Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 18/1422
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 november 2018 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J. Sprakel),
en
de Raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank, verweerder
(gemachtigde: mr. G.J. Oudenes en mr. S. Adad).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres kinderbijslag toegekend vanaf het derde kwartaal van 2016.
Bij besluit van 4 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 oktober 2018. Eiseres is verschenen, bijgestaan door een kantoorgenoot van haar gemachtigde, mr. J.H. Klusema. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
2. Eiseres heeft de Rwandese nationaliteit. Haar dochter [naam] , geboren op [geboortedag] 2011, heeft de Nederlandse nationaliteit. De vader van [naam] is niet in beeld.
3. Bij besluit van 14 november 2012 is een verzoek van eiseres om kinderbijslag op grond van de Algemene kinderbijslagwet (Akw) afgewezen. Op 3 april 2013 heeft eiseres opnieuw een aanvraag voor kinderbijslag ingediend. Bij besluit van 15 april 2013 is deze aanvraag door verweerder aangemerkt als een verzoek om herziening van het besluit van 14 november 2012. Het verzoek is afgewezen. Na een hiertegen ingediend bezwaar is bij besluit van 22 augustus 2013 de aanvraag om kinderbijslag betreffende het tweede en derde kwartaal van 2012 niet in behandeling genomen en de aanvraag betreffende het vierde kwartaal van 2012 tot en met het tweede kwartaal van 2013 afgewezen. Het tegen het besluit van 22 augustus 2013 ingediende beroep is door deze rechtbank gegrond verklaard (procedurenummer 13/4670). De rechtbank heeft het besluit van 22 augustus 2013 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat allerminst valt uit te sluiten dat de situatie zoals beschreven in het arrest van de Hoge Raad (HR) van 14 februari 2014 (ECLI:NL:HR:2014:277) op eiseres van toepassing is. Een redelijke uitleg van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), in het licht van het Unierecht, zou in dat geval met zich brengen dat eiseres rechtmatig verblijf in Nederland heeft in de zin van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000. Eiseres kan dan niet op grond van artikel 6, tweede lid, van de Akw worden uitgesloten van de kring der verzekerden. Nu verweerder onvoldoende heeft onderzocht of voornoemde situatie op eiseres van toepassing is, oordeelde de rechtbank dat het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd was.
4. Op 6 maart 2015 heeft verweerder een nieuw besluit op bezwaar genomen. Het bezwaar is ongegrond verklaard. Aan eiseres wordt geen kinderbijslag over het vierde kwartaal van 2012 tot en met het tweede kwartaal van 2013 toegekend. Verweerder heeft hiertoe verwezen naar de uitspraak van de Raad van State, Afdeling bestuursrechtspraak (Afdeling), van 6 juni 2014, waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat terecht aan eiseres een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14 van de Vw 2000 onder de beperking “uitoefenen gezinsleven met minderjarig kind [naam] ”, is geweigerd. Nu aan eiseres geen verblijfstitel is toegekend in de zin van artikel 8a tot en met e of l van de Vw 2000 is eiseres niet verzekerd voor de Akw op de peildata 1 oktober 2012, 1 januari 2013 en 1 april 2013.
5. Bij brief van 20 juli 2015 (signaalbrief) heeft de gemachtigde van eiseres medegedeeld verweerders besluit te betreuren. De gemachtigde heeft er op gewezen dat het advocatenkantoor Fischer een aantal klachten heeft ingediend bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) en het Human Rights Committee. De gemachtigde acht het daarom mogelijk dat het Hof in Straatsburg en/of het Human Rights Committee zich in de toekomst gaat uitlaten over de aanspraak op toeslagen door gezinnen waarbij sprake is van één of meer gezinsleden met een gebrekkige verblijfstitel. De gemachtigde heeft aangegeven dat in dat geval om herziening van de besluiten gevraagd zal worden.
6. Op 1 september 2017 heeft eiseres wederom een aanvraag ingediend voor kinderbijslag. Op het ondertekende aanvraagformulier is aangegeven dat de Immigratie- en naturalisatiedienst (IND) heeft erkend dat eiseres recht heeft op een verblijfsvergunning sinds de geboorte van haar kind op [geboortedag] 2011.
