Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
Zaaknummer: LEE 21/3057
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 april 2024 in de zaak tussen
[eiseres], gevestigd te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. D. Delibes),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen, verweerder,
(gemachtigden: mr. R.J. Groenveld en mr. B. Langedijk).
Als
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [derde-belanghebbende] , gevestigd te [plaats], derde-belanghebbende,
derde-partijheeft aan het geding deelgenomen: [derde-belanghebbende] , gevestigd te [plaats], derde-belanghebbende,
(gemachtigde: mr. J.E. van Uden).
Procesverloop
Bij besluit van 25 augustus 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder het handhavings-verzoek van eiseres met betrekking tot het ontbreken van een vereiste natuurvergunning inzake de inrichting van derde-belanghebbende, afgewezen.
Bij besluit van 29 juli 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit van 25 augustus 2020 gehandhaafd onder wijziging van de juridische grondslag en een aanvullende motivering.
Tegen het bestreden besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is behandeld op de zitting van 20 april 2023. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-belanghebbende is vertegenwoordigd door haar gemachtigde, [naam] ([functie]) en [naam] ([functie]).
Naar aanleiding van de door verweerder ingezonden stukken en de toelichting op ‘vergunningvrije’ zones bij brief van 1 juni 2023 heeft de rechtbank aanleiding gezien om op grond van artikel 8:68, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderzoek te heropenen. In het kader van de heropening van het onderzoek heeft de rechtbank eiseres en derde-belanghebbende in de gelegenheid gesteld om te reageren op voormelde brief van verweerder.
Eiseres heeft bij brief van 31 juli 2023 een nadere reactie in het geding gebracht.
Verweerder heeft bij brief van 9 oktober 2023 inhoudelijk gereageerd op de nadere reactie van eiseres.
Derde-belanghebbende heeft bij brief van 23 november 2023 een nadere reactie in het geding gebracht.
De rechtbank heeft bij brief van 21 december 2023 per abuis het onderzoek gesloten en partijen een uitspraak binnen zes weken in het vooruitzicht gesteld.
Naar aanleiding van deze geconstateerde procedurele fout heeft de rechtbank opnieuw het onderzoek heropend op grond van artikel 8:68, eerste lid, van de Awb teneinde partijen in de gelegenheid te stellen om (alsnog) al dan niet toestemming te verlenen om de zaak zonder nadere zitting af te doen.
Derde-belanghebbende heeft bij brief van 20 februari 2024 de toestemming in vorenbedoelde zin gegeven. Verweerder heeft bij brief van 27 februari 2024 de toestemming in vorenbedoelde zin gegeven. Eiseres heeft bij brief van 4 maart 2024 de toestemming in vorenbedoelde zin gegeven.
Daarop heeft de rechtbank bij brief van 13 maart 2024 het onderzoek gesloten.
Feiten en omstandigheden
1. Bij haar oordeelsvorming betrekt de rechtbank de navolgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Derde-belanghebbende drijft een inrichting voor de over- en opslag, be- en verwerking van primaire en (verontreinigde) secundaire bouwstoffen en afvalstoffen. Op het terrein van de inrichting bevindt zich onder meer een installatie voor de thermische reiniging van verontreinigde grond. De inrichting is in 2005 opgericht en omvat een terrein met een oppervlakte van circa 25 hectare.
Verweerder heeft bij besluit van 18 juli 2017 een revisievergunning milieu voor de inrichting aan derde-belanghebbende verleend.
1.2.
Eiseres heeft bij brief van 9 april 2020 aan verweerder verzocht om handhavend op te treden jegens de inrichting van derde-belanghebbende in verband met het ontbreken van de vereiste natuurvergunning. Meer concreet heeft eiseres in voormelde brief aan verweerder verzocht om de belangrijkste bronnen binnen de inrichting, waaronder in ieder geval de thermische reinigingsinstallatie en zo nodig ook de betoncentrale stil te leggen vanwege het ontbreken van een natuurvergunning.
1.3.
