ECLI:NL:RBNNE:2025:1525

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND

Zittingsplaats Groningen

Bestuursrecht

zaaknummers: LEE 23/2949, LEE 23/2950, LEE 23/2951, LEE 23/2952, LEE 23/4198, LEE 23/4199 en LEE 23/4200

uitspraak van de meervoudige kamer van 25 april 2025 in de zaken tussen

Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en vereniging Leefmilieu, uit Nijmegen, eiseressen

(gemachtigde: mr. V. Wösten),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Drenthe

(gemachtigde: mr. R. Snel).

Als derde-partijen nemen aan de zaken deel:

1. LEE 23/2950: [derde partij 1] uit [plaats] (derde-partij 1)

2. LEE 23/4198: [derde-partij 2] uit [plaats] (derde-partij 2).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseressen tegen de afwijzing van hun verzoeken om handhaving vanwege het ontbreken van een natuurtoestemming voor de bedrijfsvoering bij zeven veehouderijen in Drenthe.

1.1.

Het college heeft op 19 februari 2025 op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.

1.2.

Eiseressen hebben op 25 februari 2025 schriftelijk gereageerd op de verweerschriften.

1.3.

De rechtbank heeft de beroepen op 4 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseressen en de gemachtigde van het college met mr. C. Dijkstra, B.J.H. Koolstra, L.R Grijmer en N. Drenth. Namens derde-partij 1 hebben [naam] en [naam] deelgenomen.

Totstandkoming van de besluiten

2. Eiseressen hebben op 16 mei 2022 verzocht om handhaving bij 50 veehouderijen in Drenthe omdat de bedrijfsvoering significante effecten kan veroorzaken op omliggende Natura 2000-gebieden, terwijl daarvoor geen natuurvergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) is verleend. Het gaat voor zover van belang om de veehouderijen aan:

de [adres] in [plaats] (LEE 23/2949);
de [adres] in [plaats] (LEE 23/2950);
de [adres] in [plaats] LEE (23/2951);
het [adres] in [plaats] (LEE 23/2952);
het [adres] in [plaats] (LEE 23/4198);
de [adres] in [plaats] (LEE 23/4199); en
de [adres] in [plaats] (LEE 23/4200).

2.1.

Alle genoemde veehouderijen liggen in de directe nabijheid van één of meerdere van de Natura 2000-gebieden Bakkeveense Duinen, De Wieden, Drents-Friese Wold & Leggelderveld, Drentse Aa-gebied, Drouwenerzand, Dwingelderveld, Elperstroomgebied, Fochteloërveen, Holtingerveld, Mantingerbos, Mantingerzand, Norgerholt, Van Oordt’s Mersken, Vecht en Beneden-Reggegebied, Wijnjeterper Schar en Witterveld.
Voor geen van de genoemde bedrijven is een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb verleend. Namens de bedrijven zijn in 2015 en 2016 PAS-meldingen^[1]gedaan. Na de PAS-uitspraak^[2]hebben alle genoemde veehouderijen zich in 2021 aangemeld voor het PAS-legalisatieprogramma.^[3]

2.2.

Het college heeft het verzoek om handhaving gefaseerd beantwoord en per bedrijf een besluit op het verzoek genomen. Het verzoek is ten aanzien van de hiervoor genoemde bedrijven op 15 september en 26 oktober 2022 en op 17 en 23 maart 2023 afgewezen. Alle primaire besluiten bevatten een vergelijkbare redenering. Er is volgens het college weliswaar bij alle bedrijven sprake van een overtreding van artikel 2.7 van de Wnb omdat voor de bedrijfsvoering geen natuurtoestemming is verleend terwijl deze wel nodig is, maar het college vindt handhaving gelet op het legalisatieprogramma onevenredig. De bijdrage van de PAS-melders is volgens het college klein, afgezet tegen de totale overbelasting van de typen natuur in de Natura-2000 gebieden. De beperkte toename moet worden afgezet tegen een aanzienlijke daling vanwege stikstofreducerende maatregelen die zullen worden genomen. Voor zover de emissies vanwege de bedrijfstransporten en de mestopslagen niet inherent zijn aan de exploitatie van de veehouderij en niet binnen de referentietoestemming vallen, komt de toename via het PAS-legalisatieprogramma voor legalisatie in aanmerking. Ten aanzien van beweiden en bemesten kunnen significante effecten door stikstofemissies vanuit bemesten en beweiden worden uitgesloten en is geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb nodig volgens het college.

2.3.

Eiseressen hebben tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt.

2.4.

