ECLI:NL:RBOBR:2017:1553

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 16/2462

uitspraak van de meervoudige kamer van 20 maart 2017 in de zaak tussen

[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,

(gemachtigde: mr. A. van 't Laar),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vught, verweerder,

(gemachtigde: mr. H.W.P.M. van der Linden en mr. G. Davoodi).

Procesverloop

Bij besluit van 26 januari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten dat de aan eiseres op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2007 (Wmo) geïndiceerde hulp bij de huishouding in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) per 1 april 2016 wordt voortgezet voor 3 uur in de week met een tarief van maximaal € 13,60 per uur op basis van inschakeling van het sociale netwerk.

Bij besluit van 26 juli 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 februari 2017. Eiseres en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres is bekend met diverse aandoeningen die haar beperken in het verrichten van huishoudelijke taken. Daarom is op grond van de Wmo aanvankelijk 3,9 uur per week hulp bij het huishouden geïndiceerd ten behoeve van zwaar huishoudelijk werk. Na het verlopen van deze indicatie op 11 maart 2013 is eiseres bij besluit van 13 maart 2013 in aanmerking gebracht voor hulp bij het huishouden ten behoeve van zwaar huishoudelijk werk, inclusief het bed verschonen. Gezien gewijzigde normtijden is een voorziening toegekend voor 3 uur in de week. Deze hulp is toegekend in de vorm van een pgb, van maximaal € 16,00 per uur. De toegekende indicatie heeft een looptijd van 11 maart 2013 tot 11 maart 2018.

2. Naar aanleiding van de invoering van de Wmo 2015 heeft er op 13 januari 2016 een heronderzoek plaatsgevonden. Hierbij is geconcludeerd dat de noodzaak voor hulp bij het huishouden blijft bestaan. Eiseres is lichamelijk achteruit gegaan en haar partner, die voorheen licht huishoudelijk werk verrichtte, is overleden. Blijkens het primaire besluit van 26 januari 2016 blijft door gewijzigde normtijden het aantal uren waarvoor een pgb wordt toegekend gelijk. Eiseres krijgt hulp bij licht huishoudelijk werk (30 minuten), zwaar huishoudelijk werk (90 minuten), de was doen (30 minuten), strijken (30 minuten) en het bed verschonen (inclusief). Het maximale uurtarief bedraagt € 13,60, het uurtarief dat verweerder hanteert voor zorg die wordt ingekocht binnen het sociaal netwerk.

3. Bij brief van 7 maart 2016 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het besluit van 26 januari 2016.

4. Op 31 mei 2016 is eiseres gehoord door de bezwaarschriftencommissie. De commissie heeft geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren onder aanpassing van de motivering. Omdat de omvang van de maatwerkvoorziening niet is gewijzigd met het primaire besluit, heeft de commissie enkel beoordeeld of de verlaging van het uurtarief in strijd is met het overgangsrecht. Volgens de commissie is er geen sprake van strijd met het overgangsrecht en bestaat er een wettelijke grondslag voor de wijzing van het uurtarief. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1404) meent de commissie dat het is toegestaan om op dezelfde wijze als onder de Wmo een indicatie te wijzigen. Nu een wijziging van een lopende indicatie die ingaat na de datum van het besluit mogelijk was onder de Wmo, is het dat ook onder de Wmo 2015. Met gebruikmaking van de bij de Wmo 2015 gegeven bevoegdheid heeft verweerder het Besluit nadere regels gedifferentieerde tarieven opgesteld, hetgeen de wettelijke grondslag vormt voor de wijziging van het uurtarief. Nu het primaire besluit is gebaseerd op deze krachtens de Wmo 2015 opgestelde regels, heeft verweerder niet in strijd gehandeld met het overgangsrecht. Gelet hierop ziet de commissie niet in dat er sprake is van een inbreuk op het eigendomsrecht van eiseres. Te meer nu er een overgangstermijn in acht is genomen van meer dan twee maanden om eiseres in staat te stellen maatregelen te treffen. Voorts is door eiseres niet betwist dat zij gebruik maakt van een hulp uit haar sociale netwerk. In afwijking van het Besluit nadere regels gedifferentieerde tarieven wordt voor de inzet van het sociale netwerk geen uurtarief van
€ 8,00 gehanteerd maar van € 13,60 (het tarief voor inschakeling van andere zorg dan een zorgorganisatie). Niet gesteld of gebleken is dat eiseres met het uurtarief van € 13,60 geen hulp bij de huishouding kan inkopen. Ten overvloede merkt de commissie ten aanzien van de toegepaste normtijden nog op dat, nu er een normenkader gehanteerd wordt dat een redelijke beleidsopvatting niet te buiten gaat, verweerder niet gehouden was de normen van het CIZ te hanteren. Gesteld noch gebleken is dat verweerder dit kader in het geval van eiseres onjuist heeft toegepast. Evenmin is gemotiveerd gesteld dat de normen in haar geval ontoereikend zijn.

