ECLI:NL:RBOBR:2016:2926 - Rechtbank Oost-Brabant - Onvoldoende concrete indicatie huishoudelijke hulp in str...

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 15/6640

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 juni 2016 in de zaak tussen

[eiseres] te [woonplaats] , eiseres

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oss, verweerder

(gemachtigden: mr. J.F.G. Godart en S.M.F van Geffen).

Procesverloop

Bij besluit van 7 maart 2014 (primair besluit 1) heeft verweerder eiseres van 1 maart 2014 tot en met 31 december 2015 geïndiceerd voor huishoudelijke hulp op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) voor het aandachtsgebied zwaar huishoudelijk werk.

Eiseres heeft op 3 juni 2014 bezwaar gemaakt tegen dit besluit.

Bij besluit van 16 december 2014 (primair besluit 2) heeft verweerder eiseres voor de periode van 16 december 2014 tot en met 31 december 2015 geïndiceerd voor de aandachtsgebieden licht en zwaar huishoudelijk werk en de wasverzorging.

Verweerder heeft dit besluit met toepassing van artikel 6:19 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) betrokken bij het bezwaar.

Bij besluit van 9 november 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ontvankelijk geacht en ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 maart 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar dochter en haar (mantel)zorgverlener [zorgverlener] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

Eiseres woont samen met haar echtgenoot in een seniorenwoning bestaande uit twee woonlagen. Bij besluit van 18 november 2013 is eiseres voor de periode van 18 november 2013 tot en met 31 december 2014 geïndiceerd voor drie uur per week hulp bij het huishouden voor zwaar huishoudelijk werk. Eiseres werd niet (meer) in staat geacht huishoudelijke taken uit te voeren. De echtgenoot van eiseres was destijds nog wel in staat lichte huishoudelijke werkzaamheden te verrichten en de was te verzorgen.

2. Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder eiseres bericht dat zij tot 31 december 2015 geïndiceerd is voor huishoudelijke verzorging voor het aandachtsgebied zwaar huishoudelijk werk. In dat besluit heeft verweerder aangekondigd dat de regels met betrekking tot huishoudelijke hulp op grond van de Wmo met ingang van 1 maart 2014 zijn veranderd. Verweerder bepaalt nog wel steeds welke hulp eiseres nodig heeft, maar het aantal uren hulp per week dat daarvoor nodig is wordt niet langer door verweerder bepaald. Eiseres moet daarover in het vervolg afspraken maken met haar zorgaanbieder, Actief Zorg.

3. Actief Zorg heeft drie ondersteuningsplannen opgesteld. Twee daarvan zijn ongedateerd en één, de laatste, is gedateerd op 12 oktober 2015. In deze ondersteuningsplannen zijn de werkzaamheden vermeld die door de zorgaanbieder moeten worden overgenomen en de frequentie waarmee die werkzaamheden moeten worden uitgevoerd. In het eerste (ongedateerde) ondersteuningsplan is vermeld dat eiseres hulp nodig heeft bij de lichte en zware huishoudelijke taken. In het tweede ondersteuningsplan is tevens vermeld dat de echtgenoot van eiseres geen bijdrage meer kan leveren en dat ook moet worden voorzien in het vouwen, opbergen en strijken van de was. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder het primaire besluit 2 genomen waarbij eiseres is geïndiceerd voor overname van de lichte en zware huishoudelijke werkzaamheden en de wasverzorging voor de periode van 16 december 2014 tot en met 31 december 2015. In het ondersteuningsplan van 12 oktober 2015 is onder andere vermeld dat de echtgenoot van eiseres ongeneeslijk ziek is en niet langer in staat is gebruikelijke zorg te leveren. Ook is vermeld dat eiseres zelf waar mogelijk de lichte huishoudelijke werkzaamheden op zich neemt en voor de was kan zorgen voor zover dat niet betreft het vouwen en strijken van de was. Voorts moet alles stofvrij zijn in verband met de COPD van zowel eiseres als haar echtgenoot. Eiseres heeft steeds geweigerd de ondersteuningsplannen te tekenen. Op het ondersteuningsplan van 12 oktober 2015 heeft zij als reden hiervoor vermeld dat in de beschikbare tijd taken blijven liggen. Uit de ondersteuningsplannen blijkt niet in hoeveel tijd de daarin vermelde over te nemen huishoudelijke werkzaamheden verricht moeten worden.