Het college heeft in zeven afzonderlijke besluiten, genomen op 23 mei 2023^[4]en 5 september 2023^[5], de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard en de bestreden besluiten met een aanvullende motivering in stand gelaten. Het college heeft in alle besluiten op bezwaar een vergelijkbare redenering gevolgd. Het college heeft opgesomd welke stikstofreducerende regelingen, landelijk en regionaal, worden getroffen. Het college heeft de niet vergunde maximale extra depositie per bedrijf op het betrokken Natura 2000-gebied in beeld gebracht. Die bedraagt tussen de 0,04 en 0,46 mol/ha/jaar. De toename van de depositie betreft volgens het college tussen de 0,002 en 0,05 % van de overbelasting op de diverse Natura 2000-gebieden. Vanwege de zeer geringe toename van de depositie op de betrokken Natura 2000-gebieden zal handhaven het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet dichterbij brengen. De depositietoename is zo gering dat dit niet merkbaar zal zijn in de natuur. Omdat de effecten van handhaving op de bedrijfsvoering en het vertrouwen van de betrokken veehouder groot zijn, vindt het college handhavend optreden onevenredig.
Ten aanzien van beweiden en bemesten staat volgens het college vast dat de percelen als landbouwgrond in gebruik waren en maakt het college de logische aanname dat, nu agrarisch gebruik op basis van het huidige bestemmingsplan is toegestaan, dit ook in 1994 (referentiedatum) zo was omdat er geen aanwijzingen zijn dat het planologisch regime in 1994 anders zou zijn dan het huidige regime. Het college ziet in het uitvoeren van historisch planologisch onderzoek geen meerwaarde.

2.5.

Hiertegen hebben eiseressen beroep ingesteld.

2.6.

Het college heeft op 23 januari 2025 aan de rechtbank ontwerpbesluiten gestuurd voor een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit voor de zeven betrokken veehouderijen. De ontwerpbesluiten zijn gebaseerd op een passende beoordeling. De ontwerpbesluiten (met de daarbij behorende bijlagen) zijn in het eerste kwartaal van 2025 ter inzage gelegd voor zienswijzen.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt de weigering om handhavend op te treden vanwege het ontbreken van natuurvergunningen voor de bedrijfsvoering van zeven veehouderijen in Drenthe. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseressen.

4. De rechtbank verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten
.Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet, de Invoeringswet Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Omdat het verzoek om handhaving van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot de besluiten op die aanvraag onherroepelijk worden.

6. Eiseressen hebben per beslissing op bezwaar, en daarmee per betrokken bedrijf, een beroepschrift ingediend. Deze beroepschriften bevatte dezelfde gronden en verschillen van elkaar op feitelijkheden die zien op de specifiek betrokken veehouderij.

6.1.

Eiseressen voeren – samengevat - aan dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de ernst van de ecologische schade als gevolg van de hoge stikstofdeposities. Een percentuele depositiebijdrage is onvoldoende om te stellen dat handhaving onevenredig is. De essentie van het stikstofprobleem is dat het vrijwel volledig bestaat uit een optelsom van kleine emissiebronnen. Het college miskent daarmee de beschikbare wetenschappelijke kennis over de uiterst ongunstige staat van instandhouding van meerdere natuurwaarden.

Verder handelt het college volgens verzoekers moedwillig in strijd met het geldend recht door niet ook de planologisch toegelaten emissies vanwege bemesten te beoordelen. Het enkele gegeven dat de bestreden besluiten zijn gebaseerd op een veronderstelling maakt de besluiten volgens eiseressen reeds onhoudbaar.

De door het college genoemde landelijke en provinciale maatregelen zijn volgens eiseressen onvoldoende concreet om de gestelde reductie te behalen en bovendien niet geborgd. Omdat stikstofschade zich ophoopt in de bodem is de schade niet opgeheven als de overschrijding van de kritische depositiewaarden is opgeheven. Verder verzuimt het college een cumulatieve beoordeling te maken van de vele duizenden illegale emissiebronnen en de daaruit voortvloeiende deposities. Daarnaast voeren eiseressen aan dat het college in de bestreden besluiten ten onrechte geen onderscheid maakt tussen echte en onechte pas-melders.