5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, overeenkomstig het advies van de commissie, het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

6. Eiseres kan zich hiermee niet verenigen. Op hetgeen zij tegen het besluit en verweerder in reactie heeft aangevoerd, gaat de rechtbank in het navolgende in.

Omvang geding

7. Eiseres stelt zich allereerst op het standpunt dat de omvang van het geding zich mede uitstrekt tot de geïndiceerde uren waarvoor een pgb moet worden toegekend. Eiseres meent dat de stelling van verweerder – in navolging van de bezwarencommissie – dat wederom een indicatie is afgegeven voor 3 uur en het besluit in zoverre geen rechtsgevolg heeft niet houdbaar is, nu het gaat om de vaststelling van de resultaatgebieden waarop ondersteuning nodig is. Voorts wijst eiseres erop dat ook uit de rapportage van verweerder van 13 januari 2016 blijkt dat zij lichamelijk achteruit is gegaan. Enkel vanwege de gewijzigde normtijden heeft dit niet tot gevolg dat het aantal uren hulp wordt gewijzigd. Er heeft aldus wel degelijk een nieuwe beoordeling van de zelfredzaamheid van eiseres plaatsgevonden.

8. Anders dan verweerder blijkens het bestreden besluit heeft gemeend en met eiseres is de rechtbank van oordeel dat zowel de omvang van de zorgbehoefte als het tarief behoren tot de omvang van het geding. Aan het primaire besluit is een herindicatie voorafgegaan, waarbij het eerder toegekende pgb volledig is heroverwogen, zowel ten aanzien van de zorgbehoefte, de daaraan te verbinden uren als het toepasselijke tarief. Dat het totaal aantal uren waarvoor een pgb is toegekend gelijk is gebleven, berust op toeval. Deze herindicatie kan in volle omvang aan de bestuursrechter worden voorgelegd.

Nadere stukken

9. Voorafgaand aan de behandeling van het beroep ter zitting heeft verweerder nog een rapport overgelegd van Trivium, een medisch adviesbureau. Dit rapport doet verslag van een proef met gewijzigde normtijden, naar aanleiding waarvan verweerder na de inwerkingtreding van de Wmo 2015 heeft besloten de normtijden aan te passen. Dit rapport is overgelegd binnen de termijn van tien dagen voor de zitting die volgt uit 8:58 van de Awb. Eiseres voert aan dat dit rapport bij de beoordeling van het beroep buiten beschouwing moet worden gelaten, te meer omdat eiseres al in de bezwaarfase om overlegging van dit rapport heeft verzocht en verweerder dus al veel eerder in de gelegenheid was om het rapport in het geding te brengen. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog en zal – mede met het oog op een effectieve geschilbeslechting – het rapport bij de beoordeling van het beroep betrekken, nu eiseres ter zitting in staat is gebleken adequaat op het rapport te reageren.

Overgangsrecht

10. Eiseres betwist dat er een rechtsgrond bestaat om de tarieven van de vanaf 13 maart 2013 lopende indicatie ten nadele van haar te herzien. Op grond van het overgangsrecht blijft een besluit dat is gegeven op grond van de Wmo van kracht. Dit besluit kan enkel herzien of ingetrokken worden als voldaan is aan de, limitatief opgesomde, intrekkings- of herzieningsgronden zoals opgenomen in artikel 2.3.10 van de Wmo 2015 en artikel 6 van de Verordening maatschappelijke ondersteuning Vught 2015 (de Verordening). Nu geen sprake is van een rechtsgrond die verweerder de bevoegdheid geeft een doorlopend besluit te wijzigen ten nadele van eiseres, kan pas na de looptijd van het geldende indicatiebesluit van 13 maart 2013 een nieuw besluit worden genomen, aldus eiseres.

