Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 15/2200 (voorlopige voorziening) en AMS 15/1662 (beroep)
uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 mei 2015 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker], te [woonplaats], verzoeker
(gemachtigde: mr. B.E.J. Torny),
en
de directie van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR), verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 14 juli 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder het rijbewijs B met code 103 ‘rijden met een alcoholslot’ van verzoeker ongeldig verklaard omdat verzoeker niet voldoende heeft meegewerkt aan het alcoholslotprogramma.
Bij besluit van 4 februari 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het door verzoeker gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
Verzoeker heeft tegen dit besluit beroep ingesteld en tevens een verzoek ingediend tot het treffen van een voorlopige voorziening.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 april 2015. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door mr. S.G.C. Bocxe, kantoorgenoot van zijn gemachtigde. Verweerder is met voorafgaande kennisgeving niet verschenen.
Overwegingen
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
2.1.
Bij besluit van 26 maart 2012 heeft verweerder verzoekers rijbewijs ongeldig verklaard en aan hem een alcoholslotprogramma opgelegd. Dit besluit staat in rechte vast.
2.2.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder verzoekers rijbewijs voor de categorie B met code 103 ‘rijden met een alcoholslot’ ongeldig verklaard. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat verzoeker niet voldoende heeft meegewerkt aan het alcoholslotprogramma. Verweerder is daarbij uitgegaan van de volgende foutieve hertesten:
23 23 januari 2013, 09.22 uur: geweigerde hertest;
23 13 maart 2013, 16.07 uur: geweigerde hertest;
23 22 maart 2013, 12.14 uur: geweigerde hertest;
23 8 april 2014, 13.17 uur: geweigerde hertest.
Naar aanleiding van een door de fabrikant [naam fabrikant] verrichte analyse van de bronbestanden van bovengenoemde hertesten heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat is gebleken dat het alcoholslot op de juiste wijze heeft gefunctioneerd, zodat geen reden bestaat de geweigerde hertesten te herzien. In de verklaringen van verzoeker heeft verweerder geen aanleiding gezien de geweigerde hertesten van 22 maart 2013 en 8 april 2014 te herzien. Nu het ongeldig verklaren van het rijbewijs na vier foutieve hertesten imperatief is voorgeschreven, bestaat er geen ruimte voor een proportionaliteitstoets, aldus verweerder.
2.3.
Verzoeker heeft aangevoerd dat de foutieve hertesten niet aan hem zijn te wijten, maar aan mankementen van het alcoholslot. Verzoeker heeft gesteld dat de foutieve hertest van 23 januari 2013 is veroorzaakt doordat het contactslot van zijn [naam auto] na uitschakeling stroom bleef doorgeven aan het alcoholslot, zodat werd gevraagd om een hertest terwijl de auto al was uitgeschakeld en verzoeker niet meer in de auto was. Vervolgens is door de garage besloten een stang naast het stuur te plaatsen waarmee de stroom zou worden aangezet en de auto kon worden gestart. Achteraf is gebleken dat ook in deze situatie het alcoholslot nog steeds registreerde dat de auto aanstond, ook al was deze al lang uitgeschakeld. Over deze problemen is veelvuldig contact geweest met fabrikant [naam fabrikant]. De foutieve hertest van 22 maart 2013 is veroorzaakt door een leerlingmonteur van autobedrijf [naam autobedrijf] te [vestigingsplaats autobedrijf]. Vanwege al deze problemen heeft verzoeker besloten het alcoholslot te laten inbouwen in een ander voertuig, te weten een [naam auto]. Op
8 april 2014 was verzoeker bij zijn garage, alwaar de hond van verzoeker werd gebeten door de hond van de garagehouder. Verzoeker moest vanwege de verwondingen van zijn hond met spoed naar de dierenarts en heeft daarbij in paniek zijn motor laten draaien. Hij heeft toen de vierde hertest gemist. Verzoeker heeft aangevoerd dat, nu de eerste drie geweigerde hertesten zijn te wijten aan het niet goed functioneren van het alcoholslot, deze hem niet kunnen worden tegengeworpen. Het bestreden besluit is daarom volgens verzoeker niet zorgvuldig tot stand gekomen en onvoldoende gemotiveerd. Voorts heeft verweerder geen belangenafweging gemaakt waarbij het belang van verzoeker bij behoud van zijn rijbewijs dient te prevaleren, nu hij een rijbewijs nodig heeft voor het behoud van zijn onderneming, aldus verzoeker. Ten slotte heeft verzoeker – kort gezegd – aangevoerd dat het bestreden besluit en de stopzetting van deelname aan het alcoholslotprogramma in dit geval onevenredig is gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 4 maart 2015 (ECLINL:RVS:2015:622). Daarbij komt, aldus verzoeker, dat de Hoge Raad (HR) bij uitspraak van 3 maart 2015 (ECLI:NL:HR:2015:434) heeft geoordeeld dat het alcoholslotprogramma in alle gevallen dient te worden aangemerkt als een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, zodat het bestreden besluit dient te worden getoetst aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
3.1.