Bij primair besluit van 25 augustus 2020 heeft verweerder het verzoek om handhavend op te treden, afgewezen.
1.4.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 11 september 2020 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
1.5.
De commissie heeft verweerder bij brief van 22 maart 2021 geadviseerd om de bezwaren van eiseres gegrond te verklaren, het primaire besluit van 25 augustus 2020 te herroepen en opnieuw te beslissen op het handhavingsverzoek van eiseres.
2. In afwijking van het advies van de commissie heeft verweerder met het bestreden besluit de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard en het primaire besluit van 25 augustus 2020 gehandhaafd onder wijziging van de juridische grondslag en een aanvullende motivering.
Toepasselijke regelgeving
3. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Overwegingen
Het geschil
4. Tussen partijen is in geschil of verweerder terecht het verzoek om handhavend optreden van eiseres heeft afgewezen. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
Overtreding
Onverbindendheid van de Aerius-calculator
5. Aan het bestreden besluit heeft verweerder mede ten grondslag gelegd dat de Aerius-calculator het bij wet voorgeschreven rekeninstrument voor de berekening van bijdragen aan de stikstofdeposities is. In de uitspraak van 5 april 2023, kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2023:1299, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) geoordeeld dat de 25 kilometer (km)-rekengrens van de Aerius-calculator in voldoende mate is onderbouwd. De rekengrens van 25 km wil volgens verweerder zeggen dat de Aerius-calculator de stikstofdepositie tot 25 km van de emissiebron berekent. Stikstofdeposities die verder dan 25 km van de bron berekend worden, hebben een dusdanig hoge onzekerheidsmarge dat deze deposities niet meer aan de emissiebron gerelateerd kunnen worden, aldus verweerder. In de visie van verweerder blijkt uit een op de inrichting van vergunninghoudster toegespitste berekening dat de bronnen van deze inrichting binnen de ‘vergunningvrije’ zone vallen. Gelet daarop kan er naar de mening van verweerder geen sprake zijn van een Wnb-vergunningplicht als gevolg van stikstofdeposities. Daarbij acht verweerder van belang dat de huidige stand der kennis daarmee tot hetzelfde oordeel als destijds leidt: de afstand tot voor stikstofdeposities gevoelige habitats is te groot om significante effecten te veroorzaken.
5.1.
Eiseres betoogt dat met behulp van de Aerius-calculator ook op een afstand groter dan 25 kilometer (km) van de bron stikstofdeposities kunnen worden berekend die gerelateerd kunnen worden aan het project. In dit verband wijst eiseres op het PAS-arrest van 7 november 2018 (ECLI:EU:C:2018:882) van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) en dan specifiek op het antwoord op prejudiciële vraag 4. In de visie van eiseres is er geen zekerheid dat op afstanden groter dan 25 km geen toerekenbare significante effecten optreden omdat een deel van de stikstofemissies buiten die afstand in beschermd gebied kan neerslaan en zou kunnen leiden tot significante effecten. Volgens eiseres heeft de AbRvS in de ViA15-tussenuitspraak van 5 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1299) ten onrechte een zwaar accent gelegd op het oorzakelijk verband tussen een emissie en de effecten daarvan buiten een afstand van 25 km. Dat oorzakelijk verband hoeft in de visie van eiseres niet met zekerheid aantoonbaar te zijn. Daarbij acht eiseres van belang dat het voldoende zou moeten zijn dat wordt aangetoond dat buiten 25 km een risico op effecten bestaat. In dit kader verwijst eiseres naar de arresten van 24 november 2011 (ECLI:EU:C:2011:768) en 14 januari 2016 (ECLI:EU:C:2016:10) van het Hof. Verder voert eiseres in dit verband aan dat uit rechtsoverweging 8.5 van de uitspraak van 5 juli 2023 van de AbRvS (ECLI:NL:RVS:2023:2587) dient te worden afgeleid dat een nauwkeurige beoordeling van de hoogte van de stikstofdepositie van een project niet nodig is om vast te stellen of er een risico bestaat dat het project significante gevolgen heeft. Daarnaast wijst eiseres erop dat uit de Porthos-uitspraak van 2 november 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3159) volgt dat de vraag resteert of de significantietoets niet op een hoger schaalniveau mag plaatsvinden. Wanneer het rekenmodel niet doelgeschikt is voor een berekening op een detailniveau van 1 hectare, staat dit daarom volgens eiseres niet in de weg aan de mogelijkheid om op een hoger schaalniveau de effecten van stikstofdepositie te bepalen. Het valt naar de mening van eiseres niet in te zien waarom de beperkingen van het rekenmodel op voorhand zouden moeten leiden tot de conclusie dat significante effecten zijn uitgesloten, zonder dat een passende beoordeling op hoger schaalniveau is uitgevoerd. Eiseres heeft ter onderbouwing daarvan een rapport van Geetacs bijgevoegd. De kern van dat rapport is een Aerius-calculatorberekening waarbij de 25 km-rekengrens is uitgeschakeld. In de visie van eiseres volgt uit figuur 5 van het Geetacs-rapport dat habitattypen vaak tientallen hectaren beslaan. Dat maakt dat het rekenmodel volgens eiseres wel doelgeschikt zou zijn voor het berekenen van depositiebijdragen op een groter ruimtelijk schaalniveau. Daarnaast vereist het voorzorgsbeginsel in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (Hrl) volgens eiseres dat indien Aerius niet doelgeschikt zou zijn, maar andere programma’s dat wel zijn, de wettelijke verplichting om gebruik te maken van die programma’s. Naar de mening van eiseres is de wettelijke verplichting om gebruik te maken van de Aerius-calculator onverbindend wegens strijd met artikel 6, derde lid, van de Hrl.
5.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de 25 km-grens is geaccordeerd in de ViA 15-tussenuitspraak van 5 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1299) van de AbRvS en recentelijk is bevestigd in een uitspraak van 16 augustus 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3129) van de AbRvS. Uit deze uitspraken volgt volgens verweerder dat 25 km de grens is waarbinnen met het onderliggend rekenmodel OPS - het rekenmodel binnen Aerius- calculator dat wordt gebruikt voor alle emissiebronnen anders dan wegverkeer -wetenschappelijk betrouwbare uitspraken kunnen worden gedaan over de deposities van een individuele emissiebron. Een met OPS berekende depositiebijdrage op meer dan 25 km van de bron is blijkens de in die zaak gewisselde onderbouwingen niet toerekenbaar aan het project, aldus verweerder. Verder volgt in de visie van verweerder uit deze uitspraken dat de AbRvS dat gegeven niet strijdig acht met artikel 6, derde lid, van de Hrl en het daaraan ten grondslag liggende voorzorgsbeginsel.
5.3.
In een uitspraak van 5 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1299) overwoog de AbRvS met betrekking tot de afkapgrens van 25 kilometer onder meer het volgende:
“1.3 De Afdeling komt in deze tussenuitspraak tot de conclusie dat de minister de rekenafstand van 25 km mocht toepassen. De minister heeft, onder verwijzing naar rapporten van het RIVM, TNO en een expertoordeel, deugdelijk gemotiveerd dat 25 km de grens is waarbinnen met het rekenmodel OPS nog wetenschappelijk betrouwbare uitspraken kunnen worden gedaan over de depositie van een individuele bron. De minister kon op basis van die rapporten concluderen dat een berekende depositiebijdrage van een project op een detailniveau van een hectare op meer dan 25 km van de emissiebron niet meer redelijkerwijs toerekenbaar is aan het project. De toepassing van een rekenafstand die gebaseerd is op de beste wetenschappelijke kennis ter zake acht de Afdeling niet in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn
1.4.