11. Ingevolge artikel 8.9, eerste lid, van de Wmo 2015 is de Wmo ingetrokken, onverminderd de rechten en verplichtingen die, onmiddellijk voor het tijdstip waarop artikel 2.1.1 in werking is getreden, voor eiseres zijn verbonden aan een met toepassing van de Wmo door het college toegekend pgb.
In het tweede lid is bepaald dat het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van enig artikel van deze wet, van toepassing blijft ten aanzien van besluiten genomen op grond van de Wmo.

12. Ingevolge artikel 11.4, eerste lid, van de Verordening wordt de Verordening voorzieningen Wmo gemeente Vught 2012 ingetrokken met inwerkingtreding van deze Verordening, met dien verstande dat zij van toepassing blijft ten aanzien van op grond van de Wmo en de Verordening voorzieningen Wmo gemeente Vught 2012 genomen besluiten, tot het college een nieuw besluit op grond van de Wmo 2015 en deze Verordening heeft genomen, maar uiterlijk tot 1 januari 2016.

13. De rechtbank stelt vast dat verweerder met het primaire besluit een wijziging heeft aangebracht in de bestaande aanspraken van eiseres. Zoals eerder is overwogen in de uitspraak van deze rechtbank van 13 mei 2016 (ECLI:NL:RBOBR:2016:2417) is een dergelijke wijziging toelaatbaar, omdat de Wmo is ingetrokken en de Wmo 2015 in werking is getreden. De aldus veranderde regels en de daaraan ten grondslag liggende gewijzigde inzichten rechtvaardigen dat verweerder de lopende indicaties met de inwerkingtreding van de Wmo 2015 aan deze nieuwe wet heeft getoetst en aangepast. Artikel 8.9 van de Wmo 2015 laat naar het oordeel van de rechtbank dan ook onverlet dat verweerder, gelet op het bepaalde in artikel 11.4 van de Verordening, bevoegd is om een eerder toegekende voorziening - voor de toekomst - te wijzigen. De rechtbank ziet zich hierin gesteund door de uitspraak van de CRvB van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1404). In deze uitspraak is overwogen dat het in artikel 8.9 van de Wmo 2015 geregelde overgangsrecht zo moet worden begrepen dat onder de Wmo toegekende aanspraken en verplichtingen blijven gelden tót het moment waarop zij op gronden van het bepaalde bij en krachtens de Wmo 2015 worden gewijzigd of beëindigd. De uitleg zoals door eiseres voorgestaan – namelijk dat het onder de Wmo toegekende pgb tot de einddatum daarvan niet kan worden gewijzigd vanwege de invoering van de Wmo 2015 – is dus niet juist. De rechtbank concludeert dat er gezien de invoering van de Wmo 2015 wel degelijk een rechtsgrond bestond voor wijziging van het eerder toegekende tarief. De beroepsgrond gaat niet op.

Artikel 1 Eerste Protocol

14. Voorts stelt eiseres zich op het standpunt dat de verlaging van haar aanspraak op een pgb, door verlaging van het maximumtarief, gedurende de looptijd van de indicatie leidt tot een aantasting van het eigendomsrecht. Eiseres meent dat de in dit kader door verweerder gemaakte belangenafweging niet tot een rechtvaardig en evenwichtig resultaat heeft geleid. De beperking van haar aanspraak met een overgangsperiode van twee maanden, in plaats van de bij verweerder gebruikelijke drie maanden, is niet in overeenstemming met het proportionaliteitsvereiste. Dat voor verweerder reeds in 2015 de mogelijkheid bestond om de tarieven aan te passen, maakt dat niet anders, omdat een overgangsperiode pas gaat lopen vanaf het moment dat in een besluit een wijziging ten nadele is neergelegd.

15. Niet in geschil is dat de verlaging van het tarief een inbreuk betekent op het ongestoord genot van eigendom zoals bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Derhalve moet worden getoetst of is voldaan aan de in dat artikel geformuleerde voorwaarden voor die eigendomsontneming. Daarbij dient allereerst te worden beoordeeld of de inbreuk op de bestaande aanspraak bij wet is voorzien. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de eigendomsontneming een legitieme doelstelling heeft die gelegen is in het algemeen belang en ten slotte of er een behoorlijk evenwicht is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die het gemeentebestuur heeft bij de hantering van deze criteria.

