ECLI:NL:RBNNE:2025:939

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummer: LEE 23/2069

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 maart 2025 in de zaak tussen

[naam] , uit [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. S. van Gent).

de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, thans de staatsecretaris Herstel Groningen (Nationaal Coördinator Groningen), NCG

(gemachtigden: mr. R.M. Don, mr. T.C.A. Hofman en ing. R. Kamer).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van de NCG van 30 maart 2022 om de woning niet te beoordelen.

1.1.

Bij besluit op bezwaar van 30 maart 2023 heeft de NCG aan eiser bericht nader onderzoek te willen doen. Tegen dit besluit is op 9 mei 2023 beroep ingesteld. Daarbij is verzocht de zaak aan te houden tot de NCG een inhoudelijk besluit heeft genomen.

1.2.

Met het besluit van 24 mei 2023 is vervolgens inhoudelijk beslist en is beslist dat de woning niet in aanmerking komt voor een beoordeling.

1.3.

Op 22 december 2023 zijn de gronden van beroep ingediend.

1.4.

De NCG heeft op 2 april 2024 een verweerschrift ingediend.

1.5.

Op 25 april 2024 heeft de rechtbank een onderzoek ter plaatse verricht. Eiser, zijn gemachtigde, contra-expert P.J. Vrieling, en de gemachtigden van de NCG zijn verschenen. Aan partijen is een proces-verbaal van deze descente toegezonden.

1.6.

Bij brief van 25 juli 2024 heeft de NCG in reactie op het proces-verbaal zijn standpunten gehandhaafd en toestemming gegeven om zonder nadere zitting uitspraak te doen. Bij brief van 22 augustus 2024 heeft eiser bericht geen opmerkingen te hebben over het proces-verbaal en het standpunt gehandhaafd dat een beoordeling moet plaatsvinden.

1.7.

Bij brief van 9 september 2024 heeft de rechtbank aan partijen medegedeeld van oordeel te zijn dat het onderzoek ter zitting achterwege kan blijven. Partijen hebben niet binnen de gestelde termijn verklaard dat zij gebruik willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord. Het onderzoek is nadien gesloten.

Feiten en zaaksverloop

2. Aan het bestreden besluit is het volgende voorafgegaan.

2.1.

Eiser heeft op 21 april 2020 een aanvraag ingediend bij het Loket Opname op Verzoek (LOOV) voor het pand op het [adres] , waarvan hij eigenaar is. Het pand betreft een voormalig hotel.

2.2.

Op 4 januari 2021 heeft het bureau W2N Groningen BV (hierna: W2N) een opname van de woning uitgevoerd. Op 24 augustus 2021 is een adviesrapport opgesteld door niet bij naam genoemde personen. In het rapport is onder meer het volgende vermeld:
“Zoals omschreven in het opnamerapport (…) vertonen de gebouwen een lichte vorm van scheefstand. (…) Deze scheefstand heeft geen noemenswaardige invloed op de seismische weerstand van de gebouwen. Hierdoor is er geen directe aanleiding om dit verder te onderzoeken.

(…)

De diverse schades die zijn omschreven in het opnamerapport (…) hebben geen noemenswaardige invloed op de seismische capaciteit van de gebouwen. Door scheurvorming kunnen de gevels plaatselijk minder capaciteit opnemen, echter is de gehele gevel nog voldoende stabiel.

(…)
Indien de piekgrondversnelling agS op maaiveldniveau, bepaald volgens de NPR 9998-webtool voor een herhalingstijd van 475 jaar, kleiner is dan 0,05g (…) behoeft geen beoordeling op aardbevingsbelastingen plaats te vinden (zeer lage seismiciteit). De seismiciteit op dit adres (…) is 0,04g. (…) Hiermee valt de seismiciteit op dit adres onder de vastgestelde grenswaarde.

(…)
Op grond van de analyse van de waargenomen afwijkingen ten opzichte van de oorspronkelijk gebouwde situatie en de te verwachten seismiciteit is ons advies geen nader onderzoek uit te laten voeren op seismische belasting.”