Op grond van artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw) doen de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen, indien bij hen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer over de rijvaardigheid, dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen, waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, beschikt, daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriele regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
3.2.
Op grond van artikel 131, eerste lid, van de Wvw besluit het CBR, indien een schriftelijke mededeling, als bedoeld in artikel 130, is gedaan, in de bij ministeriele regeling aangewezen gevallen tot:
a. oplegging van een educatieve maatregel ter bevordering van de rijvaardigheid of
geschiktheid;
b. oplegging van een alcoholslotprogramma, of
c. een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid.
3.3.
Op grond van artikel 132, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw is behoudens de bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde uitzonderingen diegene die zich aan een alcoholslotprogramma dient te onderwerpen verplicht zijn medewerking te verlenen aan de opgelegde maatregel.
Op grond van het tweede lid besluit het CBR onverwijld tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de houder bij gebreke van de in het eerste lid bedoelde medewerking. Als het niet verlenen van de vereiste medewerking wordt mede aangemerkt het niet voldoen aan de kosten van het alcoholslotprogramma.
3.4.
Op grond van artikel 132b, eerste lid, van de Wvw legt het CBR in de in artikel 131, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw bedoelde gevallen, overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels, bij het in dat artikellid bedoelde besluit betrokkene de verplichting op deel te nemen aan het alcoholslotprogramma.
Op grond van het tweede lid verklaart het CBR bij het besluit, bedoeld in het eerste lid, het rijbewijs van betrokkene ongeldig en bepaalt het daarbij dat de ongeldigverklaring betrekking heeft op alle categorieën, waarvoor dat rijbewijs geldig was, met uitzondering van de categorie AM.
3.5.
Op grond van artikel 20, eerste lid, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid (Regeling) verleent betrokkene onder meer niet de vereiste medewerking, bedoeld in artikel 132, eerste lid, van de Wvw aan het alcoholslotprogramma indien tijdens het alcoholslotprogramma vier of meer foutieve hertesten zijn geregistreerd.
3.6.
Op grond van artikel 97, vijfde lid, van het Reglement Rijbewijzen wordt ten behoeve van degene wiens rijbewijs op grond van artikel 132, tweede lid, van de Wvw ongeldig is verklaard wegens het niet verlenen van de vereiste medewerking aan de hem opgelegde verplichting zich te onderwerpen aan het alcoholslotprogramma, gedurende een periode van ten hoogste vijf jaren na die ongeldigverklaring geen verklaring van geschiktheid geregistreerd zolang de aanvrager niet heeft voldaan aan artikel 103, tweede en derde lid.
3.7.
Op grond van artikel I, onder C, van de Regeling van de minister van Infrastructuur en Milieu (de minister), van 8 april 2015, nr. IENM/BSK-2015-67524 tot wijziging van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011 in verband met de uitspraak van de Raad van State tot onverbindendverklaring van artikel 17 van Pro die Regeling, vervalt artikel 17 van Pro die Regeling.