16. Zoals reeds is overwogen in rechtsoverweging 13 is de inbreuk op het eigendomsrecht van eiseres bij wet voorzien. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de eigendomsontneming een legitieme doelstelling in het algemeen belang. De inbreuk op eiseres’ aanspraak komt immers voort uit de Wmo 2015, die anticipeert op een aanzienlijke korting door het Rijk op het budget voor huishoudelijke hulp. Ook aan het proportionaliteitsvereiste is naar het oordeel van de rechtbank voldaan. Daarbij is in de eerste plaats van belang dat niet gebleken is dat eiseres met het gewijzigde tarief niet meer in staat is om de benodigde zorg in te kopen. De rechtbank acht verder van belang dat verweerder een redelijke overgangstermijn heeft gehanteerd door het besluit op 1 april 2016 in werking te laten treden. Verweerder heeft er in dit verband terecht op gewezen dat vanaf 1 januari 2015 de mogelijkheid openstond om nadere regels te stellen over de hoogte van het pgb en dat eiseres daarom bedacht kon zijn op een tariefwijziging. Daarnaast was eiseres in ieder geval vanaf het huisbezoek op 11 januari 2016 bekend met de op handen zijnde wijziging, zodat zij ruim tweeënhalve maand de tijd had om zich in te stellen op de nieuwe situatie. Dat verweerder in het geval van een tariefwijziging niet de gebruikelijke overgangstermijn van drie maanden hanteert, maakt het voorgaande niet anders.

Tarieven

17. Wat betreft de hoogte van het pgb wijst eiseres erop dat dit toereikend dient te zijn om kwalitatief goede zorg in te kopen. De bepaling van de tarieven en het daarbij gemaakte onderscheid dient bij verordening te worden geregeld. Nu dit niet het geval is dient te worden uitgegaan van het tarief waarvoor verweerder diensten van zorgaanbieders heeft gecontracteerd. Eiseres zou derhalve vanaf 1 april 2016 € 22,00 per uur dienen te ontvangen. De korting op het tarief voor hulp uit het sociaal netwerk is niet in lijn met de jurisprudentie van de CRvB, waarin in een vergelijkbare zaak wordt uitgegaan van een uurloon van € 15,46. Daar komt bij dat eiseres met haar huidige hulp een uurloon van € 16,00 per uur is overeengekomen en zij het verschil thans bekostigt van haar AOW-uitkering. De bewijslast dat de hoogte van het pgb toereikend is ligt bij verweerder aldus eiseres. Het bestreden besluit is op dit onderdeel dan ook ontoereikend gemotiveerd.

17. Artikel 2.3.6, vierde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat bij verordening kan worden bepaald onder welke voorwaarden betreffende het tarief, de persoon aan wie een pgb wordt verstrekt, de mogelijkheid heeft om diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen te betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk.

19. Ingevolge artikel 4.1, vierde lid, van de Verordening stelt het college nadere regels vast over de hoogte van het pgb bij diensten waaronder in ieder geval:

a. de gedifferentieerde tarieven tussen aanbieders waarbij rekening wordt gehouden met overheadkosten;

b. de tarieven van het pgb welke mag worden uitbetaald aan een persoon die behoort tot het sociale netwerk van de client;

c. de tarieven bedoeld onder b. zijn in ieder geval lager dan de tarieven genoemd onder a.

20. In artikel 2.2 van het Besluit nadere regels maatschappelijke ondersteuning gemeente Vught 2015 (Besluit nadere regels) heeft het college gedifferentieerde tarieven opgesteld. Hierin is opgenomen dat het bedrag van het pgb voor hulp bij het huishouden maximaal bedraagt:

a. 100% van het in bijlage 1 genoemde pgb-tarief indien de cliënt een zorgorganisatie inschakelt met medewerkers in loondienst met de voor de sector toepasselijke cao (veelal VVT);

b. 85% van het onder a. genoemde tarief indien de cliënt een zelfstandige zonder personeel (zzp’er) of zorgorganisatie die een lagere cao hanteert, inschakelt;

c. 50% van het onder a. genoemde tarief indien de cliënt iemand uit het sociaal netwerk inschakelt, met een maximum van € 8,00.

21. Blijkens bijlage 1 bij het Besluit nadere regels betekent dit bedragen van respectievelijk €16,00, € 13,60 en € 8,00 per uur. In de uitvoeringspraktijk wordt door verweerder voor inschakeling van het sociaal netwerk niet het daarvoor bedoelde tarief gehanteerd maar dat van € 13,60. Dit om de zorg toegankelijk te houden voor de cliënten.

