Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 15/1416
uitspraak van de meervoudige kamer van 22 december 2015 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J.T. Willemsen),
en
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, verweerder
(gemachtigde: mr. J.J. Kwant).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder het rijbewijs van eiser ongeldig verklaard vanaf de zevende dag na dagtekening van dit besluit vanwege het niet meewerken aan het aan hem opgelegde alcoholslotprogramma (ASP).
Bij besluit van 7 april 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Bij fax van 28 mei 2015 heeft eiser
zijn beroep nader aangevuld.
Verweerder heeft op 9 juli 2015 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juli 2015. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De rechtbank heeft de zaak verwezen naar een meervoudige kamer. Verweerder heeft op 20 juli 2015 een aanvullend verweerschrift ingediend. Eiser heeft bij brief van 22 juli 2015 een reactie ingediend. Partijen hebben toestemming verleend om zonder zitting uitspraak te doen.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Bij besluit van 14 mei 2013 heeft verweerder het rijbewijs van eiser ongeldig verklaard en aan eiser een ASP opgelegd. Dit besluit staat in rechte vast.
Op 7 januari 2014 is eiser gaan deelnemen aan het ASP, in verband waarmee hij in het bezit is gesteld van een rijbewijs met code 103 ‘rijden met een alcoholslot’.
Op 29 december 2014 heeft de politie Brabant-Zuid-Oost aan verweerder meegedeeld dat eiser op 14 december 2014 rijdend is aangehouden in een auto waarin geen alcoholslot was ingebouwd.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder het rijbewijs van eiser ongeldig verklaard vanwege het niet meewerken aan het aan hem opgelegde ASP en daaraan toegevoegd dat, indien eiser niet alsnog deelneemt aan het ASP, verweerder de zogenaamde eigen verklaring tot vijf jaar niet in behandeling zal nemen en geen verklaring van geschiktheid af zal geven. Dit besluit is bij het bestreden besluit gehandhaafd.
3. Op grond van artikel 132, eerste lid, onder b, van de WVW94 is, diegene die zich dient te onderwerpen aan een alcoholslotprogramma, verplicht zijn medewerking te verlenen aan de opgelegde maatregel, behoudens de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde uitzonderingen. Op grond van het tweede lid, besluit het CBR, bij gebreke van de in het eerste lid bedoelde medewerking, onverwijld tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de houder.
Op grond van artikel 20, aanhef en onder h, onder I, van de Regeling verleent betrokkene onder meer niet de vereiste medewerking, bedoeld in artikel 132, eerste lid, van de WVW94 aan het alcoholslotprogramma indien hij tijdens het alcoholslotprogramma een motorrijtuig bestuurt waarvoor een rijbewijsplicht geldt, met uitzondering van een bromfiets, dat niet is voorzien van een alcoholslot als bedoeld in artikel 132e, eerste lid, van de wet.
Op grond van artikel 97, vijfde lid, van het Reglement Rijbewijzen (het Reglement) wordt gedurende een periode van ten hoogste vijf jaren na de ongeldigverklaring van het rijbewijs op grond van artikel 132, tweede lid, van de wet geen verklaring van geschiktheid geregistreerd zolang de aanvrager niet heeft voldaan aan artikel 103, tweede en derde lid (=het volgen van het ASP).
4. Eiser stelt dat hij weliswaar heeft gereden in een auto zonder ASP, maar dat het maar een kleine overtreding betrof. Hij stelt dat hij maar een kleine afstand heeft gereden, dat hij niet had gedronken en dat hij een vriend medicijnen moest brengen.
5. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht geoordeeld dat eiser niet heeft meegewerkt aan het ASP. Vast staat dat eiser is aangehouden als bestuurder van een auto die niet was voorzien van een ASP, zodat hij, gelet op het bepaalde in artikel 20, aanhef en onder h, onder I, van de Regeling, niet de vereiste medewerking heeft verleend aan het ASP. De door eiser gestelde omstandigheden doen daar niet aan af.
6. Eiser stelt voorts dat het besluit is aan te merken als een “criminal charge” en dat verweerder, gelet op artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), had moeten toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Eiser verwijst daartoe naar de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 13 december 2005 in de zaak Nilsson/Zweden, de uitspraak van de Hoge Raad van 3 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:434, de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:622, en de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 13 mei 2015, ECLI:NL:RBAMS:2015:2766.
7. Verweerder stelt, onder verwijzing naar onder meer de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2585, dat het opleggen van een ASP aan een houder van rijbewijs B niet is aan te merken als een “criminal charge”, zodat geen ruimte is voor een evenredigheidstoets. De Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid (Regeling) schrijft voorts dwingendrechtelijk voor dat het rijbewijs ongeldig wordt verklaard bij het niet meewerken aan het ASP, zodat er geen ruimte is voor een belangenafweging, aldus verweerder.
