Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats ’s-Hertogenbosch
Bestuursrecht
Zaaknummer: SHE 14/1251
Uitspraak van de meervoudige kamer van 19 december 2014 in de zaak tussen
[eiser] te [woonplaats], eiser,
(gemachtigde: mr. J.A.J.M. van Houtum),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oirschot, verweerder,
(gemachtigden: drs. E.F.T. Smets-Wolters en T.P.W. van de Ven).
Procesverloop
Bij besluit van 1 juli 2013 (het primaire besluit) heeft [persoon 1], teamcoördinator Vergunningen, namens verweerder eisers aanvraag om een omgevingsvergunning beperkte milieutoets voor het veranderen van zijn varkens- en paardenhouderij aan de [adres 1], afgewezen.
Bij besluit van 17 februari 2014 (het bestreden besluit) heeft wethouder [persoon 2] namens verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten, onder verbetering van de motivering en herstel van een bevoegdheidsgebrek.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 oktober 2014. Eiser is verschenen in persoon, bijgestaan door de gemachtigde. Zoals tevoren aangekondigd heeft eiser verder meegenomen [persoon 3], werkzaam bij [bedrijf] Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigden.
Overwegingen
1.1
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
1.2
Eiser exploiteert een varkens- en paardenhouderij aan de [adres 1]. Het betreft een type B-inrichting. Eiser heeft op 8 maart 2013 een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) aangevraagd voor het houden van 2450 gespeende biggen en 1508 vleesvarkens.
De geldende omgevingsvergunning omvat 227 zeugen, 1470 vleesvarkens, 1 dekbeer en 768 gespeende biggen en 5 paarden. In de nieuwe opzet worden op het bedrijf 2450 gespeende biggen, 1508 vleesvarkens, 20 volwassen paarden en 6 paarden in opfok gehouden. Hiervoor heeft eiser op 8 maart 2013 ook een melding gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer.
De geldende omgevingsvergunning omvat 227 zeugen, 1470 vleesvarkens, 1 dekbeer en 768 gespeende biggen en 5 paarden. In de nieuwe opzet worden op het bedrijf 2450 gespeende biggen, 1508 vleesvarkens, 20 volwassen paarden en 6 paarden in opfok gehouden. Hiervoor heeft eiser op 8 maart 2013 ook een melding gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer.
1.3
De gemeenteraad heeft op 28 februari 2012 op grond van artikel 6 van de Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) de Verordening geurhinder en veehouderij Oirschot 2012 (geurverordening) vastgesteld. In de geurverordening zijn voor vier invloedsgebieden andere waarden vastgesteld als bedoeld in artikel 6 van de Wgv. De inrichting van eiser is gelegen in het buitengebied. Voor dit gebied is in de geurverordening een afwijkende waarde vastgesteld, te weten 10 ou/m³. Verder heeft de gemeenteraad op 24 april 2012 de Kadernota ‘intensieve veehouderij’(verder: de Kadernota) vastgesteld. Hierin is het zogenoemde interim toetsingskader gezondheid opgenomen. Dit houdt kort gezegd in dat vanuit het voorzorgsbeginsel niet wordt meegewerkt aan vergunningverlening als sprake is van overbelaste situaties (voor- en achtergrondbelasting geur en fijn stof) vanuit de gedachte dat dan een groter (ongewenst) gezondheidsrisico aanwezig is.
2. In het bestreden besluit heeft verweerder de omgevingsvergunning geweigerd omdat ten onrechte geen milieueffectrapport (MER) is opgemaakt.
3. In het beroepschrift heeft eiser allereerst vraagtekens geplaatst bij de bevoegdheid op basis waarvan het bestreden besluit is genomen. Deze beroepsgrond is ter zitting ingetrokken.
4.1
Vervolgens heeft eiser aangevoerd dat met de uitvoering van het aangevraagde project de milieubelasting op alle relevante bronnen (ammoniak, geur en fijn stof) afneemt met minimaal 40%. Verweerder heeft bij de beoordeling van zijn aanvraag ten onrechte de gehele bedrijfsvoering van zijn bedrijf betrokken, zodat de OBM op onjuiste gronden is geweigerd, aldus eiser.