22. Blijkens de Memorie van Toelichting (MvT) bij de Wmo 2015 (Kamerstukken II, 2012-2013, 30 597 nr. 337) mogen gemeenten verschillende tarieven hanteren voor verschillende vormen van ondersteuning van verschillende typen hulpverleners. Daarbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen ondersteuning die wordt geleverd door het sociale netwerk, door hulpverleners die werken volgens de kwaliteitsstandaarden en hulpverleners die dat niet doen (zoals werkstudenten, zzp’ers zonder diploma’s e.d.). Op grond van artikel 2.3.5 van de Wmo 2015 is het college wel gehouden een tarief voor een pgb vast te stellen dat redelijkerwijs noodzakelijk is te achten om de cliënt in staat te stellen tot zelfredzaamheid of participatie.

23. De rechtbank overweegt dat bij het betoog van eiseres, dat de tarieven en het daarbij gemaakte onderscheid niet bij verordening zijn geregeld, artikel 2.3.6, vierde lid, van de Wmo 2015 van belang is. Dit artikellid regelt dat bij verordening kan worden bepaald onder welke voorwaarden betreffende het tarief, de persoon aan wie een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, de mogelijkheid heeft om diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen te betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk.

24. Verweerder betoogt, onder verwijzing naar artikel 156 van de Gemeentewet, dat de raad de bevoegdheid heeft om bevoegdheden te delegeren aan verweerder, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. Van dat laatste is met de bevoegdheid tot het stellen van voorwaarden betreffende het tarief geen sprake.

25. De rechtbank leidt uit artikel 2.3.6, vierde lid, van de Wmo 2015 af dat de wijze van tarifiëring en het daarbij gemaakte onderscheid bij verordening dient te worden geregeld. Anders dan verweerder betoogt, volgt uit de redactie van artikel 2.3.6, vierde lid, van de Wmo 2015 dat de wetgever niet heeft gewild dat deze bevoegdheid zou worden gedelegeerd; het moet er daarom voor worden gehouden dat de aard van de bevoegdheid van artikel 2.3.6, vierde lid, van de Wmo 2015 zich verzet tegen delegatie. Dat betekent nog niet dat de beroepsgrond van eiseres slaagt. Artikel 2.3.6, vierde lid, van de Wmo 2015 moet naar het oordeel van de rechtbank niet zo worden gelezen dat de hoogte van de tarieven één van de bij verordening te regelen voorwaarden betreffende het tarief zijn. De rechtbank is van oordeel dat de door de gemeente Vught gekozen constructie in dit opzicht aan de Wmo 2015 voldoet. Artikel 4.1, vierde lid, van de Verordening houdt bepalingen in over de hoogte van het pgb en de wijze waarop die hoogte wordt vastgesteld, maar laat de vaststelling van de precieze hoogte van de verschillende tarieven over aan verweerder. Het college heeft vervolgens op grond hiervan nadere regels neergelegd in het Besluit nadere regels. Aldus zijn de voorwaarden betreffende het tarief gesteld in de Verordening, waarmee de toekenning van een toereikende compensatie op het niveau van de Verordening afdoende is verzekerd.

26. Met de door verweerder in het Besluit nadere regels aangebrachte differentiatie in de hoogte van een pgb is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een gerechtvaardigd onderscheid tussen de groep van derden die schoonmaakondersteuning leveren ten opzichte van de groep van personen die behoren tot het sociale netwerk van een Wmo-gerechtigde en die dezelfde schoonmaakondersteuning uitvoeren. Eén van de uitgangspunten van de Wmo 2015 is dat de burger zelf en diens naaste omgeving een belangrijke rol spelen bij het compenseren van beperkingen. Het onderscheid tussen zorgverlening door professionals en iemand behorend tot het sociale netwerk en de daarmee verband houdende differentiatie in tarieven, is naar het oordeel van de rechtbank in het licht van dit uitgangspunt een gerechtvaardigd onderscheid.