4. Blijkens het bezwaarschrift van 13 juni 2014 heeft Actief Zorg aan de indicatie in het primaire besluit 1 invulling gegeven met 1 uur en 40 minuten hulp per week. Actief Zorg heeft naar aanleiding van de omstandigheid dat de echtgenoot van eiseres op zeker moment geen bijdrage meer kon leveren aan het huishoudelijke werk - zoals uit het tweede ondersteuningsplan blijkt - en in reactie op het primaire besluit 2, de hulp tijdelijk uitgebreid naar drie uur per week voor de periode van 16 december 2014 tot en met 31 december 2015.

5. Op 31 augustus 2015 heeft verweerder een huisbezoek afgelegd. Verweerder heeft daarbij meegedeeld dat, in verband met de ernstige gezondheidssituatie van de echtgenoot van eiseres, verweerder aan Actief Zorg zal vragen de inzet van drie uur hulp per week niet te wijzigen na afloop van de indicatie op 31 december 2015. Daarbij is aangegeven dat verweerder zo’n verzoek weliswaar kan neerleggen bij Actief Zorg, maar niet aan Actief Zorg kan opleggen om drie uur per week hulp te blijven verlenen. Actief Zorg heeft in een email van 14 december 2015 aangegeven dat er op dat moment geen sprake was van achterstallig onderhoud en dat de uren hulp ruim voldoende zijn. Wel wordt overwogen om eiseres ertoe te bewegen haar huis volgens COPD-advies in te richten.

6. De Commissie Bezwaarschriften (Commissie) heeft verweerder op 28 oktober 2015 geadviseerd het bezwaar van eiseres ontvankelijk en gegrond te verklaren.

7. Verweerder heeft het advies van de Commissie niet overgenomen. Verweerder heeft voor de motivering van zijn beslissing om af te wijken van het advies van de Commissie verwezen naar een ongedateerd, algemeen gesteld advies van een extern adviseur.
In dat advies is uitgelegd dat verweerder, in de aanloop naar de nieuwe Wmo 2015, in 2014 is gestart met een nieuwe werkwijze. Verweerder indiceert de rechthebbenden niet meer in uren en minuten maar in aandachtsgebieden c.q. “Huishoudelijke Verzorgingsactiviteiten”
(HV-activiteiten), zoals lichte en zware huishoudelijke werkzaamheden en wasverzorging.

8. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit aangevoerd dat verweerder ten onrechte het advies van Commissie naast zich neer heeft gelegd. Het aantal uren is verminderd terwijl de beperkingen van eiseres en die van haar echtgenoot juist zijn toegenomen. Zonder oog te hebben voor de concrete gevolgen die eiseres daarvan ondervindt, heeft verweerder gehandeld uitsluitend om zich voor te bereiden op een - op handen zijnde - bezuiniging.

9. Verweerder heeft aangegeven dat uit contact met Actief Zorg blijkt dat met de huidige inzet van drie uur per week huishoudelijke hulp de woning van eiseres leefbaar is en blijft.

10. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.

11. De rechtbank stelt vast dat het bezwaarschrift buiten de bezwaartermijn van zes weken na het besluit van 7 maart 2014 is ingediend. Verweerder heeft het bezwaar van 13 juni 2014 tegen het besluit van 7 maart 2014 tijdig en ontvankelijk geacht omdat voor eiseres pas bij het huisbezoek door de zorgaanbieder Actief Zorg inzichtelijk is geworden wat dit besluit voor een gevolgen had. Onder verwijzing naar de uitspraak van deze rechtbank van 12 juni 2015 (ECLI:NL:RBOBR:2015:3340) overweegt de rechtbank dat daarom het ondersteuningsplan gezien moet worden als onderdeel uitmakend van het besluit van 7 maart 2014, zodat sprake is van verlengde besluitvorming. Nu eiseres kort daarna bezwaar heeft gemaakt, heeft zij de bezwaartermijn niet overschreden .