7. Op 8 september 2017 heeft eiseres verweerder verzocht terug te komen van het besluit van 6 maart 2015 en het recht op kinderbijslag vast te stellen vanaf het eerste kwartaal van 2012. Namens eiseres is er op gewezen dat, naar aanleiding van een prejudiciële vraag van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ/EU) in een arrest van 10 mei 2017 heeft beslist dat eiseres en - vergelijkbare - anderen op grond van het EU-recht een verblijfsrecht hebben (zaak C-133/15, Chavez-Vilchez e.a. tegen Nederland (ECLI:EU:C:2017:354), hierna: Chavez). Dit betreft een declaratoire status, die volgens eiseres dus ook gold ten tijde van het besluit van 6 maart 2015. Eiseres stelt dat het besluit van 6 maart 2015 daarom op een onjuiste grondslag berust.
8. Bij het primaire besluit van 5 januari 2018 heeft verweerder aan eiseres kinderbijslag toegekend vanaf het derde kwartaal van 2016. Hierbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat een nabetaling van kinderbijslag een terugwerkende kracht van maximaal één jaar heeft. Verweerder acht zich op grond van artikel 14, derde lid, van de Akw niet bevoegd om perioden voorafgaand aan het derde kwartaal van 2016 te beoordelen.
9. Bij het thans bestreden besluit is het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich onder verwijzing naar de signaalbrief op het standpunt gesteld dat Fischer advocaten nimmer naar het EHRM in Straatsburg is geweest. De klachten zijn bij het mensenrechtencomité van de Verenigde Naties in Genéve ingediend. Het Mensenrechtencomité heeft tot op heden nog niet zijn “Inzichten” verschaft. Verweerder is van mening dat niet toegekomen kan worden aan de vraag of eiseres reeds in 2012 een aan het arrest van het HvJ/EU van 8 maart 2011 (ECLI: EU:C:2011:124) inzake Gerardo Ruiz Zambrano tegen Office national de l’emploi (hierna: Zambrano) en Chavez ontleend verblijfsrecht heeft. Reeds omdat de signaalbrief van 20 juli 2015 ging over mogelijk toekomstige uitlatingen van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) te Straatsburg dan wel het Mensenrechtencomité van de VN te Geneve en Chavez door het HvJ/EU te Luxemburg is gewezen, kent verweerder geen betekenis toe aan genoemde signaalbrief. Er is geen enkel causaal verband tussen de signaalbrief en de herhaalde aanvraag van september 2017. Verweerder heeft er op gewezen dat sinds januari 2016 artikel 14, derde lid, van de Akw, niet langer de zogenaamde “bijzondere omstandigheden” kent in verband waarmee voordien van de eerste volzin van dat artikellid kon worden afgeweken. Een beoordeling met een langere terugwerkende kracht dan één jaar is sindsdien in strijd met het dwingendrechtelijke artikel 14, derde lid, van de Akw. Of bij het herzieningsverzoek “nieuwe feiten” in de zin van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn aangedragen is niet relevant; ook dan mag de (herhaalde) aanvraag niet met een langere terugwerkende kracht dan één jaar beoordeeld worden. Overigens is verweerder van mening dat Chavez als zodanig geen nieuw feit in de zin van artikel 4:6 van de Awb oplevert, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 6 juni 2006 (ECLI:NL:CRVB:2006:AY4174). Verder is verweerder van mening niet gehouden te zijn op grond van het arrest Kühne & Heitz van het HvJ/EU van 13 januari 2004 (ECLI:EU:C:2004:17, hierna: Kühne & Heitz) over het dwingendrechtelijke artikel 14, derde lid, van de Akw heen te stappen. Nu eiseres destijds geen rechtsmiddelen heeft aangewend tegen het besluit op bezwaar van 6 maart 2015 (geen beroep en hoger beroep) stuit het beroep van eiseres op Kühne & Heitz reeds af op de tweede voorwaarde, te weten dat het in geding zijnde primaire besluit van 15 april 2013 weliswaar definitief is geworden, maar niet ten gevolge van een uitspraak van een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep. Met andere woorden: eiseres heeft destijds niet doorgeprocedeerd tot en met de CRvB. Verweerder acht zich op grond van artikel 14, derde lid, van de Akw daarom niet bevoegd om de perioden voorafgaand aan het derde kwartaal van 2016 te beoordelen. Elke andersluidende beslissing zou volgens verweerder in strijd zijn met de wet.