De Afdeling licht in de uitspraak vervolgens toe wat de toepassing van de rekenafstand betekent voor de beoordeling van de gevolgen van deposities die buiten de rekenafstand plaatsvinden. De deposities die buiten 25 km plaatsvinden zijn onderdeel van de totale depositie in Nederland. De overheid is verantwoordelijk voor het treffen van instandhoudings- of passende maatregelen voor het behoud of het voorkomen van verslechtering van de kwaliteit van habitattypen en leefgebieden van soorten als gevolg van de totale deposities. Dat zijn verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De overheid moet daar invulling aan geven. De Wet natuurbescherming biedt daarvoor verschillende instrumenten.
De deposities buiten 25 km worden door de rekenafstand dus niet betrokken in een voortoets of passende beoordeling van een plan of project en worden ook niet op een andere wijze bij de verlening van een toestemming voor een plan of project betrokken. De vraag of de bevoegde bestuursorganen met de juiste maatregelen en tijdig invulling geven aan de verplichting om instandhoudings- en passende maatregelen te treffen in relatie tot de totale depositiebijdrage in een Natura 2000-gebied is naar het oordeel van de Afdeling bij een besluit waarbij toestemming wordt verleend voor een plan of project niet aan de orde. Daarom komt de Afdeling in een procedure over de toestemmingverlening van een plan of project niet toe aan de bespreking van beroepsgronden die over de keuze of uitvoering van instandhoudings- en passende maatregelen gaan.”
5.4.
De rechtbank overweegt dat de Aerius-calculator het bij wet voorgeschreven rekeninstrument voor de berekening van bijdragen aan de stikstofdeposities is. Uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2023:1299, volgt dat de 25 km-rekengrens in de Aerius-calculator in voldoende mate is onderbouwd. Verder overweegt de rechtbank dat uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2021:1054 en ECLI:NL:RVS:2023:1743, volgt dat voor het bepalen van het brongebied op de weg en het water de “Instructie gegevensinvoer voor Aerius-calculator 2022” leidend is. Voor zover eiseres betoogt dat de wettelijke verplichting om gebruik te maken van de Aerius-calculator bij wege van exceptieve toetsing onverbindend dient te worden verklaard, overweegt de rechtbank als volgt. In een handhavingsprocedure als deze waarin wordt aangevoerd dat de wettelijke regeling om gebruik te maken van de Aerius-calculator in strijd is met een hogere regeling, dient die wettelijke regeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien die wettelijke regeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent. Een wettelijke regeling is daarnaast alleen in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Geen grond bestaat voor het oordeel dat voormelde wettelijke regeling evident in strijd komt met een hogere regeling. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit vaste jurisprudentie van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2023:3129, dient te worden afgeleid dat het gebruik van de Aerius-calculator en de daarin opgenomen 25 km-afkapgrens niet in strijd is met het in artikel 6, derde lid, van de Hrl neergelegde voorzorgsbeginsel. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat door eiseres in dit geval geen deskundigenrapportages zijn overgelegd waaruit blijkt dat de door de AbRvS betrokken deskundigenrapportages in de ViA15-tussenuitspraak (ECLI:NL:RVS:2023:1299) inhoudelijk onjuist zijn. Gelet hierop bestaat er naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding om de wettelijke verplichting om gebruik te maken van de Aerius-calculator in dit geval onverbindend te verklaren of buiten toepassing te laten. Deze grond van eiseres slaagt niet.
Leidt de 25 km-afkapgrens tot een categorale vrijstelling?
