Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 22/4228
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres 1] en [eiseres 2], beide uit [woonplaats], eisers
(gemachtigde: mr. V. Wösten),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Gelderland (het college),
(gemachtigde: N. Boeve).
Inleiding
Eisers hebben het college bij brief van 16 juni 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen een veehouderij in [woonplaats] (de veehouderij) vanwege een overtreding van de Wet natuurbescherming.
Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 17 december 2021 afgewezen.
Eisers hebben daartegen bezwaar gemaakt. Het college heeft in de beslissing op bezwaar van 8 juli 2022 (het bestreden besluit) dit bezwaar ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 26 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: J.G. Vollenbroek en mr. V. Wösten namens eisers en N. Boeve, V. Haasnoot, mr. drs. T. Meijs, mr. drs. M.J. Eurlings, L.G.K.J.E. Houkes en drs. M.J.M. Kleijberg namens het college.
Voorgeschiedenis en besluitvorming
1. Het college heeft op 27 juli 2015 een natuurvergunning verleend voor de exploitatie van een veehouderij met 500 geiten van ouder dan 1 jaar, 140 opfokgeiten van 61 dagen t/m 1 jaar en 120 opfokgeiten en afmestlammeren t/m 60 dagen [1] . De veehouderij ligt op ongeveer 4,67 kilometer van het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied “Lingedijk & Diefdijk-Zuid”.
2. De veehouderij heeft op 15 december 2015 een melding bij het college ingediend op grond van het Programma Aanpak Stikstof (PAS) voor het wijzigen van de veehouderij.
3. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in de uitspraak van 29 mei 2019 [2] het PAS vernietigd omdat dit in strijd was met Europese natuurwetgeving.
4. Eisers hebben het college op 16 juni 2021 verzocht om handhavend op te treden tegen een groep van 50 zogenaamde PAS-melders, waaronder de veehouderij.
5. Het college heeft dit handhavingsverzoek in het primaire besluit van 17 december 2021 afgewezen. Het college heeft voor wat betreft de emissies uit de stallen overwogen dat er vanwege het legalisatietraject voor PAS-melders door de invoering van artikel 1.13a van de Wet natuurbescherming (Wnb) sprake is van concreet zicht op legalisatie. Daarnaast heeft het college aangegeven dat handhavend optreden onevenredig is.
Het college heeft met betrekking tot bemesting en beweiding verwezen naar het rapport van de commissie Remkes en de daarin opgenomen conclusies. [3] Vanwege strengere regelgeving ten aanzien van deze activiteiten worden significant negatieve effecten op de natuurgebieden in dit geval niet aannemelijk geacht. Het bemesten en beweiden geven daarom ook geen aanleiding om tegen dit bedrijf handhavend op te treden, aldus het college.
6. Eisers hebben tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend.
7. Het college heeft in de beslissing op bezwaar het bezwaarschrift ongegrond verklaard en een nadere motivering aan het besluit ten grondslag gelegd.
Het college heeft voor wat betreft de stalemissies in de nieuwe situatie een berekening van de stikstofemissie gemaakt aan de hand van een controle van een toezichthouder op 20 januari 2022. In het controleverslag staat dat er 1680 melkgeiten werden gehouden van ouder dan 1 jaar. Er waren geen opfokgeiten of afmestlammeren aanwezig. In het controleverslag staat ook: “Naast de aanvraag legalisatie PAS-melding heeft de locatie ook nog een lopende aanvraag voor een uitbreiding van de PAS-melding middels extern salderen via verleasen. Dit verandert niets aan de vigerende vergunning”. De ammoniakemissie van deze dieren bedraagt 3.192 kg. De ammoniakemissie in de referentiesituatie bedraagt 1.086 kg.
Omdat de emissie in de nieuwe situatie meer bedraagt dan de emissie in de referentiesituatie, is er sprake van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, aldus het college.