10. Eiseres kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Eiseres is van mening dat verweerder een te beperkte uitleg geeft aan de betekenis van de signaalbrief. Eiseres stelt dat verweerder dient te kijken naar het doel van de signaalbrief. Dat doel is om aan te geven dat de juridische strijd niet wordt opgegeven, ondanks de stand van de rechtspraak op dat moment. Gezien het toekomstige karakter van het vervolg op het signaal is het onmogelijk om alle mogelijke gronden op te sommen waarop het toen al geldende gelijk zou blijken. De toekomst en de ontwikkeling van het recht is immers ongewis. Door die stellingname maakt verweerder het volgens eiseres praktisch onmogelijk om toekomstige claims in te dienen. Eiseres wijst er op dat de procedures waarnaar verwezen is in de signaalbrief allen gaan over de vraag of de status van de ouder kan worden tegengeworpen aan het kind, en dus of het belang van het kind getroffen wordt. Dat is precies het punt waarop is beslist in Chavez, op grond waarvan verzocht is terug te komen van het eerdere besluit. Bovendien worden in het EU Handvest dezelfde rechten beschermd als waar in de signaalbrief een beroep op wordt gedaan en volgt het HvJ/EU ook dezelfde lijn voor wat betreft de toepassing als het EHRM. Eiseres erkent dat verweerder letterlijk lezend een punt lijkt te hebben wanneer gesteld wordt dat eiseres had moeten doorprocederen om in aanmerking te komen voor toepassing van Kühne & Heitz maar eiseres vindt dat verweerder daarmee ten onrechte voorbij gaat aan het doel van de signaalbrief. Die brief is gestuurd om onnodige procedures te voorkomen, en omdat op het moment van verzending geen ruimte was in de Nederlandse rechtspraak om aan het recht van eiseres tegemoet te komen. Om onder die omstandigheden tegen te werpen dat zij niet heeft doorgeprocedeerd tot de hoogste rechter, terwijl op dat moment bekend was wat de uitkomst van die procedure zou zijn, is volgens eiseres bijzonder formalistisch geredeneerd. Juist omdat de positie van de rechtspraak duidelijk was en om geen onnodige druk op de rechtspraak te leggen, is gekozen voor de signaalbrief. Eiseres is van mening dat verweerder ten onrechte artikel 14, derde lid, van de Akw toepast op haar aanvraag. In tegenstelling tot wat verweerder beweert is geen sprake van een herhaalde aanvraag, maar van een verzoek een eerder besluit opnieuw te nemen, met de kennis van nu. Juist omdat de interpretatie van het HvJ/EU leidt tot een EU verblijfsrecht dat declaratoir is en dus ook al gold ten tijde van de oorspronkelijke beslissing, is er volgens eiseres reden om dat besluit over te doen. Kühne & Heitz biedt daar ook ruimte toe. Eiseres stelt dat dan ook het wettelijke regime moet worden toegepast zoals dat gold ten tijde van de oorspronkelijke aanvraag, dus zonder de beperking in de terugwerkende kracht. Eiseres wijst er op dat ook met toepassing van artikel 14, derde lid, van de Akw, uitgaande van de aanvraagdatum in 2013, de mogelijkheid bestaat om uit te komen bij het eerste kwartaal van 2012 als ingangsdatum.
11. De rechtbank overweegt als volgt.
12. Tussen partijen is in geschil of verweerder de beoordeling van de aanspraak op kinderbijslag van eiseres terecht heeft beperkt tot de periode van één jaar voorafgaande aan het herzieningsverzoek.
13. Eiseres heeft op 22 augustus 2017 van de IND een brief ontvangen waarin staat dat zij een verblijfsrecht ontleent aan het arrest Chavez. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat dit verblijfsrecht van rechtswege is ontstaan op het moment dat haar dochter geboren is, dus op [geboortedag] 2011.