7. Het college heeft voor elke zaak een separaat verweerschrift opgesteld maar de reactie op de ingediende gronden is in elke zaak gelijkluidend. Het college voert in de verweerschriften – samengevat - aan dat de motivering in de bestreden besluiten om af te zien van handhaving, voldoet aan de gezichtspunten die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) in haar uitspraken van 28 februari 2024 uiteen heeft gezet. Het college stelt dat in de bestreden besluiten uiteen is gezet dat er een redelijk evenwicht bestaat tussen het belang van het bedrijf en het natuurbelang. Daarbij geldt dat in de passende beoordeling die hoort bij de ontwerpbesluiten de effecten van de bedrijven op de instandhoudingsdoelstellingen zijn geanalyseerd. Per Natura 2000-gebied en per habitattype is een gedetailleerde effectbeoordeling uitgevoerd.
Verder stelt het college zich op het standpunt dat in de bijlagen bij de verweerschriften inzichtelijk is gemaakt welke bestemmingsplannen vanaf de referentiedatum van kracht zijn geweest op de percelen. Daaruit volgt dat agrarisch gebruik op alle percelen vanaf de referentiedatum is toegestaan. Uit de luchtfoto’s bij de verweerschriften blijkt volgens het college dat de desbetreffende percelen al vóór de referentiedatum in agrarisch gebruik waren.
Daarnaast stelt het college zich op het standpunt dat met de ontwerpbesluiten concreet zicht op legalisatie is ontstaan. Het college stelt in de verweerschriften dat het de motivering van de bestreden besluiten op twee punten wijzigt: het college ziet af van handhaving omdat concreet zicht op legalisatie is ontstaan en het college vult de motivering ten aanzien van beweiden en bemesten aan met de bij de verweerschriften behorende bijlagen.

Opbouw uitspraak

8. In deze zaken zijn emissies afkomstig van het bemesten, beweiden en stalemissies aan de orde. Uit vaste rechtspraak^[6]volgt dat het bemesten van gronden een zelfstandig project is. De gevolgen daarvan worden niet, zoals bij het weiden van vee, in samenhang met de exploitatie, oprichting of uitbreiding van een agrarisch bedrijf beoordeeld, maar op zichzelf. De rechtbank gaat hieronder eerst in op het project “het houden van dieren”, exclusief beweiden. Onder “het houden van dieren” komen ook de ontwerpbesluiten van januari 2025 aan de orde. Daarna gaat de rechtbank in op het bemesten en het beweiden, en ten slotte zal ook de beroepsgrond over het vergoeden van proceskosten in bezwaar worden beoordeeld.

Het houden van dieren

9. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat ten aanzien van het houden van dieren, bij alle zeven veehouderijen sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Het houden van dieren kan bij alle zeven veehouderijen significante gevolgen hebben voor een Natura 2000-gebied maar daarvoor is geen vergunning verleend.

9.1.

Uit vaste rechtspraak^[7]volgt dat bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak^[8]geldt. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

Duiding aanvullende motivering in verweer

9.2.

Het college heeft zowel in de primaire besluiten als in de beslissingen op bezwaar van handhavend optreden afgezien vanwege onevenredigheid. Het college heeft in de verweerschriften echter een andere grondslag om niet te handhaven aangevoerd: concreet zicht op legalisatie. Op de zitting is gesproken over het procedurele gevolg van dit gewijzigde standpunt. De rechtbank stelt vast dat het college geen wijzigingsbesluiten heeft genomen. De rechtbank begrijpt de motivering in de verweerschriften zo dat het college een primair en een secundair standpunt inneemt. Het college stelt zich nu primair op het standpunt dat van handhaving kan worden afgezien omdat er sprake is van concreet zicht op legalisatie en secundair dat van handhaving kan worden afgezien omdat handhaving onevenredig is. Omdat in de bestreden besluiten is afgezien van handhaving met betrekking tot het houden van dieren vanwege onevenredigheid, en die besluiten voorliggen ter toetsing, beoordeelt de rechtbank eerst of het college zich op dat standpunt heeft kunnen stellen.

Onevenredigheid

9.3.

De rechtbank overweegt dat hangende de beroepsprocedures de Afdeling op 28 februari 2024 in drie andere zaken met betrekking tot PAS-melders uitspraak heeft gedaan over de vraag wanneer het onevenredig is om in deze gevallen handhavend op te treden.^[9]De Afdeling ziet in (1) de individuele belangen van de PAS-melders, (2) de rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS-regime mochten ontlenen, (3) de verschillende uitlatingen van de overheid na de PAS-uitspraak dat PAS-melders zullen worden gelegaliseerd, (4) het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen, en (5) het feit dat het legalisatieprogramma in uitvoering is en de bedrijven daarin de mogelijke stappen hebben ondernomen, bijzondere omstandigheden die voor het college aanleiding kunnen zijn om handhavend optreden onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang en tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden. Of daadwerkelijk kan worden afgezien van handhavend optreden, kan het college echter pas beoordelen nadat het de vraag heeft beantwoord of er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en de belangen die worden gediend met handhavend optreden (het natuurbelang). Hiervoor is nodig dat de gevolgen van het niet handhavend optreden voor de natuur in beeld zijn en zijn afgewogen voor tenminste dezelfde periode, dus tot uiterlijk medio 2025. Aan het natuurbelang kan in die afweging tegemoet worden gekomen door het treffen van maatregelen. Als daarvoor wordt gekozen dan moeten die maatregelen ten minste gelden tot medio 2025. Wanneer die maatregelen inhouden dat bepaalde activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken stoppen, moet vaststaan dat in die periode de activiteiten die zijn betrokken in de maatregelen, niet kunnen worden hervat.