27. Eiseres heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat zij met het aan haar toegekende tarief niet in staat is om tot zelfredzaamheid en participatie te komen. Dat eiseres met haar hulp een tarief van € 16,00 is overeengekomen is ook niet voldoende voor de conclusie dat het pgb niet toereikend is. Verweerder heeft in dit verband terecht gewezen op een professionele aanbieder van hulp bij het huishouden waarbij een tarief van € 13,60 wel voldoende is. Dat eiseres om persoonlijke redenen liever bij haar huidige zorgverlener blijft is misschien begrijpelijk, maar dat is geen wens die verweerder door middel van het pgb moet faciliteren. In de jurisprudentie van de CRvB waarnaar eiseres heeft verwezen (zie de uitspraken van 29 augustus 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BX6144 en van 17 april 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ7352), is onder de werking van de Wmo 2007 geoordeeld dat voor de bepaling van het uurtarief van zorgverleners die niet werkzaam zijn in een zorginstelling (zoals ook in dit beroep aan de orde) aangesloten kan worden bij het uurloon behorende bij functiegroep 15 van de cao Thuiszorg. In deze jurisprudentie heeft de CRvB echter ook overwogen dat objectieve aanknopingspunten aanleiding kunnen geven om van een lager uurtarief uit te gaan. In het feit dat eiseres haar zorg inkoopt binnen haar sociale netwerk bij een niet-professionele zorgverlener en de door verweerder genoemde mogelijkheden om huishoudelijke hulp in te kopen binnen het vastgestelde tarief, ziet de rechtbank zulke aanknopingspunten.

Uren

28. Eiseres meent naast het voorgaande dat het op de weg van verweerder had gelegen om haar te indiceren voor meer dan 3 uur huishoudelijke hulp. Eiseres wijst in dit verband op het wegvallen van de hulp van haar echtgenoot en haar verslechterde zelfredzaamheid, hetgeen ook naar voren kwam in het onderzoek dat aan het primaire besluit is voorafgegaan en neergelegd in het rapport van 13 januari 2016. Op basis van de normering die in de rechtspraak als uitgangspunt is aanvaard (de normen van het CIZ) zou eiseres uitkomen op 5 uur hulp in de week. De door verweerder gehanteerde normtijden worden niet door objectief onderzoek onderbouwd en voldoen daarmee niet aan de in de jurisprudentie van de CRvB geformuleerde eisen.

29. Verweerder heeft in zijn (aanvullend) verweerschrift en ter zitting toegelicht dat tot eind 2012 is uitgegaan van de door het CIZ in het Protocol huishoudelijke verzorging voor de indicatiestelling AWBZ (Protocol) vastgestelde normtijden. Omdat door verweerder werd geconstateerd dat deze normtijden niet meer pasten bij de ontwikkelingen binnen de Wmo en een kostenbesparing noodzakelijk was vanwege de korting op het Wmo-budget in 2015, heeft verweerder de normtijden in overleg met de Wmo-klantmanagers en diverse thuiszorgaanbieders opnieuw vastgesteld. De nieuwe normtijden zijn vervolgens opgenomen in de Indicatierichtlijn hulp bij het Huishouden gemeente Vught (Indicatierichtlijn). Om te kunnen beoordelen welke gevolgen de nieuwe Indicatierichtlijn zou hebben, is er door TriviumPlus in de periode november 2012 – april 2013 een pilotproject uitgevoerd. In die periode werd elke aanvraag voor hulp bij het huishouden (dus ook herindicaties) volgens de nieuwe richtlijn geïndiceerd. Met inachtneming van de bevindingen uit de pilot en het advies van de Wmo-raad heeft verweerder bij besluit van 5 november 2013 met ingang van 1 december 2013 de Regeling tot wijziging van de beleidsregels maatschappelijke ondersteuning gemeente Vught vastgesteld en de Indicatierichtlijn opgenomen als bijlage bij de Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning gemeente Vught. De evaluatie van het pilotproject door TriviumPlus en de communicatie daarover met de Wmo-cliëntenraad heeft verweerder voorafgaand aan de zitting overgelegd.

30. Uit de Indicatierichtlijn volgt dat een eenpersoonshuishouden in een woning met 3 of minder kamers (zoals waarin eiseres woont) per week in aanmerking komt voor in beginsel maximaal 30 minuten licht huishoudelijk werk, 90 minuten zwaar huishoudelijk werk, 30 minuten verzorging van de was en 30 minuten strijken. In de Indicatierichtlijn is verder aangegeven welke factoren een indicatie zijn voor meer hulp. Nu daarvan geen sprake is, wordt 3 uur huishoudelijke hulp afdoende geacht, aldus verweerder.

