gekeken naar de duur van de ziekenhuisopname en de ernst van het letsel en is besloten om met 3,5 te vermenigvuldigen. De rechtbank kan zich vinden in die toelichting en ziet geen reden voor een verdergaande matiging.
20. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 en 2 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Dworakowski-Kelders, voorzitter, en mr. H.M.H. de Koning en mr. J.J.J. Sillen, leden, in aanwezigheid van mr. B.C.T. Rabou-Coort, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 27 september 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hoger beroepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.