6. Eiseres betoogt dat, gelet op de natuurtypenkaart die in Aerius-calculator is opgenomen, de 25 km-afkap tot gevolg heeft dat er een zone ontstaat, waarin projecten natuurvergunningvrij zijn, omdat de afstand tot stikstofgevoelige habitats of leefgebieden binnen Natura 2000-gebieden groter dan 25 km is (tenzij er om andere redenen dan stikstofemissies significante effecten kunnen optreden). Wanneer het project dus op meer dan 25 km van stikstofgevoelige habitats of leefgebieden in Natura 2000-gebieden is gelegen, wordt met de 25-km-afkap in de visie van eiseres in de praktijk een algemene natuurvergunningvrijstelling ten aanzien van de stikstofgevolgen van dat project gecreëerd. Uit de jurisprudentie van het Hof volgt volgens eiseres echter dat een vrijstelling van de voorafgaande beoordeling zoals bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Hrl slechts mogelijk is, wanneer op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat plannen of projecten die onder die vrijstelling vallen, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, significante gevolgen hebben voor een Natura 2000-gebied (vgl. het arrest van het Hof van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882). In dit verband wijst eiseres erop dat de AbRvS in de ViA15-tussenuitspraak (ECLI:NL:RVS:2023:1299) erkent dat een groot deel van de stikstofemissies van Nederlandse bronnen - zelfs het grootste deel - neerslaat buiten een afstand van 25 km en dat er daarom passende maatregelen getroffen moeten worden om verslechtering van kwaliteit van habitats en leefgebieden vanwege deze deposities te voorkomen. Daaruit concludeert eiseres het volgende: nu Nederlandse bronnen buiten een afstand van 25 km een bijdrage leveren aan de stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitattypen waarvoor passende maatregelen moeten worden getroffen, kan, gezien hetzelfde beschermingsniveau dat artikel 6, tweede en derde lid, van de Hrl beogen te garanderen, niet op voorhand uitgesloten worden dat Nederlandse bronnen buiten een afstand van 25 km, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen en of projecten, significante gevolgen voor die stikstofgevoelige habitattypen kunnen veroorzaken.
6.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat dat geen van de door eiseres genoemde arresten van het Hof ziet op een casus waarin de vraag aan de orde is of een op wetenschappelijke inzichten gehanteerde begrenzing van het toepassingsbereik van een rekenmodel toelaatbaar is, nog daargelaten de vraag of de Hrl het toepassingsbereik van rekenmodellen zou kunnen bepalen. Als geen causaal verband kan worden aangetoond tussen een berekende depositie en een project, dan kan op basis daarvan in de visie van verweerder ook niet worden gesteld dat vanwege die berekende depositie een ecologisch (significant) effect aan het project kan worden. toegerekend. In dat geval kan het project in overeenstemming met artikel 6 van de Hrl worden uitgevoerd, aldus verweerder. Naar de mening van verweerder is er op grondslag van artikel 6, derde lid, van de Hrl dan geen passende beoordeling vereist.
6.2.
De rechtbank overweegt, onder verwijzing naar de uitspraak van 5 april 2023 van de AbRvS (ECLI:NL:RVS:2023:1299) dat de maximale rekenafstand van 25 km niet betekent dat veranderingen in deposities buiten 25 km, die samenhangen met het totaal aan projecten, buiten beeld blijven. Voor de berekening van de totale stikstofdepositie geldt geen maximale rekenafstand en wordt voor alle type bronnen landsdekkend gerekend. De maximale rekenafstand heeft dus geen invloed op de bepaling van de totale depositie. Die totale depositie kan met OPS worden berekend en voor dat doel is OPS geschikt. De depositie-bijdragen buiten 25 km zijn onderdeel van de totale depositie in Nederland. De overheid is verantwoordelijk voor het treffen van instandhoudings- of passende maatregelen voor het behoud of het voorkomen van verslechtering van de kwaliteit van habitattypen en leefgebieden van soorten als gevolg van de totale deposities. Dat zijn verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, eerste en tweede lid, van de Hrl. De overheid moet daar invulling aan geven. De Wnb biedt daarvoor verschillende instrumenten, zoals de bevoegdheid om bij besluit of verordening verplichtingen op te leggen, het beheerplan en de structurele aanpak stikstof. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich, voor zover er al sprake is van de gestelde categorale vrijstelling, terecht op het standpunt heeft gesteld dat daaruit niet een bevoegdheid tot handhavend optreden voortvloeit in dit geval. Deze grond van eiseres slaagt niet.
Zijn significante effecten van vergunninghoudster buiten 25 km op voorhand uit te sluiten?