9.4.

Tussen partijen staat niet ter discussie dat aan de stappen 1 tot en met 5 uit de uitspraken van 28 februari 2024 wordt voldaan. Tussen partijen is echter wel in geschil of in de bestreden besluiten de gevolgen van het niet handhavend optreden voor de natuur in beeld zijn en zijn afgewogen tegen de belangen van de PAS-melders.

9.5.

De rechtbank is van oordeel dat het college in de bestreden besluiten de natuurbelangen van de betrokken Natura 2000-gebieden niet dan wel onvoldoende, in beeld heeft gebracht. Het college noemt in de bestreden besluiten één of meerdere habitattypen in een betrokken Natura 2000-gebied waarvan de kritische depositiewaarde (fors) is overschreden, maar het college beschrijft enkel wat de procentuele bijdrage van het betrokken bedrijf aan de (reeds bestaande) overbelasting is en concludeert dat het gaat om een zeer geringe depositie en dat handhaving niet merkbaar zal zijn in de natuur. Daarmee heeft het college naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte niet in kaart gebracht wat de gevolgen zijn van het afzien van handhavend optreden voor de Natura 2000-gebieden. Het betoog van eiseressen slaagt.

9.6.

In de verweerschriften stelt het college dat in de passende beoordeling die is opgesteld voor de ontwerpbesluiten, bevestigd wordt dat er geen nadelige gevolgen voor de natuur zijn indien niet handhavend tegen de bedrijven wordt opgetreden. Naar het oordeel van de rechtbank wordt het hiervoor geconstateerde gebrek echter niet hersteld door de verwijzing naar de passende beoordeling. De rechtbank licht dat hierna toe.

9.6.1.

Het college heeft één passende beoordeling opgesteld voor de zeven verschillende bedrijven.^[10]De passende beoordeling wekt daarmee de indruk dat de zeven bedrijven gezamenlijk als één project zijn aangemerkt. In de passende beoordeling is eerst algemeen beschreven wat de effecten zijn van, zoals de opsteller van de beoordeling het benoemt, een kleine extra depositie bijdrage. Vervolgens is per Natura 2000-gebied een beschrijving van het gebied gegeven en zijn de maximale extra depositiebijdrage per bedrijf op de overbelaste habitattypes in kaart gebracht. Daarna is per habitattype een beschrijving van het habitat gegeven en is de huidige kwaliteit in beeld gebracht. Bij de beoordeling van de gevolgen van de extra depositiebijdrage is de maximale bijdrage van de deposerende bedrijven samen en de gemiddelde bijdrage op het habitattype benoemd. Vervolgens wordt bij vrijwel alle habitattypes aangegeven dat de extra depositiebijdrage vanwege de zeer geringe omvang niet tot een meetbare verslechtering van de kwaliteit van het habitattype leidt of zodanig gering is dat het niet afzonderlijk meetbaar of herkenbaar is in de kwaliteit van het habitat.

9.6.2.

Naar het oordeel van de rechtbank wordt in de passende beoordeling niet zozeer ecologisch onderzoek gedaan naar de gevolgen van de verschillende individuele projecten (de betrokken veehouderijen) op de natuur, maar wordt met een rekenkundige benadering geconcludeerd dat de extra depositiebijdrage geen nadelige gevolgen heeft voor het behalen van de instandhoudingsdoelstelling voor de habitats van dit Natura 2000-gebied. Daarbij wordt voor de effectbeoordeling op een specifiek habitattype binnen een Natura 2000-gebied, uitgegaan van de maximale en gemiddelde depositie op het habitattype van de betrokken bedrijven, over de totale oppervlakte van dat habitattype in dat betrokken Natura 2000-gebied. Het college stelt dat als de extra depositie van alle bedrijven gezamenlijk en gemiddeld geen nadelige gevolgen heeft, dit ook geldt voor de bijdrage van de individuele bedrijven. Naar het oordeel van de rechtbank brengt een dergelijke rekenkundige benadering echter onvoldoende de gevolgen in beeld van het niet handhavend optreden voor de natuur bij de individuele overtreder. De rechtbank betrekt bij haar beoordeling ook dat uit de AERIUS-berekeningen die bij de passende beoordeling zijn gevoegd blijkt dat de depositie van een bedrijf op een Natura 2000-gebied op hexagoonniveau berekend kan worden. Een preciezere inventarisatie van de gevolgen van de bedrijfsvoering van één veehouderij op de natuur is wellicht bewerkelijker, maar niet onmogelijk.