2.3.

Bij (primair) besluit van 30 maart 2022 heeft de NCG beslist de woning niet te beoordelen. Daartoe is uitgelegd dat de woning van eiser op grond van de Seismische Dreigings- en Risicoanalyse (SDRA) een normaal risicoprofiel heeft, dat dit betekent dat de verwachting is dat het aan de norm voldoet en dat de woning daarom niet is opgenomen in het versterkingsproces. Verder is uiteengezet dat naar aanleiding van de aanvraag bij het LOOV in opdracht van de NCG een opname is uitgevoerd, dat daarbij informatie over de woning is verzameld en dat de informatie is vastgelegd in een opnamerapport. Vervolgens is in een adviesrapport een deskundigenoordeel vastgelegd. De conclusie dat de woning niet verder onderzocht hoeft te worden, heeft de NCG overgenomen.

2.4.

Bij de gronden van bezwaar heeft eiser een door Vergnes Expertise BV (hierna: Vergnes) opgestelde contra-expertise van 12 oktober 2022 overgelegd. Eiser stelt dat een uitgebreide beoordeling nodig is omdat een vergelijking tussen de oude en nieuwe situatie niet goed mogelijk is. Verder is gewezen op het potentiële risico dat Vergnes in de buitengevels ziet. Vergnes adviseert het versterkingsproces voort te zetten, het pand nader te laten beoordelen en nader onderzoek te verrichten volgens de NPR9998-normering.

2.5.

Op 9 januari 2023 heeft de NCG een aantal vragen aan W2N gesteld. In de beantwoording stelt W2N dat op basis van de kennis over de bouwwijze van het gebouw een aanname is gedaan van de diverse constructiedetails. Gekeken is wat de impact van de verbouwingen is op de seismische capaciteit. De conclusie is dat er geen dusdanige verslechtering is van de stabiliteit dat getwijfeld dient te worden aan de capaciteit ten aanzien van aardbevingen (met belastingen op deze locatie). De scheefstand is meegenomen. De verplaatsing tijdens een aardbeving op deze locatie is volgens W2N dusdanig klein dat er geen risico is op lokaal bezwijken van onderdelen met voortschrijdende instorting tot gevolg.

2.6.

Bij e-mail van 29 maart 2023 heeft eiser aan de NCG bericht dat hij schriftelijk wenst te reageren op de adviesaanvraag en hierbij ook wenst te worden geadviseerd door Vergnes. Verder is verzocht om een hoorzitting.

3. Bij besluit op bezwaar van 30 maart 2023 heeft de NCG het besluit van 30 maart 2022 herroepen. Daarbij is vermeld dat de NCG gaat onderzoeken of het pand kwetsbare constructieve kenmerken heeft als worden besproken in het (in februari 2023 uitgebrachte) rapport
‘Veiligheid van gebouwen buiten de scope van de versterkingsoperatie’van het Adviescollege Veiligheid Groningen (ACVG). Ook zal de NCG opnieuw onderzoeken of het pand in aanmerking komt voor een beoordeling. Tegen dit besluit heeft eiser beroep aangetekend.

4. Bij besluit van 24 mei 2023 heeft de NCG beslist dat het pand niet in aanmerking komt voor een beoordeling. Overwogen is dat het pand, gezien het deskundigenoordeel van W2N, niet de kwetsbare constructiekenmerken heeft zoals genoemd in het rapport van het ACVG. Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt.

Ter toetsing voorliggend besluit

5. Bij brief van 22 juni 2023 heeft eiser naar voren gebracht dat, door de wijze van besluitvorming, de procedure zeer onoverzichtelijk dreigt te worden. Eiser betoogt dat het besluit van 24 mei 2023 feitelijk een verkapte beslissing op bezwaar is.

5.1.