4.1.
De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen in geschil is of verweerder de foutieve hertesten van 23 januari 2013, 13 maart 2013, 22 maart 2013 en 8 april 2014 aan verzoeker heeft mogen toerekenen en aan de ongeldigverklaring van verzoekers rijbewijs ten grondslag heeft mogen leggen. Voorts ligt ter beoordeling voor de vraag of in dit geval de gevolgen van het niet meewerken aan het aan verzoeker opgelegde alcoholslotprogramma, niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
4.2.
De voorzieningenrechter overweegt dat de Afdeling op 4 maart 2015 in de zaak nr. 201400944/1/A1 uitspraak heeft gedaan en heeft geoordeeld dat artikel 17 van Pro de Regeling, te weten de oplegging van het alcoholslotprogramma, zoals dat gold ten tijde van het onderhavige besluit tot ongeldigverklaring, onverbindend is. Daartoe is van belang geacht dat bij de totstandkoming van de Regeling de mogelijk ingrijpende gevolgen van de oplegging van een alcoholslotprogramma niet afdoende zijn afgewogen, waardoor in een substantieel aantal gevallen artikel 17 van Pro de Regeling onevenredig kan uitwerken omdat het alcoholslotprogramma moet worden opgelegd aan bestuurders indien aan de in dat artikel neergelegde toepassingsvoorwaarden wordt voldaan, zonder dat daarbij op basis van de persoonlijke omstandigheden van het geval een geïndividualiseerde afweging kan worden verricht. Gelet hierop is in artikel 17 van Pro de Regeling de evenredigheid van de opgelegde maatregel onvoldoende gewaarborgd, zodat dat artikel in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en derhalve onverbindend is, aldus de Afdeling in die uitspraak. In die uitspraak heeft de Afdeling ter voorlichting in rechtsoverweging 5.8 overwogen dat deze uitspraak niet betekende dat het CBR, hoewel daartoe bevoegd, gehouden was om reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot oplegging van een alcoholslotprogramma te heroverwegen en heeft daartoe verwezen naar de uitspraak van de HR van 16 oktober 1992 (ECLI:NL:HR:1992:ZC0718, Vulhop). Verzoeker behoort tot degenen die in het opgelegde alcoholslotprogramma hebben berust en daaraan is gaan meewerken. Het besluit tot oplegging van het alcoholslotprogramma heeft in zijn geval formele rechtskracht.
4.3.
Inmiddels is in de onder 3.7 genoemde regeling (Staatscourant 2015, nr. 10.188) artikel 17 van Pro de Regeling vervallen verklaard. Artikel 20 van Pro de Regeling, waarin is geregeld wat wordt verstaan onder het niet meewerken aan het alcoholslotprogramma, is niet vervallen verklaard. In de toelichting op de wijziging van de Regeling heeft de minister van Infrastructuur en Milieu (de minister) overwogen dat de Regeling niet van toepassing is op personen ten aanzien van wie het besluit tot oplegging van het alcoholslotprogramma rechtens onaantastbaar was op of voor het tijdstip van bovengenoemde uitspraak van de Afdeling:
‘Voor de gevallen, waarin het CBR al wel een beslissing heeft genomen tot oplegging van het alcoholslotprogramma, maar waarin die beslissing nog niet onherroepelijk is geworden, ligt de situatie anders. Ten aanzien van deze gevallen geldt dat het CBR een nieuw besluit zal nemen. Dit is immers het gevolg van de eerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling. In deze gevallen zal het CBR voor hetzelfde feit niet alsnog een andere maatregel opleggen. Dit vloeit voort uit artikel II. De overweging hiervoor is dat betrokkenen in deze gevallen al wel ten minste zes maanden te maken hebben gehad met de gevolgen van het alcoholslotprogramma. Bij het besluit waarbij het asp is opgelegd, is immers ook het rijbewijs ongeldig verklaard. Dat betekent dat deze mensen al die tijd geen auto hebben mogen besturen. Daarnaast kan het voorkomen dat een deel van deze groep mensen ervoor heeft gekozen om toch te beginnen met het alcoholslotprogramma, hoewel het besluit tot oplegging ervan nog niet onherroepelijk was geworden. Deze mensen hebben weliswaar gedurende een kortere periode niet de beschikking gehad over een geldig rijbewijs, maar zij hebben vervolgens al wel enige tijd deelgenomen aan het alcoholslotprogramma. Ook hier geldt derhalve dat deze personen al ten minste zes maanden of langer te maken hebben gehad met de gevolgen van de oplegging van het asp. Dit is het gevolg van het feit dat het CBR sinds zes maanden zaken die voor oplegging van het asp in aanmerking zouden zijn gekomen, heeft aangehouden. Bovendien heeft in een deel van deze zaken ook al strafvervolging plaatsgevonden die heeft geresulteerd in een inmiddels onherroepelijke veroordeling.