7. Eiseres betoogt dat het tweede en derde lid van artikel 6 van de Hrl hetzelfde beschermingsniveau beogen en als coherent geheel moeten worden uitgelegd. Gelet daarop ligt in de visie van eiseres de conclusie voor de hand dat een plan of project dat is goedgekeurd in overeenstemming met artikel 6, derde lid, van de Hrl, ook in overeenstemming is met artikel 6, tweede lid, van de Hrl. De toestemming die krachtens artikel 6, derde lid, van de Hrl voor een plan of project is verleend, veronderstelt immers noodzakelijkerwijs dat het wordt beschouwd als een plan of project dat de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet aantast, en bij gevolg ook geen verslechtering of verstoring van betekenis zal meebrengen in de zin van artikel 6, tweede lid, aldus eiseres. Datzelfde geldt dan volgens eiseres eveneens wanneer geconcludeerd wordt dat er voor een project geen vergunning hoeft te worden verleend, omdat het project geen significante effecten kan veroorzaken, zoals ook in dit geval door verweerder wordt gesteld. Wanneer projecten van de vergunningplicht worden uitgezonderd, omdat die projecten geen significante effecten zouden kunnen veroorzaken, omdat die zich op meer dan 25 km afstand van een (bijna) overbelast stikstofgevoelig habitat binnen een Natura 2000-gebied bevinden, veronderstelt dit dat dergelijke projecten ook geen verslechtering of verstoring van betekenis zullen meebrengen in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Hrl, aldus eiseres. Dat veronderstelt volgens eiseres dat er dan ook geen passende maatregelen in de zin van artikel 6, tweede lid, van de Hrl getroffen hoeven te worden om de schadelijke effecten van deposities van dergelijke projecten tegen te gaan. Aangezien de AbRvS in uitspraken echter erkent dat dergelijke passende maatregelen niettemin wel nodig zijn, volgt daaruit naar de mening van eiseres dat significante effecten vanwege projecten buiten een afstand van 25 km niet op voorhand uitgesloten zijn. Dat betekent dat er volgens eiseres wel een natuurvergunningplicht geldt voor dergelijke projecten, zoals ook dit project. In de visie van eiseres is verweerder dan ook ten onrechte tot de conclusie gekomen dat de inrichting van vergunninghoudster niet natuurvergunningplichtig is. Voorgaande conclusie wordt volgens eiseres niet anders indien er op basis van de beste wetenschappelijke inzichten geen rekenmodel beschikbaar is dat doelgeschikt is voor het berekenen van individuele bronbijdragen op afstanden groter dan 25 km. Die omstandigheid levert immers niet de zekerheid op dat plannen of projecten op afstanden groter dan 25 km, afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten, geen significante gevolgen kunnen veroorzaken. De omstandigheid dat er geen doelgeschikt rekenmodel is voor de individuele bronbijdragen voorbij 25 km, levert naar de mening van eiseres immers niet de zekerheid op dat plannen of projecten buiten deze afstand de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden niet kunnen aantasten - en daar gaat het uiteindelijk om. Het is immers aan het bevoegd gezag om aan te tonen dat géén van de onder de vergunningvrijstelling vallende plannen of projecten afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante effecten kan veroorzaken, aldus eiseres. In de visie van eiseres had verweerder dus een generieke passende beoordeling ten grondslag moeten leggen aan de vergunningvrijstelling buiten 25 km afstand van stikstofgevoelige habitats. In dit verband wijst eiseres erop dat verweerder in staat moet worden geacht om de gevolgen van de stikstofdepositie vanwege het hanteren van een vergunningvrije zone buiten 25 km afstand van stikstofgevoelige habitats in kaart te brengen. In de visie van eiseres kan dat met OPS, dat daartoe doelgeschikt is.