12. Beoordeeld moet worden of eiseres door verweerder voldoende wordt gecompenseerd voor de door haar ondervonden beperkingen bij het verrichten van huishoudelijke werkzaamheden met de indicatie voor de HV-activiteit zwaar huishoudelijk werk per 1 maart 2014, en met de indicatie voor de HV-activiteiten licht en zwaar huishoudelijk werk en de wasverzorging voor de periode van 16 december 2014 tot en met 31 december 2015.

13. Eiseres ontvangt zorg in natura. De door eiseres betwiste omvang van de toegekende huishoudelijke hulp in de periode tot 31 december 2015 heeft betrekking op een in het verleden liggende, afgesloten periode. Het met terugwerkende kracht toekennen van huishoudelijke hulp in natura is niet mogelijk. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) is eerst sprake van (voldoende) procesbelang indien het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar of beroep nastreeft ook daadwerkelijk kan worden bereikt en het resultaat voor de indiener feitelijk betekenis kan hebben (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 augustus 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3097). Een procesbelang kan wel gelegen zijn in toekomstige aanvragen voor vergelijkbare zorg of in vergoeding van gestelde schade. Eiseres heeft niet gesteld noch is anderszins gebleken dat zij schade heeft geleden ten gevolge van de vermindering van het aantal uren hulp bij het huishouden in de genoemde periode.
14. De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat eiseres bij de beoordeling van (de handhaving bij het bestreden besluit van) het primaire besluit 1 geen procesbelang (meer) heeft.

14. Dat ligt anders voor het primaire besluit 2. Daarbij heeft verweerder de indicatie uitgebreid en eiseres ook voor de aandachtsgebieden licht huishoudelijk werk en wasverzorging geïndiceerd. Deze indicatie liep weliswaar af op 31 december 2015, maar is nog steeds van kracht en kennelijk de basis waarop Actief Zorg de hoeveelheid hulp die eiseres krijgt bepaalt. Eiseres kan zich hiermee niet verenigen omdat de hulp, die zij op grond van de Wmo kreeg vóórdat verweerder de nieuwe werkwijze had ingevoerd, in de destijds toegekende drie uur alleen de zware huishoudelijke werkzaamheden hoefde over te nemen, terwijl zij nu geacht wordt in dezelfde drie uur alle huishoudelijke werkzaamheden te verrichten, inclusief de lichte werkzaamheden en de wasverzorging .

15. Op 1 januari 2015 is de Wet maatschappelijke ondersteuning (2015) in werking getreden en is de Wmo ingetrokken. Op grond van artikel 8.9, tweede lid, van de Wmo 2015 blijft het recht zoals dat gold voor het tijdstip van de inwerkingtreding van enig artikel van de Wmo 2015, van toepassing ten aanzien van besluiten genomen op grond van de Wmo.

16. Artikel 4, eerste lid, van de Wmo verplicht het college aan de in dat artikellid genoemde personen voorzieningen te bieden ter compensatie van hun beperkingen, onder andere ten einde hen in staat te stellen een huishouden te voeren. Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wmo stelt de gemeenteraad bij verordening regels vast over de door verweerder te verlenen individuele voorzieningen.

17. Op basis van artikel 5 van Pro de Wmo heeft de gemeenteraad de Verordening voorzieningen Wmo Oss 2014 (Verordening) vastgesteld. De daarin opgenomen regelgeving is uitgewerkt in de Beleidsregels Wmo gemeente Oss 2014 (Beleidsregels). Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Verordening bestaat het eerste te bereiken resultaat ten aanzien van het voeren van een huishouden uit in het kader van de leefbaarheid gerealiseerde huishoudelijke verzorging in de vorm van licht en/of zwaar huishoudelijk werk in de woonkamer, de slaapvertrekken en sanitaire ruimten. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat met het oog op het bepaalde in het eerste lid, een individuele voorziening getroffen kan worden voor het lichte en zware huishoudelijke werk.