Ten aanzien van alle personen aan wie al eerder het besluit tot oplegging van het asp was opgelegd, maar dat besluit nog niet onherroepelijk is geworden, zal het besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs worden ingetrokken en zal het rijbewijs worden teruggegeven. Betrokkenen behoeven daarvoor niet de eigen verklaring in te vullen. In die gevallen, waarin betrokkene inmiddels een rijbewijs AM heeft verkregen, zal een nieuw rijbewijs worden afgegeven. Indien zij al waren begonnen met het asp, zullen de feitelijke kosten van het asp worden vergoed.’
4.4.
Verweerder heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015 niet relevant is, nu de uitspraak ziet op de oplegging van het alcoholslotprogramma, hetgeen bij verzoeker een gepasseerd station is. Middels de uitspraak van de Afdeling is artikel 17 van Pro de Regeling onverbindend verklaard, niet tevens artikel 20 van Pro de Regeling. De voorzieningenrechter volgt dit standpunt niet en is van oordeel dat verweerder in dit geval had moeten bezien of de gevolgen van het niet meewerken aan het alcoholslotprogramma, alhoewel het besluit tot oplegging daarvan onherroepelijk is, in zijn uitwerking onevenredig was. Artikel 20, eerste lid, van de Regeling in combinatie met artikel 132, eerste lid, van de Wvw laat weliswaar niet de mogelijkheid tot een belangenafweging, maar gelet op de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015 is de kern van het bezwaar tegen (het inmiddels ingetrokken) artikel 17 van Pro de Regeling dat bij het opleggen van het alcoholslotprogramma geen rekening kan worden gehouden met persoonlijke omstandigheden en mogelijk ingrijpende gevolgen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter moet ook voor degenen die hebben besloten mee te werken aan het alcoholslotprogramma, maar die worden geconfronteerd met een besluit van verweerder waarin het rijbewijs wegens onvoldoende medewerking ongeldig wordt verklaard, worden bezien of het alcoholslotprogramma in zijn uitwerking niet onevenredig is voor die betrokkene.
4.5.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat die gevolgen in dit geval dermate onevenredig zijn, dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. Daartoe acht de voorzieningenrechter van belang dat het, gelet op verzoekers verklaringen en de verklaring van autobedrijf [naam autobedrijf] te [vestigingsplaats autobedrijf], niet is uitgesloten dat de geweigerde hertesten van 23 januari 2013 en 13 maart 2013 zijn veroorzaakt door technische mankementen van het in de [naam auto] ingebouwde alcoholslotprogramma en dus niet aan verzoeker zijn te wijten. Gelet op verzoekers verklaring en de verklaring van de dierenarts van 14 april 2014 is evenmin onaannemelijk dat de geweigerde hertest buiten verzoekers schuld om heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat verweerder zijn standpunt dat de vier foutieve hertesten allen aan verzoeker kunnen worden toegerekend, waardoor verzoeker niet de vereiste medewerking heeft verleend, onvoldoende heeft onderbouwd. Voorts acht de voorzieningenrechter van belang dat verzoeker zich aan het einde van de twee jaar durende periode van het alcoholslotprogramma bevond.