7.2.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres ten onrechte betoogt dat uit artikel 6 van de Hrl voortvloeit dat zelfs bij het ontbreken van (aantoonbaar) causaal verband tussen een berekende stikstofdepositie en het project (anders gezegd: dat zelfs bij het ontbreken
van een wetenschappelijke onderbouwing op basis waarvan berekende stikstofdeposities met OPS op een afstand van meer dan 25 km nog aan een project kunnen worden toegerekend), er een bewijslast op het bevoegd gezag en/of de initiatiefnemers rust om aan te tonen dat zo’n project (al dan niet in combinatie met andere plannen of projecten) niet vanwege stikstofdepositie tot significante effecten op Natura 2000-gebieden kan leiden. Dat is met
de stand der kennis volgens verweerder niet uitvoerbaar en strekt het aan artikel 6, derde lid, van de Hrl ten grondslag liggende voorzorgbeginsel niet zover dat bij het ontbreken van een aantoonbaar causaal verband tussen een project en een feitelijk gevolg, toch van een significant negatief effect van dat niet aangetoonde feitelijk gevolg uit moet worden gegaan.
7.3.
Uit de rechtspraak van het Hof over artikel 6, derde lid, van de Hrl volgt dat voorafgaand aan de toestemming voor een plan of project moet worden beoordeeld of het plan of project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied (dit is de zogenoemde voortoets). Als significante gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, dan moet een passende beoordeling worden gemaakt. Zowel bij een voortoets als bij een passende beoordeling moeten de gevolgen van het project voor de betrokken Natura 2000-gebieden worden onderzocht.
Volgens het Hof houdt het feit dat een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor het betrokken gebied moet worden uitgevoerd in dat, rekening houdend met de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het betrokken plan of project die afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd (vergelijk de arresten van het Hof van 21 juli 2016, Orleans, ECLI:EU:C:2016:583, en van 25 juli 2018, Grace & Sweetman, ECLI:EU:2018:593).
Volgens het Hof verlangt het voorzorgsbeginsel van de bevoegde nationale instantie dat zij bij de toepassing van artikel 6, derde lid, van de Hrl de gevolgen van het project voor het betrokken gebied beoordeelt in het perspectief van de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied, rekening houdend met de in het project vastgestelde beschermingsmaatregelen waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit het project voortvloeien, te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het betrokken project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast (vergelijk de arresten van het Hof van 5 mei 2014, Briels e.a., ECLI:EU:C:2014:330 en van 21 juli 2016,Orleans, ECLI:EU:C:2016:583).
7.4.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in dit geval terecht op het standpunt gesteld dat uit artikel 6 van de Hrl niet voortvloeit dat zelfs bij het ontbreken van een (aantoonbaar) causaal verband tussen een berekende stikstofdepositie en het project er een bewijslast op het bevoegd gezag en/of de initiatiefnemers rust om aan te tonen dat zo’n project (al dan niet in combinatie met andere plannen of projecten) niet vanwege stikstofdepositie tot significante effecten op Natura 2000-gebieden kan leiden. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat uit de uitspraak van 5 april 2023 van de AbRvS (ECLI:NL:RVS:2023:1299) volgt dat met een berekening van de depositiebijdrage van een plan of project met OPS, waarbij rekening wordt gehouden met het toepassingsbereik dat OPS voor dat doel heeft, de gevolgen van een plan of project rekening houdend met de beste wetenschappelijke kennis ter zake, voor de betrokken Natura 2000-gebieden worden geïnventariseerd. Met andere woorden: met de huidige stand van de wetenschap en techniek kunnen de gevolgen van een plan of project met een depositieberekening tot 25 km afstand van de bron worden geïnventariseerd. Artikel 6, derde lid, van de Hrl en het daaraan ten grondslag liggende voorzorgbeginsel verplichten ertoe om die gevolgen in een voortoets te betrekken en als die gevolgen significant kunnen zijn, passend te beoordelen. De passende beoordeling van die gevolgen dient volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies te bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van een plan of project, voor de betrokken Natura 2000-gebieden kunnen wegnemen. De toepassing van de rekenafstand van 25 km, die bij de huidige stand van de wetenschap en techniek het toepassingsbereik van OPS voor individuele bronberekeningen weergeeft, is niet in strijd met artikel 6, derde lid, van de Hrl en artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb. Naar het oordeel van de rechtbank strekt het in artikel 6, derde lid, van de Hrl vervatte voorzorgsbeginsel niet zo ver dat het ontbreken van een aantoonbaar causaal verband tussen een project en een feitelijk gevolg, toch van een significant negatief effect van dat niet aangetoonde feitelijk gevolg uit moet worden gegaan. Verweerder heeft zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van depositie van stikstof vanwege de bronnen van de inrichting van vergunninghoudster op stikstofgevoelige habitats van aangewezen Natura 2000-gebieden binnen 25 km. Eiseres is er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat dit wel het geval is. Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank dat verweerder zich om die reden terecht niet bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden. Dit brengt met zich dat verweerder het verzoek dat verweerder het verzoek om handhaving van eiseres in zoverre terecht heeft afgewezen. Deze grond van eiseres slaagt niet.