18. Verweerder heeft, blijkens het primaire besluit 2, onderkend dat de medische situatie van eiseres en - vooral - haar echtgenoot is verslechterd als gevolg waarvan ook de lichte huishoudelijke werkzaamheden en de wasverzorging moesten worden overgenomen. Ter zitting is gebleken dat de indicatie betekent dat alle huishoudelijke werkzaamheden moeten worden overgenomen door de zorgaanbieder. Hoeveel tijd dat vergt wordt door de zorgaanbieder, Actief Zorg, bepaald. Dat leidt ertoe dat Actief Zorg de hulp (lees: de uren hulp) kan beperken en/of uitbreiden zonder dat verweerder daar weet van heeft of invloed op kan uitoefenen. Dit kan de rechtbank niet rijmen met het uitgangspunt dat verweerder volledig verantwoordelijk is voor het compenseren van de beperkingen van eiseres. Dat geldt evenzeer voor het standpunt van verweerder dat hij een maatwerkvoorziening biedt. Verweerder laat in de nieuwe manier van werken immers de concrete invulling, omvang en uitvoering van de HV-activiteiten volledig over aan de door hem gecontracteerde zorgaanbieders.

19. Deze rechtbank heeft, in zijn uitspraak van 13 maart 2015 (ECLI:NL:RBOBR:2015:2498) weliswaar geoordeeld dat, door het indiceren in aandachtsgebieden, in zijn algemeenheid voldoende bepaalbaar en concreet is wat de inhoud van de aan de aanvrager toegekende indicatie is, maar daarbij achtte de rechtbank van belang dat het uitgangspunt moet zijn dat de indicatie in aandachtsgebieden vervolgens in een specifiek plan wordt uitgewerkt waarbij dan in het individuele geval in samenspraak met de aanvrager wordt nagegaan welke c.q. hoeveel hulp nodig is om te komen tot dat resultaat en voldoende compensatie.

20. Dat verweerder binnen zijn nieuwe werkwijze het aanspreekpunt blijft voor wijzigingen van en klachten over de indicatie, zoals in het bestreden besluit is vermeld, doet er niet aan af dat verweerder ook verantwoordelijk blijft voor de uitvoering van de compenserende maatwerkvoorziening.

21. Uit het bestreden besluit blijkt niet waarom de ten opzichte van de indicatie van 18 november 2013 met twee aandachtsgebieden uitgebreide indicatie niet heeft geleid tot het toekennen van méér hulp dan met dat besluit van 18 november 2013 was toegekend voor slechts één aandachtsgebied (zware huishoudelijke werkzaamheden). In de bijlage bij het bestreden besluit - waarin uiteen wordt gezet waarom verweerder het standpunt van de Commissie niet deelt - wordt niet specifiek op de individuele situatie van eiseres ingegaan.
Dit (externe) advies is in feite slechts een algemene verhandeling waarin de ‘nieuwe wijze van werken’ wordt verdedigd. Blijkens de toelichting van verweerders gemachtigde op zitting is verweerder de mening toegedaan dat eiseres minder huishoudelijke hulp nodig heeft dan ten tijde van het besluit van 18 november 2013. Bepaalde huishoudelijke werkzaamheden hoeven minder vaak te worden uitgevoerd en niet in gebruik zijnde ruimtes hoeven niet te worden schoongemaakt. Echter, gegevens over bijvoorbeeld, normtijden of protocollen bij het vaststellen van de omvang van de behoefte aan huishoudelijke verzorging zijn niet overgelegd. De rechtbank begrijpt dat dergelijke gegevens geen rol spelen bij de nieuwe wijze van indiceren in aandachtsgebieden, dat uitsluitend door de zorgaanbieder wordt gekeken naar welke ruimtes er worden gebruikt en wat daarin (hoe vaak) moet worden schoongemaakt om te bereiken dat men kan beschikken over een schoon en leefbaar huis. De concrete invulling van de behoefte aan huishoudelijke hulp wordt overgelaten aan de zorgaanbieder, die de omvang van de hulp in samenspraak met de cliënt zal vaststellen. Verweerder heeft daar geen zeggenschap meer in.