9.6.3.

Nu naar het oordeel van de rechtbank uit de passende beoordeling niet voldoende blijkt wat de gevolgen zijn van de bedrijfsvoering van de individuele bedrijven op de betrokken Natura 2000-gebieden, is met de passende beoordeling nog niet inzichtelijk gemaakt wat de gevolgen zijn van het niet handhavend optreden voor de natuur conform de uitspraken van de Afdeling van 28 februari 2024.

9.7.

Verder is de rechtbank van oordeel dat het college in de bestreden besluiten de individuele belangen van de betrokken bedrijven bij niet handhavend optreden ook niet helder in kaart heeft gebracht. Het college heeft in algemene bewoordingen in alle bestreden besluiten aangegeven dat de effecten van handhaving wel heel groot zijn en dat de bedrijven/gezinnen zwaar geraakt worden in hun werk en financiën en hun vertrouwen in de overheid nog meer kwijt kunnen raken. In de bestreden besluiten is niet per betrokken bedrijf inzichtelijk gemaakt wat het (financiële) gevolg zou zijn van handhaving en bijvoorbeeld het eventueel terugbrengen van de bedrijfsvoering tot de referentiesituatie.

9.8.

Ten aanzien van het tegemoetkomen aan het natuurbelang door het treffen van maatregelen volgt de rechtbank het standpunt van het college op de zitting dat dit aspect geen verplicht onderdeel is van het toetsingskader uit de Afdelingsuitspraken van 28 februari 2024. De Afdeling overweegt dat het
mogelijkis om aan het natuurbelang tegemoet te komen door het treffen van maatregelen. Nu het college zich in de verweerschriften echter op het standpunt heeft gesteld dat aan het natuurbelang wordt toegekomen in de bestreden besluiten, ziet de rechtbank aanleiding om te beoordelen of die tegemoetkoming voldoet.

9.8.1.

In de bestreden besluiten heeft het college verwezen naar de provinciale subsidieregeling Stikstofreductie melkveehouderijen, het project Duurzaam Boeren Drenthe, de Maatregel Gerichte Opkoop en de Regeling provinciale maatregelen PAS-melders. Naar het oordeel van de rechtbank is de enkele verwijzing naar deze regelingen onvoldoende om in de onderhavige gevallen te spreken van tegemoetkomen aan de betrokken natuurbelangen als bedoeld in de uitspraken van de Afdeling van 28 februari 2024. De door het college genoemde maatregelen zijn deels gericht op een generieke daling van stikstofdepositie en het college heeft met de enkele verwijzing naar deze maatregelen geen inzicht gegeven in de maatregelen en effecten van deze maatregelen voor de betrokken Natura 2000-gebieden in relatie tot de betrokken veehouderijen voor de periode dat van handhaving wordt afgezien.

9.9.

Gelet op het voorgaande heeft het college naar het oordeel van de rechtbank de natuurbelangen en de belangen van de betrokken bedrijven nog niet voldoende in kaart gebracht en onvoldoende gemotiveerd dat aan het natuurbelang tegemoet wordt gekomen door het treffen van maatregelen. Het college heeft zich naar het oordeel van de rechtbank niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat handhaving onevenredig is in verhouding tot het daarmee te dienen natuurbelang. De bestreden besluiten berusten daarom op een gebrekkige belangenafweging en onvoldoende motivering. De beroepsgrond slaagt.

10. De rechtbank zal hierna in het kader van finale geschilbeslechting, beoordelen of de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten in stand kunnen blijven omdat het college zich op het standpunt stelt dat er inmiddels sprake is van concreet zicht op legalisatie en om die reden kan worden afgezien van handhaving.

Concreet zicht op legalisatie

11. Eiseressen hebben aangevoerd dat het voornemen om depositietoenames toe te laten bij natuurwaarden waarbij dreigende verslechtering optreedt als gevolg van te hoge stikstofconcentraties, in strijd is met het verslechteringsverbod uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.^[11]Daarom moet de rechtspraak inzake afzien van handhaving wegens concreet zicht op legalisatie volgens eiseressen wijken voor het verslechteringsverbod.

11.1.