4.2
Volgens verweerder is een MER noodzakelijk omdat de geurnorm voor de voorgrondbelasting in de Verordening geurhinder en veehouderij Oirschot 2012 wordt overschreden én sprake is van een te hoge achtergrondbelasting. Daardoor is er een (groter) gezondheidsrisico aanwezig. Gelet hierop zijn er belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu te verwachten en moet voor de gevraagde activiteit een MER worden opgesteld, aldus verweerder. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd bevestigd bij zijn beoordeling de milieueffecten van de volledige inrichting van eiser, inclusief de aangevraagde uitbreiding, te betrekken. Volgens verweerder is de MER mede bedoeld om te onderzoeken of er alternatieven bestaan waardoor de nadelige gevolgen van de inrichting voor het milieu verder kunnen worden beperkt. Ook de effecten voor de volksgezondheid moeten in de MER worden betrokken.
4.3
Uit artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) gelezen in verbinding met artikel 2.2a van het Besluit omgevingsrecht (Bor) vloeit voort dat een OBM nodig is als tot de aangevraagde activiteiten binnen de inrichting (niet zijnde een IPPC-inrichting) onder andere behoren het houden van 1508 vleesvarkens (2.2a, lid 1, onder f, van het Bor) en het houden van 2450 gespeende biggen (2.2a, lid 1, onder h van het Bor).
4.4
Ingevolge artikel 5.13b, eerste lid, van het Bor wordt een omgevingsvergunning voor de categorieën activiteiten, bedoeld in artikel 2.2a, eerste lid, onder c tot en met i, geweigerd indien het bevoegd gezag op grond van artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer, heeft beslist dat een MER moet worden gemaakt.
4.5
Ingevolge artikel 7.17 van de Wet milieubeheer (WMB) neemt het bevoegd gezag (…) een beslissing omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
4.6
Ook indien geen sprake is van een rechtstreekse MER (beoordelings)plicht moet, zo volgt uit het arrest van het Hof van Justitie van 15 oktober 2009, C-255/08, toch worden beoordeeld of de activiteit mogelijk belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu heeft (de zogeheten vormvrije MER beoordeling). Het gaat hierbij om het beoordelen van de kenmerken van het project, de plaats van het project en de kenmerken van het potentiële effect van het project. Bij de kenmerken van het project moet in het bijzonder in overweging worden genomen de omvang van het project, de cumulatie met andere projecten, het gebruik van natuurlijke hulpstoffen, de productie van afvalstoffen, verontreiniging en hinder en het risico van ongevallen. Ook het aspect volksgezondheid kan worden betrokken bij de beoordeling van de vraag of een MER rapport moet worden gemaakt.
4.7
De rechtbank stelt op basis van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting vast dat in de aangevraagde situatie sprake is van een voorgrondbelasting van de inrichting op het dichtstbijzijnde geurgevoelige object [adres 2], een burgerwoning in het buitengebied, van 12,9 ou/m³. Dit betekent een overschrijding van de in de geurverordening opgenomen norm met 2,9 ou/m³. Ook liggen binnen de 20 ou/m³-zone (achtergrondbelasting geur) enkele geurgevoelige objecten. Het agrarisch bedrijf aan de [adres 1] draagt bij aan de overbelasting.
4.8
De rechtbank overweegt dat artikel 7.17 van de WMB een beperkter toetsingskader kent dan verweerder daarin gelezen heeft. Zij verwijst daartoe naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 15 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3726), waarin wordt bevestigd dat verweerder bij het beoordelen van de aanvraag voor een OBM uitsluitend de gevolgen van het project, met andere woorden: de wijziging, mag betrekken. Niet in geschil is dat het project op zich geen belangrijke nadelige gevolgen heeft voor het milieu, integendeel, de feitelijke milieusituatie zal door de uitvoering van het project verbeteren. Verweerder heeft ten onrechte aan zijn beslissing ten grondslag gelegd dat er, gelet op de milieueffecten van de gehele inrichting van eiser, waaronder de risico’s voor de volksgezondheid, een verplichting bestaat een MER op te stellen. Slechts de risico’s vanwege de wijziging van de inrichting zijn relevant. Niet valt in te zien op welke wijze een vermindering van de geuremissie een nadelig effect op de volksgezondheid zou kunnen hebben.