31. Gezien de stukken in het dossier en de behandeling ter zitting stelt de rechtbank vast dat niet in geschil is dat volledige overname nodig is van het licht huishoudelijk werk, zwaar huishoudelijk werk, de verzorging van de was en het strijkwerk en het verschonen van het bed. Het geschil ziet op de vraag of de indicatie van 3 uur daarvoor voldoende is. In dit verband bestrijdt eiseres dat het onderzoek dat verweerder aan de Indicatierichtlijn ten grondslag heeft gelegd voldoende deugdelijk is, omdat onduidelijk is waarop de normtijden zijn gebaseerd en dat die toereikend zijn.

32. De CRvB heeft in de uitspraak van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1402) geoordeeld dat het gemeentebestuur grote vrijheid heeft bij de uitvoering van de Wmo 2015 en dat de beleidskeuzen van de gemeenteraad en – binnen de daarvoor gestelde grenzen – het college voor de bestuursrechter een gegeven zijn, die slechts met terughoudendheid kunnen worden getoetst. Als het om maatwerkvoorzieningen gaat, vindt deze vrijheid in ieder geval een grens in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 dat bepaalt dat een maatwerkvoorziening een passende bijdrage moet leveren aan de zelfredzaamheid en/of participatie van de cliënt. Hieruit vloeit voort dat indien het onderzoek uitwijst dat in het concrete geval maatwerk moet worden geboden, niet kan worden volstaan met standaardoplossingen. Het is aan het college, waar mogelijk rekening houdend met de redelijke wensen van de aanvrager, om te besluiten op welke wijze het de aanvrager ondersteunt en met welk pakket van de op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de persoon afgestemde diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen of andere maatregelen een passende bijdrage aan de zelfredzaamheid en/of participatie wordt geleverd.

33. In zijn uitspraken van 11 november 2015 (ECLI: NL:CRVB:2015:4262), en 27 januari 2016, (ECLI:NL:CRVB:2016:430) heeft de CRvB geoordeeld dat beleidsregels, gelet op de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, op objectieve criteria dienen te berusten en dat die criteria moeten worden vastgesteld aan de hand van deugdelijk onderzoek. In die uitspraken is geoordeeld dat overleg met gecontracteerde zorgaanbieders en cliëntenraden daartoe niet toereikend is. Dat deze uitspraken zijn gedaan onder de werking van de Wmo, maakt niet dat het onder de Wmo 2015 te voeren beleid niet op objectief, door onafhankelijke - dat wil zeggen geen belang bij de uitkomst hebbende - derden te verrichten onderzoek zou moeten berusten.

34. Verweerder heeft ter zitting uitdrukkelijk aangevoerd dat TriviumPlus geen zorgaanbieder is, maar een onafhankelijk medisch adviesbureau. TriviumPlus had geen belang bij de uitkomsten van het onderzoek, aldus verweerder. Verweerder betoogt verder dat uit het rapport blijkt dat aan de Indicatierichtlijn deugdelijk empirisch onderzoek ten grondslag ligt.

34. Uit de door verweerder met betrekking tot het pilotproject overgelegde stukken blijkt het volgende. Bij het evaluatierapport heeft verweerder een document overgelegd ‘Indicatiestelling Hulp bij het huishouden gemeente Vught’ van juni 2013. Hieruit blijkt dat de normtijden zijn aangepast vanwege de veranderingen in de Wmo en de indruk dat de normtijden scherper gesteld zouden kunnen worden zonder afbreuk te doen aan de te behalen resultaten. De concrete nieuwe normtijden zijn vastgesteld in overleg met Wmo-klantmanagers uit Vught en Schijndel, Pantein Vughterstede en Laverhof. Pantein Vughterstede en Laverhof bedienen samen ongeveer 80% van de Vughtse inwoners die vanuit de gemeente zorg in natura ontvangen.
Het pilotproject liep volgens het rapport van TriviumPlus van november 2012 tot april 2013. In deze periode zijn 48 aanvragen voor hulp bij het huishouden onderzocht. Van deze 48 aanvragen betroffen 13 nieuwe aanvragen, 21 indicaties zijn verlaagd, 6 verhoogd en 8 gelijk gebleven. Onmiddellijk na het stellen van de indicatie was 75% van de belanghebbenden tevreden. Na de indicatiestelling heeft TriviumPlus met 35 belanghebbenden geprobeerd contact op te nemen. Met de helft daarvan is contact tot stand gekomen en daarvan vindt 91% - derhalve 15 à 16 belanghebbenden - dat de ontvangen hulp voldoende is. Respondenten die niet tevreden waren konden desgevraagd niet concreet benoemen welke taken niet kunnen worden uitgevoerd. Geen van de respondenten heeft aangegeven dat het te behalen doel (een schoon en leefbaar huis) niet wordt gehaald.