Het college heeft vervolgens overwogen vanwege bijzondere omstandigheden af te zien van handhaving. In het besluit staat daarover het volgende:
“Hoewel sprake is van een overtreding, gaan wij niet over tot handhavend optreden. Voor deze PAS melder geldt dat sprake van een zeer geringe extra depositie ten opzichte van de referentiesituatie. De omvang/gevolgen van de overtreding zijn dan ook beperkt (afwezig). In de voorgaande paragrafen hebben wij reeds aangegeven dat de structurele- en gebiedsaanpak én de Gelderse Maatregelen Stikstof maken dat het, gelet op alle getroffen en te treffen maatregelen, onevenredig zou zijn om nu over te gaan tot handhaving bij PAS-melders (e.e.a naar analogie van ons standpunt bij verzoeken om intrekking van natuurvergunningen, vergelijk de uitspraken van de rechtbank Gelderland van 22 oktober 2021, ECLI:NL:RBGEL:2021:5684 en 8 december 2021, ECLI:NL:RBGEL:2021:6529). Het valt de veehouderij in kwestie ook niet te verwijten dat geen (toereikende) natuurvergunning voorhanden is voor het houden van de dieren in stallen.
De legalisatie van PAS-melders wordt met prioriteit opgepakt. Daar komt bij dat sinds de PAS uitspraak duidelijke signalen zijn afgegeven dat tegen deze activiteiten niet zal worden gehandhaafd. Dit heeft gerechtvaardigde verwachtingen opgewekt bij de veehouderijen. De (financiële) gevolgen voor deze specifieke veehouderij kunnen bij handhavend optreden groot zijn. Het verzoek om handhaving is bovendien gericht tot een (willekeurig) geselecteerde groep, terwijl er in de provincie Gelderland bedrijven zijn die in een vergelijkbare positie verkeren, waarbij niet zal worden gehandhaafd. Met het afzien van handhaving zijn volgens ons meerdere en zwaarwegende belangen gediend zijn, terwijl het belang dat met handhaving gediend gering is en dat belang langs de lijnen van de structurele- en gebiedsaanpak en de Gelderse Maatregelen Stikstof het natuurbelang wordt gerealiseerd. Handhavend optreden zou onevenredig zijn. Wij menen dan ook in alle redelijkheid te mogen afzien van handhavend optreden.”
Het college concludeert daarnaast dat het beweiden en het bemesten niet vergunningplichtig zijn en dat er daarom ook op deze punten geen sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Het college heeft voor wat betreft het beweiden nog aangegeven dat beweiden voor deze veehouderij niet aan de orde is.
Het college gaat daarom niet over tot handhavend optreden.
Ingetrokken beroepsgronden
8. Eisers hebben hun beroepsgronden met betrekking tot de 25 km-grens in AERIUS ingetrokken. Ook de beroepsgronden met betrekking tot het beweiden en bemesten zijn ingetrokken en deze gronden behoeven dan ook geen bespreking meer.
Beoordeling door de rechtbank
Toepasselijk wettelijk kader
9. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden en is de Wnb ingetrokken. Als een verzoek om handhaving van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
Het verzoek om handhaving van de Wnb is gedaan op 16 juni 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Overtreding
10. In deze zaak staat vast dat de op basis van de PAS-melding gerealiseerde activiteit ten tijde van het bestreden besluit een stikstofdepositie veroorzaakte die significante effecten kan hebben op de betreffende Natura 2000-gebieden zonder dat de veehouderij daarvoor een natuurvergunning had.
Er is dus sprake van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
11. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
Is handhavend optreden onevenredig?
12. Eisers betogen – kort samengevat – dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat handhavend optreden onevenredig is.
12.1.
Hangende de beroepsprocedure heeft de Afdeling op 28 februari 2024 in drie andere zaken met betrekking tot PAS-melders uitspraak gedaan over de vraag wanneer het onevenredig is om in deze gevallen handhavend op te treden.