Daarnaast hebben eiseressen aangevoerd dat in alle betrokken gevallen bij vergunningverlening een depositietoename plaatsvindt bij natuurwaarden waarbij verslechtering is geconstateerd of niet kan worden uitgesloten. De (collectieve) passende beoordeling omvat enkel een rekenkundige redenatie over de relatieve bijdrage van de betrokken zeven bedrijfslocaties aan de bestaande (achtergrond)depositie. Dit zuiver rekenkundig c.q. atmosferisch-wetenschappelijk argument staat los van de ecologische staat van de betrokken natuurwaarden. Daarbij hebben eiseressen ter zitting opgemerkt dat er ten onrechte wordt gesproken over een collectieve legalisatieregeling. In dat geval zouden alle Drentse PAS-melders moeten zijn betrokken. De passende beoordeling is daarom volgens eiseressen evident niet deugdelijk. Eiseressen voeren aan dat niet zeker is dat de illegale situatie zal worden opgeheven omdat niet zeker is dat de vergunningen definitief verleend zullen worden.

12. Uit vaste rechtspraak^[12]volgt dat er voor het aannemen van een concreet zicht op legalisatie in het kader van een handhavingsprocedure vanwege een overtreding van de Wnb tenminste een ontvankelijke aanvraag om vergunning nodig is om te beoordelen of een vergunning kan worden verleend. Daarnaast moet het bovendien aannemelijk te achten zijn dat een vergunning kan worden verleend.

12.1.

De zeven betrokken veehouderijen hebben elk voor hun eigen bedrijfsvoering in december 2024 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit in de zin van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Omgevingswet. Het college heeft voor elk van de zeven bedrijven in januari 2025 een ontwerpbesluit voor het verlenen van de aangevraagde vergunning ter inzage gelegd.
Anders dan rechtbank Gelderland in haar uitspraak van 11 februari 2025^[13]ziet de rechtbank, mede gelet op hetgeen door eiseressen is aangevoerd, in de onderhavige zaken aanleiding om nader in te gaan op de vraag of het aannemelijk is dat de aangevraagde omgevingsvergunningen ook verleend kunnen worden.

12.2.

Op grond van artikel 8.74b van het Besluit kwaliteit leefomgeving kan een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit alleen worden verleend als uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.

12.3.

De rechtbank overweegt dat in een passende beoordeling alle rechtstreekse gevolgen van het project in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen moeten worden beschouwd, waarbij bepalend is of de bepalende kenmerken van het gebied die verband houden met de natuurlijke habitats waarvoor instandhoudingdoelstellingen zijn gesteld, duurzaam behouden blijven. Een overeenkomstig artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn uitgevoerde beoordeling mag geen leemten vertonen en deze moet volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken beschermde gebied kunnen wegnemen.^[14]

Hoewel niet elke (geringe) toename van de stikstofdepositie steeds de natuurlijke kenmerken van een gebied zal aantasten,^[15]dienen wel de gevolgen van een (geringe) toename van de stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, voor ieder afzonderlijk plan of project te worden beoordeeld.

Voor de bepaling of een project de natuurlijke kenmerken van een gebied aantast dienen de gevolgen per habitattype, per locatie van voorkomen van het habitattype, in kaart gebracht te worden. Een verrekening van de toe- en afnames van stikstofdeposities over de totale oppervlakte van een habitattype in het Natura 2000-gebied, geeft volgens de Afdeling^[16]onvoldoende inzichten om een oordeel over het duurzaam behoud van dat habitattype in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen te kunnen geven.

12.4.

Naar het oordeel van de rechtbank voldoet de overgelegde passende beoordeling niet aan de eisen die daaraan gesteld worden. Zoals de rechtbank heeft overwogen in 9.6.2 bevat de passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan de ontwerpbesluiten een rekenkundige benadering uitgaande van de maximale en gemiddelde depositie op het habitattype van de betrokken bedrijven, over de totale oppervlakte van dat habitattype in dat betrokken Natura 2000-gebied. Naar het oordeel van de rechtbank biedt een dergelijke rekenkundige benadering onvoldoende inzicht om een oordeel te kunnen geven over het duurzaam behoud van dat habitattype in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen. Op basis van deze passende beoordeling kunnen naar het oordeel van de rechtbank geen conclusies worden getrokken die precies genoeg zijn voor het wegnemen van elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de bedrijfsvoering bij (elk van) de individuele bedrijven, voor het betrokken beschermde Natura 2000-gebied.

12.4.1.