8. De vraag of de ongeldigverklaring van het rijbewijs aangemerkt moet worden als een “criminal charge” in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM wordt door de rechtbank beoordeeld aan de hand van drie door het EHRM ontwikkelde criteria, te weten de nationale classificatie van de norm, de aard van de overtreding en de zwaarte van de sanctie. Ingevolge vaste rechtspraak (bijvoorbeeld het arrest van 23 november 2006, Jussila, ECLI:NL:XX:2006:AZ9064) geldt de nationale classificatie als startpunt maar is zij, als de norm door het nationale recht als niet strafrechtelijk wordt bestempeld, niet beslissend. Het tweede en derde criterium zijn alternatief. Indien toetsing aan een van beide criteria tot het oordeel leidt dat de overtreden norm strafrechtelijk is, kan daarmee worden volstaan. Indien toetsing aan het tweede of derde criterium niet tot een duidelijke uitkomst leidt, gaat het EHRM over tot een cumulatieve beoordeling.
9. Ten aanzien van het criterium van de nationale classificatie overweegt de rechtbank als volgt. De ongeldigverklaring van het rijbewijs vindt zijn grondslag artikel 132 van Pro de WVW gelezen in samenhang met artikel 20 van Pro de Regeling. Zoals blijkt uit de Memorie van Toelichting (MvT), Kamerstukken II, 2008-2009, 31896, nr. 3, p. 9, 14, 15, 31, is de regeling van het ASP-programma en de handhaving ervan door de wetgever ondergebracht in het bestuursrecht. Daartegenover staat dat het opleggen van de ASP-maatregel, zoals blijkt uit het arrest van de Hoge Raad van 3 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:434, kan leiden tot een dubbele bestraffing en de Afdeling in haar uitspraak van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:622, heeft benadrukt dat het opleggen van het ASP-programma in een substantieel aantal gevallen onevenredig kan werken, hetgeen heeft geleid tot onverbindend verklaren van artikel 17 van Pro de Regeling. Zo beschouwd leidt toepassing van het classificatiecriterium niet tot een eenduidige uitkomst.
10. Bij toetsing aan het criterium van de aard van de overtreden norm dient ingevolge de jurisprudentie van het EHRM beoordeeld te worden of de overtreden norm zich richt tot alle burgers dan wel tot een specifieke groep en voorts of de sanctie tot doel heeft afschrikwekkend (preventief) én straffend (punitief) te zijn. De in artikel 132, aanhef en onder b, van de WVW genoemde verplichting tot medewerking aan het alcoholslotprogramma, gelezen in samenhang met de artikelen 130, eerste lid, en 131, eerste lid, van de WVW, richtte zich, in ieder geval aanvankelijk, tot alle houders van een rijbewijs, en daarmee potentieel tot alle burgers en dus niet tot een specifieke groep. Ook artikel 132, tweede lid, van de WVW, dat imperatief de gevolgen regelt van het niet meewerken aan het alcoholslotprogramma, richtte zich zo beschouwd tot alle burgers. Daarnaast moet echter worden opgemerkt dat ten gevolge van de onverbindend verklaring van artikel 17 van Pro de Regeling de norm zich nu nog slechts richt tot personen aan wie vóór 4 maart 2015 het ASP-programma is opgelegd. Dit betreft een beperkte, afgebakende groep. Wat betreft het doel van de sanctie kan uit de MvT, p.24-25, worden afgeleid dat de wetgever met het in artikel 132, tweede lid, WVW imperatief voorschrijven van het ongeldig verklaren van het rijbewijs heeft beoogd te bewerkstelligen dat betrokkenen opnieuw aan het ASP-programma zullen gaan deelnemen. De ongeldigverklaring heeft aldus wel een afschrikwekkend, maar geen punitief doel. De rechtbank is het voorstaande overziend van oordeel dat toetsing aan het tweede criterium niet leidt tot een duidelijk antwoord op de vraag of de ongeldigverklaring van het rijbewijs aangemerkt moet worden als een “criminal charge”.
11. Ten aanzien van het criterium van de zwaarte van de sanctie overweegt de rechtbank als volgt. Verweerder heeft bij zijn besluitvorming aangegeven dat, indien eiser niet alsnog deelneemt aan het ASP, verweerder de zogenaamde eigen verklaring tot vijf jaar niet in behandeling zal nemen en geen verklaring van geschiktheid af zal geven. Het gevolg van het niet registreren van een verklaring van geschiktheid betekent dat eiser gedurende een periode van vijf jaar niet zal kunnen beschikken over een geldig rijbewijs. Daarmee is er naar het oordeel van de rechtbank sprake van een zeer ingrijpende maatregel, die grote gevolgen kan hebben voor betrokkenen. Gelet op de zwaarte van de sanctie is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een “criminal charge”. De rechtbank vindt steun voor dit standpunt in de het arrest van het EHRM van 13 december 2005 in de zaak Nilsson (73661/01). In die zaak oordeelde het Hof over de schorsing van een rijbewijs voor de duur van 18 maanden dat “the severity of the measure was in itself so significant, regardless of the context of his criminal conviction, that it could ordinarily be reviewed as a criminal sanction”. Daarnaast merkt de rechtbank op dat in een strafrechtelijke context een rijontzegging voor de duur van vijf jaar als een forse straf wordt aangemerkt. Uit de richtlijnen voor straftoemeting die door het Openbaar Ministerie worden gehanteerd en de tussen de rechtbanken landelijk gemaakte afspraken over bestraffing van alcoholgebruik in het verkeer blijkt dat voor het vorderen dan wel opleggen van een ontzegging van de rijbevoegdheid voor een periode van vijf jaar sprake moet zijn van een zeer forse overschrijding van de toegestane hoeveelheid alcohol.