De Afdeling heeft in deze uitspraken uiteengezet dat er ruimte kan bestaan om tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden tegen PAS-melders, mits het college kan motiveren dat er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en het natuurbelang. [4] Over de eisen die aan deze motivering worden gesteld overwoog de Afdeling onder 1.6 van deze uitspraken:
“De Afdeling ziet echter in (1) de individuele belangen van de PAS-melders, (2) de rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS-regime mochten ontlenen, (3) de verschillende uitlatingen van de overheid na de PAS-uitspraak dat PAS-melders zullen worden gelegaliseerd, (4) het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen, en (5) het feit dat het legalisatieprogramma in uitvoering is en de bedrijven daarin de mogelijke stappen hebben ondernomen, bijzondere omstandigheden die voor het college aanleiding kunnen zijn om handhavend optreden onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang en tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden. Of daadwerkelijk kan worden afgezien van handhavend optreden, kan het college echter pas beoordelen nadat het de vraag heeft beantwoord of er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en de belangen die worden gediend met handhavend optreden (het natuurbelang). Hiervoor is nodig dat de gevolgen van het niet handhavend optreden voor de natuur in beeld zijn en zijn afgewogen voor tenminste dezelfde periode, dus tot uiterlijk medio 2025. Aan het natuurbelang kan in die afweging tegemoet worden gekomen door het treffen van maatregelen. Als daarvoor wordt gekozen dan moeten die maatregelen ten minste gelden tot medio 2025. Wanneer die maatregelen inhouden dat bepaalde activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken stoppen, moet vaststaan dat in die periode de activiteiten die zijn betrokken in de maatregelen, niet kunnen worden hervat.”
12.2.
Het college heeft in het verweerschrift en op de zitting erkend dat de motivering in het bestreden besluit niet voldoet aan de eisen die in de Afdelingsuitspraak worden gesteld. Omdat het bestreden besluit op dit punt in strijd is met het motiveringsbeginsel, slaagt de beroepsgrond.
Conclusie en verdere beoordeling finale geschilbeslechting
13. Het beroep is gegrond vanwege een motiveringsgebrek met betrekking tot het project “veehouderij”. Het college heeft in de beroepsprocedure naar aanleiding van de Afdelingsuitspraken van 28 februari 2024 nieuwe stukken overgelegd waaronder een nieuw controlerapport, een AERIUS-berekening en een ecologisch rapport van Kleijberg Ecologie van september 2024. In het verweerschrift heeft het college zich aan de hand van de conclusies in het ecologisch rapport op het standpunt gesteld dat handhavend optreden tot medio 2025 onevenredig is.
14. De rechtbank heeft partijen voor de zitting te kennen gegeven dat bij de rechtbank een procedure loopt van eisers tegen een natuurvergunning die op 12 juni 2023 door het college aan de veehouderij is verleend. In deze natuurvergunning is gebruik gemaakt van externe saldering met drie saldogevende bedrijven.
Op de zitting heeft het college daarover aangegeven dat deze natuurvergunning niet in deze procedure is ingebracht vanwege een gebrek in dat besluit. Een gedeelte van de veestapel is in dit besluit niet meegenomen, zodat er ook met deze nieuwe natuurvergunning nog steeds sprake is van een overtreding. Inmiddels is een ontwerp-herstelbesluit genomen waarin dit gebrek is hersteld. Deze ontwerp-natuurvergunning van 19 september 2024 maakt volgens het college dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie.
15. Voor wat betreft de finale geschilbeslechting overweegt de rechtbank als volgt. Tussen partijen is niet in geschil dat de natuurvergunning van 12 juni 2023 niet de gehele bedrijfsvoering van de veehouderij dekt, zodat er nog steeds sprake is van een overtreding.
Op de zitting is echter ook niet betwist dat de ontwerp-natuurvergunning die op 19 september 2024 is verleend wel de gehele bedrijfsvoering legaliseert. Dat eisers de opvatting hebben dat de ontwerpvergunning niet rechtmatig is, doet daar niet aan af. Bij de huidige stand van zaken bestaat er naar het oordeel van de rechtbank concreet zicht op legalisatie en dit vormt een bijzondere omstandigheid die maakt dat van handhaving kan worden afgezien. [5]
Omdat er inmiddels sprake is van concreet zicht op legalisatie ziet de rechtbank aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
Dit betekent dat deze handhavingsprocedure tot een einde is gekomen.
Proceskosten en griffierecht
16. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht en de proceskosten aan eisers vergoeden.
De rechtbank merkt de zaken met zaaknummers 22/4207, 22/4210, 22/4212, 22/4213, 22/4215, 22/4223, 22/4224 en 22/4228 aan als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, eerste en tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De rechtbank zal daarom slechts éénmaal proceskosten toekennen in deze acht zaken. Deze proceskosten zijn reeds toegekend in de zaak met zaaknummer 22/4207.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eisers moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Bruinse-Pot, voorzitter, mr. A.L.M. Steinebach-de Wit en mr. S.H. Koopmans, leden, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.