4.9
Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de reeds aanwezige invloed van de inrichting op de achtergrondbelasting geen gevolgen kan hebben voor de beoordeling van de OBM. Indien verweerder tot het oordeel zou komen dat een MER moet worden gemaakt is ten behoeve van de betreffende wijziging van de inrichting een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu vereist ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e van de Wabo, in samenhang met bijlage I, onderdeel B, van het Bor. Bij de beoordeling van de aanvraag voor een dergelijke vergunning vormt de Wgv het dwingende toetsingskader. De Wgv normeert evenwel slechts de voorgrondbelasting geur en voorziet niet in een toets van cumulatieve geurhinder bij de beoordeling van de activiteit milieu. Uit artikel 3, eerste lid, van de Wgv, bezien in samenhang met artikel 2, eerste lid, volgt dat bij toetsing aan de in artikel 3 opgenomen geurnormen slechts de geurbelasting van de inrichting zelf in ogenschouw mag worden genomen. Een beoordeling van de cumulatieve geurhinder (ofwel de achtergrondbelasting) in kader van een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu is niet toegestaan (zie de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1607, alsmede de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van
17 maart 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:1195). Niet valt in te zien dat een beoordeling van achtergrondbelasting wel zou moeten worden gemaakt in een MER ten behoeve van de verlening van een omgevingsvergunning milieu, terwijl de uitkomst van deze beoordeling geen enkele invloed kan hebben op de uitkomst van de vergunningsprocedure.
17 maart 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:1195). Niet valt in te zien dat een beoordeling van achtergrondbelasting wel zou moeten worden gemaakt in een MER ten behoeve van de verlening van een omgevingsvergunning milieu, terwijl de uitkomst van deze beoordeling geen enkele invloed kan hebben op de uitkomst van de vergunningsprocedure.
4.1
Verweerders verwijzing naar de, op het voorzorgsbeginsel geënte Kadernota maakt dit niet anders. De rechtbank stelt voorop dat voor diverse milieuonderdelen die van invloed kunnen zijn op de volksgezondheid wettelijke en beleidsmatige toetsingskaders zijn gevormd, veelal op basis van heersende wetenschappelijke inzichten. Het ligt op de weg van degene die zich op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid beroept om, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat deze toetsingskaders niet toereikend zijn om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. In aanmerking nemende dat de Wgv voor het aspect geurhinder het exclusieve toetsingskader biedt, dient verweerder, indien hij van mening is dat het toetsingskader inzake geurhinder niet toereikend is om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen, dit aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk te maken. Met de verwijzing naar de Kadernota is verweerder hier niet in geslaagd. De rechtbank verwijst verder naar haar uitspraak van 2 oktober 2013 (ECLI:NL:RBOBR:2013:5445 en van 17 maart 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:1195). Ook om deze reden kan het bestreden besluit geen stand houden.
5. Het vorenstaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. Omdat de rechtbank niet kan overzien of ter plaatse nog andere omstandigheden van invloed kunnen zijn op de uitkomst van de MER-beoordeling, ziet de rechtbank geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien en volstaat de rechtbank met de opdracht aan verweerder om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
6. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiser in beroep. Deze kosten worden begroot op in totaal € 974,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,00 en een wegingsfactor 1). Ook het betaalde griffierecht komt voor vergoeding in aanmerking.
Eiser heeft voorts verzocht om vergoeding van de kosten van de door hem ook naar zitting meegebrachte deskundige. Nu deze kosten niet zijn gespecificeerd zal de rechtbank het verzoek om vergoeding daarvan afwijzen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuwe beslissing op bezwaar neemt, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 165,00 vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten vastgesteld op € 974,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.D. Streefkerk, voorzitter, en mr. M.J.H.M. Verhoeven en mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 december 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.