Bij brief van 20 juli 2023 heeft de NCG, op vragen van de rechtbank, het standpunt ingenomen dat het besluit van 24 mei 2023 moet worden aangemerkt als een besluit op bezwaar. Het besluit van 30 maart 2023 kent geen rechtsgevolg en kan daarom niet worden aangemerkt als een besluit zoals bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het bezwaarschrift van 30 juni 2023 tegen het besluit van 24 mei 2023 wordt conform artikel 6:15, tweede lid, van de Awb doorgezonden.

5.2.

Bij brief van 4 augustus 2023 heeft eiser bericht dat hij kan instemmen met het standpunt van het NCG dat het besluit van 24 mei 2023 dient te worden aangemerkt als een besluit op bezwaar.

5.3.

De rechtbank merkt het besluit van 24 mei 2023 aan als een besluit op bezwaar. Gezien artikel 6:19 van de Awb heeft het beroep zowel op het besluit van 30 maart 2023 als op het besluit van 24 mei 2023 betrekking.

Standpunten partijen

6. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit aan de hand van de beroepsgronden van eiser.

6.1.

Eiser heeft naar voren gebracht dat de hoorplicht is geschonden en dat het besluit niet zorgvuldig is voorbereid, omdat hij niet in de gelegenheid is gesteld te reageren op de beantwoording van de adviesaanvraag van 9 januari 2023. Eiser wijst er daarbij op dat hij op 29 maart 2023 kenbaar heeft gemaakt dat hij geadviseerd wil worden door Vergnes, dat hij daarom verzocht heeft om uitstel voor het indienen van een schriftelijke reactie en dat hij kenbaar heeft gemaakt gebruik te willen maken van de mogelijkheid om zijn bezwaarschrift toe te lichten. Eiser stelt verder dat het besluit van 30 maart 2023 in strijd is met artikel 7:11 van de Awb. Hij verzoekt de besluiten van 30 maart 2023 en 24 mei 2023 te vernietigen.

Over de beantwoording van de adviesaanvraag merkt eiser op dat deze summierlijk is opgesteld en gestoeld lijkt te zijn op aannames en ervaringen die niet falsifieerbaar zijn. Een vergelijking tussen de oude en nieuwe situatie is niet goed mogelijk. Eiser wijst op artikel 4, zevende lid, van het Besluit versterking gebouwen Groningen (BvG) en de toelichting bij het BvG. Eiser wijst erop dat de scheurvorming volgens Vergnes voor een potentieel risico zorgt in het kader van de NPR 9998:2020.

6.2.

De NCG heeft in het verweerschrift beaamd dat ten onrechte niet is gehoord en dat ten onrechte getrapte besluitvorming heeft plaatsgevonden. Omdat eiser in de beroepsprocedure heeft kunnen reageren, verzoekt de NCG dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Over de opname op verzoek heeft de NCG opgemerkt dat deze voorafgaat aan de beoordeling op basis van de NPR 9998 en duidelijkheid geeft of een dergelijke beoordeling nodig is. W2N was niet gehouden om dit protocol te volgen bij het opstellen van zijn deskundigenadvies, omdat dit pas aan de orde is als nader onderzoek naar de seismiciteit wordt geadviseerd. De NCG blijft daarom bij het standpunt dat hij het deskundigenadvies van W2N mocht volgen. Geconcludeerd is dat W2N op objectieve en onpartijdige wijze verslag heeft gedaan van het onderzoek en de conclusies inzichtelijk zijn.

Beoordeling door de rechtbank

Voorbereiding van de bestreden besluiten

7.1.

Niet is in geschil dat eiser ten onrechte niet is gehoord voordat op bezwaar is beslist. Daarnaast heeft eiser naar het oordeel van de rechtbank terecht aangevoerd dat hij in de gelegenheid gesteld had moeten worden om te reageren op de beantwoording van de adviesaanvraag. Dit betekent dat de NCG niet gehandeld heeft overeenkomstig de artikelen 3:2 en 7:2 van de Awb.