Plannen en projecten dienen krachtens artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de Habitatrichtlijn in de regel individueel te worden beoordeeld. De passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor het betrokken gebied houdt echter ook in dat alle aspecten van het betrokken plan of project die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd.^[17]Bij de beantwoording van de vraag of een project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied moet daarom ook gekeken worden naar cumulatie met andere plannen of projecten. Uit vaste rechtspraak^[18]volgt dat een project waarvoor nog geen natuurvergunning is aangevraagd of verleend, kan worden geduid als een onzekere toekomstige gebeurtenis, waarmee in een cumulatietoets geen rekening hoeft te worden gehouden. Bij het beoordelen van de mogelijke cumulatieve effecten in het kader van de vergunningverlening ingevolge de Wnb, hoeft geen rekening te worden gehouden met andere projecten waarvoor een Wnb-vergunning is vereist, maar nog niet is verleend. Hierbij is van belang dat in afwachting van een besluit op een aanvraag voor een Wnb-vergunning doorgaans niet zeker is of - en zo ja met welke voorschriften - de vergunning verleend zal worden. Dergelijke andere vergunningplichtige projecten zijn derhalve aan te merken als een onzekere toekomstige gebeurtenis. Reeds gerealiseerde plannen en projecten hoeven ook niet bij de cumulatietoets betrokken te worden, omdat ervan kan worden uitgegaan dat de effecten daarvan in de omgeving zijn opgenomen. Projecten waarvoor een natuurvergunning is verleend, maar die nog niet of niet geheel zijn gerealiseerd, horen thuis in de cumulatietoets.

12.4.2.

In de passende beoordeling is gekeken naar cumulatie van de zeven bedrijven onderling en cumulatie met vijf vergunningen die door de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur zijn verleend die mogelijk relevant zijn voor cumulatie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende inzichtelijk gemaakt waarom bij de beoordeling van de cumulatie geen rekening is gehouden met de PAS-melders in Drenthe, niet zijnde de zeven betrokken bedrijven, die zich ook hebben aangemeld voor het legalisatietraject. Voor deze veehouderijen is wellicht nog geen aanvraag ingediend, maar deze projecten zijn bekend bij het college vanuit het legalisatietraject. Bovendien vloeit het legalisatieprogramma waar zij zich voor hebben aangemeld voort uit artikel 1.13a van de Wnb. Daarin was bepaald dat de minister met de colleges van gedeputeerde staten zorg moeten dragen voor het legaliseren van de projecten met een geringe stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die voldeden aan de voorwaarden van artikel 2.12 van het Besluit natuurbescherming, zoals dat luidde op 28 mei 2019. Met een dergelijke wettelijke inbedding onderscheidt de situatie van de Drentse PAS-melders die zich hebben aangemeld voor het legalisatietraject, zich van niet-PAS-melders die een aanvraag doen om een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit. Naar het oordeel van de rechtbank had het gelet op het voorgaande op de weg van het college gelegen om toe te lichten waarom deze Drentse PAS-melders niet bij de beoordeling van de mogelijke cumulatieve effecten zijn betrokken. Het besluit is in zoverre onvoldoende inzichtelijk.

12.4.3.

Uit het voorgaande volgt naar het oordeel van de rechtbank dat aan de ontwerpvergunning zoals deze ter inzage is gelegd niet een passende beoordeling ten grondslag is gelegd die aan de minimaal daaraan te stellen eisen voldoet en dat aldus geen zekerheid is verkregen dat de individuele projecten de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zullen aantasten. Zo lang er voor de projecten geen passende beoordeling is die voldoet aan de daaraan te stellen minimumeisen, kan er geen omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit worden verleend en is er geen zicht op legalisatie van de projecten. Hieruit volgt dat het door het college ingenomen standpunt dat er in dit geval sprake is van een concreet zicht op legalisatie, naar het oordeel van de rechtbank ontoereikend is gemotiveerd. Deze beroepsgrond van eiseressen slaagt.

12.5.

Omdat er naar het oordeel van de rechtbank ontoereikend gemotiveerd is dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie, komt de rechtbank aan een bespreking van de mogelijkheid om wél handhavend op te treden ondanks dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie,^[19]niet toe.

Beweiden en bemesten

13. In de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2022^[20]is uiteengezet op welke wijze de referentiesituatie voor en de gevolgen van het weiden van vee kunnen worden beoordeeld. Daarin is overwogen dat voor de beoordeling van de gevolgen van het weiden van vee intern gesaldeerd kan worden met de afname van de emissie van bemesten op de gronden die worden beweid. De referentiesituatie van bemesten kan worden ontleend aan het planologisch regime dat voor die gronden geldt. Verder heeft de Afdeling uiteengezet op welke wijze de - omvang van de - referentiesituatie voor percelen die worden beweid en/of bemest kan worden bepaald. Uit die uitspraak volgt dat aan het planologische regime een referentiesituatie voor bemesten kan worden ontleend als (1) voor de gronden vanaf de referentiedatum ononderbroken een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan èn (2) die gronden voor de referentiedatum werden bemest.