14. Vervolgens heeft eiseres op 1 september 2017 een nieuwe aanvraag ingediend en verweerder op 8 september 2017 verzocht om terug te komen van het besluit van 6 maart 2015 waarbij hij geweigerd heeft kinderbijslag toe te kennen over het 4e kwartaal van 2012 tot en met het 2e kwartaal van 2013. Tegen dat besluit heeft eiseres om haar moverende redenen geen rechtsmiddelen aangewend. De signaalbrief van 20 juli 2015 met een eenzijdige aankondiging dat mogelijk herziening zal worden gevraagd van het besluit wanneer het HvJ/EU in Straatsburg en/of het Human Rights Committee zich in de toekomst uitlaten over de aanspraak op toeslagen door gezinnen waarbij sprake is van een of meer gezinsleden met een gebrekkige verblijfstitel kan niet als zodanig dienen, nu hierover zowel voor wat betreft de inhoud als voor wat betreft de te volgen procedure vooraf geen overeenstemming is bereikt tussen verweerder en eiseres.
15. Ingevolge artikel 14, derde lid, van de Akw kan het recht op kinderbijslag niet vroeger ingaan dan één jaar voorafgaand aan de eerste dag van het kwartaal waarin de aanvraag werd ingediend.
16. Eiseres wordt niet gevolgd in haar stelling dat het EU-recht noopt tot een verdergaande terugwerkende kracht. Het beroep op het arrest Kühne & Heitz, waarin wordt overwogen dat een bestuursorgaan verplicht is een definitief geworden besluit opnieuw te onderzoeken indien aan een aantal voorwaarden is voldaan, kan eiseres niet baten. Een van die voorwaarden is dat het desbetreffende besluit definitief is geworden ten gevolge van een uitspraak van een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep. Daarvan is hier geen sprake. Nu niet aan deze voorwaarde is voldaan, vloeit uit dit arrest niet voort dat verweerder gehouden is terug te komen van de eerdere besluiten. Zoals de CRvB heeft geoordeeld in haar uitspraak van 11 oktober 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:3224) dient in het voetspoor van deze Europese rechtspraak over de aantasting van onherroepelijk geworden besluiten aanleiding te worden gezien om in het kader van de mate van terugwerkende kracht van een aanvraag, onder andere met betrekking tot een tijdvak waarover reeds rechtens onaantastbaar is besloten, tot een vergelijkbaar oordeel te komen.
17. Het Unierechtelijke beginsel van loyale samenwerking zoals neergelegd in artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) noopt evenmin tot een langere terugwerkende kracht. Uit het arrest van het HvJ/EU van 4 oktober 2012 (ECLI:EU:C:2012:608) inzake Byankov (hierna: Byankov), waarop ter zitting een beroep is gedaan, volgt dat dat beginsel in het algemeen niet afdoet aan de nationale procedurele autonomie, mits de nationale procedure voldoet aan de randvoorwaarden van gelijkwaardigheid en effectiviteit. Voorts kan op grond van het Unierecht een rechtsplicht bestaan tot heroverweging van een in rechte onaantastbaar besluit, wanneer dit, gelet op de bijzonderheden van het betreffende geval en de betrokken belangen, nodig is om een evenwicht te bereiken tussen het vereiste van de rechtszekerheid en het vereiste van de rechtmatigheid uit het oogpunt van het Unierecht. Derhalve moet worden nagegaan of in de situatie van eiseres het niet beoordelen van het recht op kinderbijslag over eerdere kwartalen dan het derde kwartaal van 2016, kan worden gerechtvaardigd door de eerbieding van het rechtszekerheidsbeginsel, gelet op de gevolgen die daaruit voortvloeien voor de toepassing van het Unierecht en voor (de kinderen van) eiseres. Geconstateerd wordt dat het uitkeringsrecht van eiseres dat voortvloeit uit het EU-verblijfsrecht, voor de toekomst en voor een deel van het verleden geeffectueerd kan worden. Anders dan in Byankov is geen sprake van een met het Unierecht strijdige situatie van onbeperkte duur die niet wordt heroverwogen.
18. Nu eiseres op 1 september 2017 een nieuwe aanvraag voor kinderbijslag heeft gedaan is de peildatum 1 juli 2017. De maximale terugwerkende kracht is 1 jaar. Dat betekent dat eiseres recht heeft op kinderbijslag met ingang van het 3e kwartaal van 2016.
19. Het beroep is ongegrond.
20. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.P.A. Burghoorn, voorzitter en mr. J.L.M. Dohmen en mr. M. van ’t Klooster, leden in aanwezigheid van drs. M.T. Petersen. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 november 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.