12. Omdat de rechtbank op grond van de zwaarte van de opgelegde sanctie van oordeel is dat de onverkorte toepassing van artikel 97, vijfde lid, van het Reglement is aan te merken als een punitieve sanctie, dient bij de oplegging van deze sanctie een volledige toetsing plaats te vinden van de evenredigheid tussen de zwaarte van de sanctie enerzijds en de ernst van de overtreding en de mate waarin de overtreding aan eiser kan worden verweten anderzijds. Verweerder heeft deze afweging niet gemaakt. De beroepsgrond slaagt.
13. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Met het oog op de finale beslechting van het geschil ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door de evenredigheid van de opgelegde sanctie te toetsen.
14. Eiser stelt zich in dit verband op het standpunt dat ongeldigverklaring van het rijbewijs voor de duur van vijf jaar niet gerechtvaardigd is, nu het slechts gaat om een kleine overtreding, hij niet had gedronken en een vriend medicijnen moest brengen. Eiser kan alleen aan de ongeldigverklaring ontkomen door het starten van een nieuw ASP, hetgeen hem circa € 4.500,- kost.
15. Mede gelet op hetgeen hiervoor is overwogen omtrent de zwaarte van de sanctie acht de rechtbank het onevenredig om in het geval van eiser bij het niet meewerken aan het ASP het rijbewijs voor de duur van vijf jaar ongeldig te verklaren, dan wel eiser te verplichten opnieuw tegen betaling van aanzienlijke kosten voor de duur van twee jaar deel te nemen aan het ASP. Anderzijds onderschrijft de rechtbank het belang van de verkeersveiligheid dat met de sanctie is gediend alsmede het belang dat opgelegde maatregelen worden uitgevoerd. Het niet meewerken aan een opgelegd ASP kan daarom niet zonder gevolgen blijven. Naar het oordeel van de rechtbank is in beginsel een redelijk uitgangspunt om bij het niet meewerken aan het ASP over te gaan tot ongeldigverklaring van het rijbewijs terwijl geen verklaring van geschiktheid kan worden geregistreerd voor de resterende duur van het ASP. De rechtbank oordeelt dat hetgeen eiser heeft aangevoerd in het kader van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel geen aanleiding biedt om van dit uitgangspunt af te wijken. Dat betekent dat vanaf 7 januari 2016 weer een verklaring van geschiktheid op naam van eiser kan worden geregistreerd. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit en dat het primaire besluit zal worden herroepen.
16. De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat sprake is van een dubbele bestraffing. Het ongeldig verklaren van het rijbewijs is in dit geval een gevolg is van het niet meewerken aan het ASP. Er is dan ook geen sprake van een dubbele bestraffing voor hetzelfde feit.
17. Tot slot heeft eiser een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel, nu het ASP sinds 10 oktober 2014 aan niemand meer wordt opgelegd en de regeling tot het opleggen van het ASP naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:622, is vervallen. De rechtbank overweegt dat het in het geval van eiser gaat om het ongeldig verklaren van zijn rijbewijs naar aanleiding van het niet meewerken aan het ASP, dat reeds bij besluit van 14 mei 2013 aan eiser is opgelegd en in rechte vaststaat. Dit is naar het oordeel van de rechtbank niet vergelijkbaar met een besluit tot het opleggen van het ASP, zodat het beroep op het gelijkheidsbeginsel geen doel treft. Deze beroepsgrond faalt.
18. Nu het beroep gegrond is, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 167,00 vergoedt.
19. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten worden, op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht, begroot op € 1960,00 voor kosten van aan eiser beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 490,00, wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
-verklaart het beroep gegrond;
-vernietigt het bestreden besluit;
-herroept het besluit van 13 januari 2015;
-bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
-draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 167,00 aan eiser te vergoeden;
-veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1960,00 te betalen aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.L.W.M. Viering, voorzitter, en mr. H.M.H. de Koning en mr. U. Kap-Knippels, leden, in aanwezigheid van mr. F.A.M.C. Habraken - Hermans, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 december 2015.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.