22. De CRvB heeft in zijn uitspraak van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1491) over het op deze wijze indiceren in aandachtsgebieden geoordeeld dat deze geen inzicht verschaft in de vraag op welke concrete wijze invulling wordt gegeven aan het bereiken van het resultaat een schoon en leefbaar huis. Evenmin is duidelijk hoe op deze wijze een als compensatie te kwalificeren resultaat van de huishoudelijke verzorging kan worden verkregen. Die duidelijkheid wordt ook niet verschaft door het ondersteuningsplan. Aan de hand van dit plan kan immers ook niet worden vastgesteld welke concrete zorg aan eiseres moet worden geboden en hoe die zorg bijdraagt aan compensatie van de door eiseres ondervonden beperkingen bij het voeren van een huishouden.

23. Dat de zorgaanbieders zich jegens het college hebben gecommitteerd om de in de Beleidsregels genoemde resultaatsgebieden te behalen, maakt dit volgens de CRvB niet anders. Dit standpunt onderschrijft de rechtbank. Immers, in de praktijk bepaalt de zorgaanbieder zelf wat schoon en leefbaar is. Verweerder heeft daar geen zeggenschap in en/of invloed op.

24. Een systeem zoals verweerder het hanteert, waarbij door het college geen besluit wordt genomen over de concrete zorg die nodig is om eiseres een schoon en leefbaar huis te kunnen verschaffen verdraagt zich niet met artikel 4, eerste en tweede lid, van de Wmo, aldus de CRvB in voornoemde uitspraak van 18 mei 2016. Tevens heeft de CRvB geoordeeld dat een besluit waarin uitsluitend een indicatie op HV-activiteiten is opgenomen, zonder concreet de zorg te benoemen die de HV-activiteiten vergen, in strijd is met het beginsel van de rechtszekerheid en gebrekkig gemotiveerd is. Het besluit verschaft immers geen inzicht in wat daadwerkelijk wordt toegekend.

25. Vaststaat dat eiseres eerder een indicatie had voor drie uur huishoudelijke hulp per week. Nu de medische situatie van eiseres en haar echtgenoot is verslechterd, moet er naar het oordeel van de rechtbank vooralsnog van worden uitgegaan dat voor het bereiken van compensatie op de door verweerder bij het primaire besluit geïndiceerde aandachtsgebieden, nog steeds minimaal drie uur per week huishoudelijke hulp nodig is, zo niet meer.

26. Nu niet is gebleken dat het gehandhaafde indicatiebesluit daadwerkelijk voldoende compensatie biedt, kan het bestreden besluit geen stand houden. Het bestreden besluit zal dan ook, onder gegrondverklaring van het beroep, worden vernietigd voor zover daarbij niet is besloten wat de concrete invulling is van de afgegeven indicatie.

27. De rechtbank ziet geen mogelijkheden om het geschil finaal te beslechten. Verweerder zal opnieuw op het bezwaar van eiseres moeten beslissen met inachtneming van de overwegingen in deze uitspraak. Het nieuwe besluit op bezwaar dient verweerder te nemen op basis van een gericht onderzoek naar de omvang van de daadwerkelijk benodigde hulp bij het huishouden.

28. De rechtbank ziet aanleiding om ambtshalve een voorlopige voorziening te treffen in die zin dat verweerder aan eiseres een maatwerkvoorziening toekent op grond van de Wmo 2015, bestaande in vier uur per week huishoudelijke hulp (HV-activiteiten) tot op het moment dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen.

29. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

30. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 14,- voor de reiskosten van eiseres voor het verschijnen ter zitting.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;

draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat eiseres recht heeft op 4 uur huishoudelijke hulp per week tot op het moment dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 45,- aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 14,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van 't Klooster, rechter, in aanwezigheid van
J.H. van Wordragen-van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 juni 2016.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.