14. Aan de bestreden besluiten heeft het college geen onderzoek ten grondslag gelegd naar het planologische regime voor de bemeste percelen vanaf 1994 tot de besluitvorming.

15. Het college heeft in de verweerschriften een nadere motivering opgenomen voor wat betreft het bemesten aan de hand van het stappenplan uit de uitspraak van 12 oktober 2022. Het college heeft in de bijlage bij de verweerschriften een overzicht verstrekt van welke bestemmingsplannen vanaf de referentiedatum van kracht zijn geweest op de betrokken percelen en welke bestemmingen de percelen hadden. Ook heeft het college luchtfoto’s overgelegd waaruit zou moeten blijken dat de desbetreffende percelen al voor de referentiedatum in agrarisch gebruik waren.

16. Eiseressen hebben zich op de zitting op het standpunt gesteld, dat met de aanvullende motivering van het college weliswaar voldaan wordt aan de eisen uit die rechtspraak van 12 oktober 2022, maar dat niet voldaan wordt aan de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024.

17. Op 18 december 2024 heeft de Afdeling haar rechtspraaklijn over intern salderen gewijzigd.^[21]Die wijziging komt er in de kern op neer dat intern salderen niet meer mag worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning nodig is. Intern salderen met de referentiesituatie mag als mitigerende maatregel betrokken worden in de passende beoordeling van de gevolgen van het project. Deze wijziging acht de Afdeling direct van toepassing in lopende en toekomstige vergunning- en handhavingsprocedures.

17.1.

De rechtbank overweegt dat de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2024 gaat over de situatie dat bij projecten intern wordt gesaldeerd met een (individuele) natuurtoestemming of een milieutoestemming. De rechtbank ziet in hetgeen eiseressen hebben aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de uitspraak van 18 december 2024 ook van toepassing is bij intern salderen met een aan algemene regels ontleende referentiesituatie.
Aangezien eiseressen de aanvullende motivering van het college met betrekking tot de van toepassing zijnde planologische regimes niet betwisten, ziet de rechtbank in deze beroepsgrond van eiseressen geen aanleiding voor het gegrond verklaren van het beroep.

Proceskosten in bezwaar

18. Eiseressen hebben in de zaken LEE 23/2949, LEE 23/2950, LEE 23/2951 en LEE 23/2952 aangevoerd dat het college ten onrechte heeft afgezien van vergoeding van de proceskosten in bezwaar.

19. Deze beroepsgrond slaagt niet. Op grond van artikel 7:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Van herroeping als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb is naar het oordeel van de rechtbank alleen sprake als het primaire besluit wordt gewijzigd wat betreft het daarbij beoogde rechtsgevolg. Bij een verbetering van de motivering is geen sprake van een herroeping in de zin van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb.
Nu het college in de bestreden besluiten alleen de motivering heeft verbeterd en de primaire besluiten niet heeft herroepen, heeft het college in de bestreden besluiten in zoverre terecht afgezien van het vergoeden van de proceskosten.

Conclusie en gevolgen

20. De beroepen zijn gegrond omdat de bestreden besluiten in strijd zijn met de artikelen 3:4 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van de besluiten in stand te laten.

20.1.

De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college nieuwe besluiten moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het college kan bij de nieuwe besluitvorming eventuele ontwikkelingen in de rechtspraak betrekken.

20.2.

Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht aan eiseressen vergoeden en krijgen eiseressen ook een vergoeding van hun proceskosten.

Het college moet deze vergoeding betalen.

20.3.

De vergoeding van de proceskosten is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De zeven zaken worden op grond van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht beschouwd als één zaak. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eiseressen een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend (1 punt), heeft schriftelijk gereageerd op het verweer van het college (0,5 punt) en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen (1 punt). Omdat de zaak een zwaar gewicht heeft, is op de waarde een factor van 1,5 toegepast. Verder heeft de rechtbank gelet op C2 van de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht vanwege de samenhang van meer dan vier zaken, een factor 1,5 toegepast. De vergoeding van de proceskosten bedraagt dan in totaal € 5.101,88,-.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt de zeven besluiten van 23 mei 2023 en 5 september 2023;
draagt het college op nieuwe besluiten te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat het college het griffierecht van totaal € 2.555,- (7 x € 365,-) aan eiseressen moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van totaal € 5.101,88 aan proceskosten aan eiseressen.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.S. van den Berg, voorzitter, en mr. L. Mulder en mr. J.J.W. Lamme, leden, in aanwezigheid van mr. S.G. Steenbergen, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 25 april 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.