7.2.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een uitspraak van 22 januari 2020^[1]overwogen dat uit artikel 7:11 van de Awb voortvloeit dat indien het bestuursorgaan na heroverweging tot de conclusie komt dat het besluit waartegen het bezwaar is gericht, niet in stand kan blijven, het bestuursorgaan, behoudens in het (zich hier niet voordoende) geval waarin enkele herroeping van dat besluit voldoende is, voor het onjuist bevonden besluit een nieuw besluit in de plaats moet stellen. Zoals niet in geschil is, heeft de NCG met het besluit van 30 maart 2023 enkel het primaire besluit herroepen. Dit betekent dat ook artikel 7:11 van de Awb is geschonden.

7.3.

De rechtbank zal hieronder beoordelen of er aanleiding is om deze gebreken te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb.

Inhoudelijk

8. In het verweerschrift is toegelicht dat de werkwijze van de NCG, althans in de periode die nu van belang is, is gebaseerd op het BvG.

8.1.

De NCG heeft uiteengezet dat de eerste stap in het versterkingsproces het bepalen van het risicoprofiel is. Het risicoprofiel van een gebouw is gebaseerd op een computermodel, de SDRA. Het SDRA-model geeft een beoordeling van de seismische dreiging en het daaruit volgende seismische risico. In het kader van beoordelen en versterken wordt het SDRA-model gebruikt om een inschatting te maken van de verdeling van de risico’s in het gebied en daarmee te bepalen welke gebouwen bij voorrang in aanmerking komen voor een opname en beoordeling. Op basis van voornoemde analyse is vastgesteld dat het gebouw van eiser een normaal risico heeft en dat beoordeling binnen het versterkingsprogramma niet nodig was.

8.2.

De NCG heeft verder toegelicht dat het LOOV open staat voor eigenaren wier gebouw niet in het versterkingsprogramma is opgenomen en die zich zorgen maken over de veiligheid van het gebouw. Het deskundigenoordeel dat in LOOV-zaken wordt gegeven, beperkt zich tot het in kaart brengen van afwijkingen ten opzichte van de oorspronkelijke situatie van het gebouw. Dit zijn bijvoorbeeld verbouwingen, verzakkingen en schades. Het onderzoek in het kader van LOOV bestaat uit een bureaustudie en een opname op locatie en wordt in opdracht van de NCG uitgevoerd door een deskundige.

8.3.

Het onderzoek dat naar aanleiding van de aanvraag bij het LOOV is gedaan sluit aan bij het destijds geldende, en door eiser aangehaalde, artikel 4, zevende lid, van het BvG.^[2]Hieruit volgt dat de eigenaar van een gebouw een verzoek kan doen om een controle op de uitkomst van de analyse van de verwachte risico’s van de verwachte bodembeweging, als bedoeld in art. 52c, vierde lid, onder c, van de Mw. Dit artikel is op blz. 21 voorzien van de volgende toelichting:

“In het zevende tot negende lid is een regeling opgenomen voor eigenaren van woningen die in onzekerheid zitten over de veiligheid van de woning maar door het HRA-model in een lage risicoklasse zijn ingedeeld. Zij kunnen een verzoek doen bij de commissie tot een controle aan de woning. Hierbij wordt op basis van een woningbezoek bepaald of er concrete aanleidingen zijn om aan te nemen dat de risicoklasse, zoals bepaald door de HRA, onjuist is. In dat geval kan de commissie de risicoklasse aanpassen en wordt het gebouw met een hogere prioriteit opgenomen in het plan van aanpak van de gemeente.”

9. De rechtbank heeft tijdens de descente met partijen gesproken over het onderzoek dat in het kader van de LOOV-procedure, op grond van artikel 4, zevende lid, van het BvG, heeft plaatsgevonden. Daarbij is door de NCG -samengevat- naar voren gebracht dat aan de hand van de opname bekeken wordt of er een versterkingsadvies (waarbij met de meest actuele software in 3D een doorrekening plaatsvindt) nodig is. De expert opinion is dus een voortoets, voorafgaand aan een eventuele beoordeling.