4.6.
Voorts acht de voorzieningenrechter van belang de bijlage bij het primaire besluit, met als onderwerp ‘gevolgen van het niet meewerken alcoholslotprogramma’. Hierin staat – onder meer – vermeld dat indien verzoeker binnen vijf jaar besluit alsnog mee te werken aan het alcoholslotprogramma, hij een nieuw rijbewijs voor de categorie B met code 103 ‘rijden met een alcoholslot’ kan aanvragen. Dit volgt ook uit artikel 97, vijfde lid, van het Reglement Rijbewijzen. Indien verzoeker niet alsnog deelneemt aan het alcoholslotprogramma neemt verweerder verzoekers ‘Eigen verklaring’ tot vijf jaar na het primaire besluit niet in behandeling en wordt geen ‘Verklaring van geschiktheid’ afgegeven.
4.7.
Dit betekent dat verzoeker, indien hij eerder dan na vijf jaar zijn rijbewijs wenst terug te krijgen, opnieuw aan het alcoholslotprogramma dient deel te nemen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de verplichting om opnieuw het (onherroepelijk opgelegde) alcoholslotprogramma te volgen, waarbij verzoeker dit opnieuw dient in te bouwen in zijn auto, in zijn uitwerking gelijk te stellen aan het opleggen van het alcoholslotprogramma, hetgeen nu juist onverbindend is verklaard door de Afdeling. Het niet opnieuw meewerken aan het alcoholslotprogramma zal er in het geval van verzoeker toe leiden dat hij vijf jaar lang niet de beschikking heeft over zijn rijbewijs. Dit acht de voorzieningenrechter in verzoekers geval een onevenredig gevolg van het bestreden besluit. Verzoekers situatie wijkt daardoor voorts in te ongunstige zin af van de positie van degenen aan wie een alcoholslotprogramma is opgelegd maar daartegen wel bezwaar en beroep hebben ingesteld en aan wie, zoals in de toelichting op de wijziging van de Regeling is aangegeven, het rijbewijs wordt teruggegeven.
5. Gelet op al het voorgaande zal de voorzieningenrechter het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. In het kader van finale geschilbeslechting heeft de voorzieningenrechter bezien of er aanleiding is zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen. Herroeping van het primaire besluit zou betekenen dat verzoekers rijbewijs voor de categorie B met code 103 ‘rijden met een alcoholslot’ niet langer vanaf
14 juli 2014 ongeldig is. Het is echter aan verweerder om te bepalen hoe in deze situatie, waarin de regelgeving niet voorziet, zal moeten worden besloten op verzoekers vordering om in bezwaar zijn rijbewijs terug te krijgen en of, en zo ja, welke code daarop dient te worden vermeld.
6. Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat het besluit wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb wordt vernietigd, en dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar dient te nemen. Voorts ziet de voorzieningenrechter aanleiding het primaire besluit te schorsen tot zes weken nadat een nieuw besluit op bezwaar is genomen.
7. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard ziet de voorzieningenrechter aanleiding verweerder te veroordelen in de door verzoeker gemaakte proceskosten. Deze kosten worden op grond van het besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 1.470,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, € 490,- per punt). Tevens dient verweerder het door verzoeker betaalde griffierecht van € 167,- in beide zaken aan hem te vergoeden.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
- schorst bij wege van voorlopige voorziening het primaire besluit tot zes weken nadat een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar is genomen;
- draagt verweerder op het door verzoeker betaalde griffierecht van € 334,- aan hem te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.470,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. de Rooij, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. L.D. Wevers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 mei 2015.
griffier
voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Coll: CG / KvdB
Doc: B
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.