34. De rechtbank volgt verweerder in haar standpunt dat het onderzoek is uitgevoerd door onafhankelijke derden. De tevredenheid van belanghebbenden heeft verweerder verder terecht als relevante empirische gegevens bestempeld. De aantallen waarmee het onderzoek is uitgevoerd, acht de rechtbank echter te klein om vergaande conclusies met betrekking tot de normtijden te rechtvaardigen. Het gaat per saldo om 48 indicaties en 15 à 16 tevreden belanghebbenden.

37. De rechtbank is desalniettemin, anders dan eerder in de uitspraak van 23 september 2014 (AWB 14/1814) en gelet op de jurisprudentie van de CRvB, van oordeel dat de onderbouwing voor de Indicatierichtlijn tekortschiet. De normtijden die in dit onderzoek zijn gehanteerd zijn gebaseerd op onvoldoende objectieve en concrete gegevens over de tijd die benodigd is voor het verrichten van concrete handelingen die de hulp bij het huishouden moet verrichten om een schoon en leefbaar huis te realiseren. Voor zover uit de stukken blijkt zijn de nieuwe normtijden enkel terug te voeren op de inschatting van klantmanagers van mogelijkheden om minuten te korten zonder afbreuk te doen aan het resultaat. Of (en zo ja welke) deze inschattingen zijn ingegeven door concrete ervaringsgegevens over de met concrete handelingen gemoeide tijd – en niet de budgettaire taakstelling voor verweerder – is uit de stukken niet af te leiden.

38. Gelet hierop is het beroep gegrond. Het bestreden besluit zal wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb worden vernietigd. De rechtbank ziet geen mogelijkheid voor finale geschillenbeslechting gezien het navolgende en zal daarom verweerder opdragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.

38. Ten aanzien van de geïndiceerde uren is de rechtbank er niet van overtuigd dat verweerder maatwerk heeft geleverd. Daarbij wijst de rechtbank erop dat de voorgaande toekenning op grond van de Wmo aan eiseres dateert van 13 maart 2013, dus gedurende de looptijd van de pilot met de gewijzigde normtijden. Daarbij is aan eiseres ook 3 uur huishoudelijke hulp toegekend. Tussen dat besluit en de herindicatie op grond van de Wmo 2015 is de partner van eiseres – die licht huishoudelijk werk verrichtte – overleden en is haar fysieke toestand achteruit gegaan. Zonder nadere motivering valt dan niet in te zien dat de thans toegekende hulp voor 3 uur toereikend zou zijn. Verweerder heeft hierover ter zitting gesteld dat na het besluit van 13 maart 2013 de normtijden zijn aangepast, maar daarvoor ziet de rechtbank in het dossier geen aanknopingspunt. Uit de dossierstukken, met name de stukken van verweerder die voorafgaand aan de zitting zijn overgelegd, volgt dat de normtijden in het pilotproject zijn overgenomen.

38. Verweerder heeft voorts betoogd dat eiseres niet heeft aangetoond dat de geboden voorziening tekortschiet. Eiseres kan niet aangeven welke huishoudelijke taken blijven liggen en in hoeverre eiseres geen schoon en leefbaar huis heeft, aldus verweerder. Het ligt echter in de eerste plaats op de weg van verweerder om zorgvuldig te onderzoeken welke hulp eiseres nodig heeft. Uit het voorgaande blijkt dat daarvan door toepassing van de Indicatierichtlijn geen sprake is geweest, nog daargelaten de vraag of de feitelijke (woon)situatie, zoals ter zitting namens eiseres naar voren gebracht, aanleiding geeft om van deze normtijden af te wijken.

41. Er bestaat aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiseres heeft moeten maken. Deze worden aan de hand van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 990,00 (1 punt voor het indienen van het beroep, 1 punt voor de zitting, à

€ 495,- per punt, wegingsfactor 1). Voorts dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht aan haar te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres, begroot op € 990,00;
draagt verweerder op aan eiseres het betaalde griffierecht ten bedrage van € 46,00 te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.T.C. Wijsman, voorzitter, en mr. P.A. Buijs en mr. I. Ravenschlag, leden, in aanwezigheid van C. van Osch, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 maart 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.