9.1.

De rechtbank overweegt dat bij de descente is gebleken dat het oostelijke gebouw op het perceel zowel aan de oostkant als aan de westkant te kampen heeft met scheefstand. Partijen verschilden van mening over de mate van scheefstand. De gemachtigde van eiser heeft naar voren gebracht dat er kennelijk geen meting is verricht, dat eiser meent dat er relevant gevaar is en dat om die reden in de volgende fase volledig dient te worden beoordeeld of de situatie onveilig is. Daarnaast is binnenin het oostelijke gebouw geconstateerd dat de vloer afloopt naar de westelijke kant, wat volgens zowel Vrieling als Kamer duidt op verzakking waarbij de fundering voor onvoldoende draagkracht zorgt. Verder is gesproken over schade aan de voorkant van het westelijke pand, waarbij verschillend wordt gedacht over de veiligheid.

9.2.

Uit de door partijen gegeven reacties blijkt duidelijk dat zij ook na de descente het niet eens zijn over wat er moet gebeuren. Op 25 juli 2024 schrijft de NCG dat hij van mening blijft dat hij het besluit op het advies van W2N mocht baseren en een beoordeling niet hoeft plaats te vinden, terwijl eiser op 22 augustus 2024 benadrukt dat de gebouwen wél in aanmerking moeten komen voor een beoordeling.

9.3.

Door het verloop van de procedure, wat hiervoor is beschreven, heeft eiser niet de kans gekregen om schriftelijk te reageren op het deskundigenadvies dat de NCG wenst te volgen, terwijl hij in de bezwaarprocedure nadrukkelijk kenbaar heeft gemaakt dit wel te willen doen. Daarbij komt dat de gemachtigde van eiser tijdens de descente heeft opgemerkt dat er voor eiser onbekende personen het onderzoek voor de NCG hebben uitgevoerd. De rechtbank acht het van belang dat op deze opmerking nog een reactie komt, de door eiser gevraagde reactiemogelijkheid alsnog wordt geboden en, gelet ook op de in geschil zijnde materie, een hoorzitting wordt belegd.^[3]

9.4.

Naar het oordeel van de rechtbank betekent voorgaande dat er geen plaats is om de geconstateerde gebreken te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb of om zelf in de zaak te voorzien. Er dient alsnog een volledige heroverweging als bedoeld in artikel 7:11 van de Awb plaats te vinden. Daarbij is van belang dat duidelijk is wie de adviezen heeft opgesteld die de NCG wenst te gebruiken.^[4]Verder zal eiser ook een termijn moeten worden gegeven om op deze adviezen schriftelijk te reageren en desgewenst advies van een deskundige in te winnen. Vervolgens zal eiser de gelegenheid moeten worden geboden om op een hoorzitting in gesprek te gaan over in ieder geval de hierboven genoemde punten, waaronder het geschilpunt of alsnog een beoordeling dient plaats te vinden.

Conclusie

10.1.

Het beroep is gegrond en de besluiten van 30 maart 2023 en van 24 mei 2023 dienen te worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2, 7:2 en 7:11 van de Awb. De NCG dient, met inachtneming van deze uitspraak, een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen.

10.2.

De rechtbank veroordeelt de NCG in de proceskosten van eiser. Deze bedragen
€ 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor aanwezigheid van de gemachtigde bij de descente, die in de plaats is gekomen van de op dezelfde dag geplande zitting bij de rechtbank, bij een waarde per punt van € 907,-). Bij het nieuwe besluit op bezwaar kan, voor zover aan de orde, de vergoeding van deskundigenkosten aan de orde komen.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt de besluiten van 30 maart 2023 en van 24 mei 2023;

- bepaalt dat de NCG opnieuw op het bezwaar dient te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak;

- veroordeelt de NCG in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 1.814,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W. Wassink, rechter, in aanwezigheid van mr. H.A. Hulst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2025.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.