Stellen van prejudiciële vragen
8. Eiseres betoogt dat verweerder zich in dit geval ten onrechte beroept op de 25 km-afkapgrens, aangezien niet kan worden uitgesloten dat het project significante gevolgen heeft. Omdat in deze kwestie de wijze waarop artikel 6, derde lid, van de Hrl geïnterpreteerd moet worden aan de orde is, verzoekt eiseres de rechtbank daarover prejudiciële vragen aan het Hof te stellen.
8.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het stellen van prejudiciële vragen in dit geval in zijn visie niet kan bijdragen aan een beter inzicht. Daarbij geldt volgens verweerder dat ook niet voorbij kan worden gegaan aan het feit dat ook de AbRvS het blijkens de ViA15-tussenuitspraak (ECLI:NL:RVS:2023:1299) niet nodig heeft geacht om prejudiciële vragen te stellen.
8.2.
Gelet op de vaste jurisprudentie van de AbRvS over de 25 km-afkapgrens, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2023:1299 en ECLI:NL:RVS:2023:3129, en de daarin aangehaalde arresten van het Hof ziet de rechtbank geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen voor wat betreft de interpretatie van artikel 6, derde lid, van de Hrl in dit geval. Dit brengt met zich dat het verzoek daartoe van eiseres wordt afgewezen.
Tussenconclusie
9. Gelet op de rechtsoverwegingen 5.4., 6.2. en 7.4. is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift, zodat er geen bevoegdheid tot handhavend optreden bestond. Dit brengt met zich dat het verzoek om handhaving van eiseres terecht is afgewezen.
Overgangsrecht
10. Uit rechtsoverweging 9. volgt dat de rechtbank van oordeel is dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift, zodat geen bevoegdheid tot handhavend optreden bestond. Hoewel de rechtbank twijfels heeft voor wat betreft de houdbaarheid van het door verweerder ingenomen standpunt met betrekking tot de toepasselijkheid van het overgangsrecht, als bedoeld in artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb, brengt dit, gelet op de voorgaande overwegingen, niet met zich dat verweerder alsnog bevoegd is tot handhavend optreden. Gelet hierop ziet de rechtbank geen aanleiding om de toepasselijkheid van het overgangsrecht inhoudelijk te beoordelen. Reeds om die reden kan deze grond van eiseres niet slagen.
Conclusie
11. Gelet op de voorgaande overwegingen is het beroep van eiseres ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb, bestaat geen aanleiding.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiseres ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, mr. M.S. van den Berg en
mr. M.M. van Driel, leden, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 april 2024.
De griffier De voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Afschrift verzonden op:
Bijlage
Habitatrichtlijn
Artikel 6
1. De Lid-Staten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.
2. De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
4. De Lid-Staat neemt, indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lid-Staat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.
Wet natuurbescherming
Artikel 2.7
(…)
2. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
Artikel 2.8
1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
2. In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.
3. Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
4. In afwijking van het derde lid kan, ondanks het feit dat uit de passende beoordeling de vereiste zekerheid niet is verkregen, het plan worden vastgesteld, onderscheidenlijk de vergunning worden verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er zijn geen alternatieve oplossingen;
b. het plan, onderscheidenlijk het project, bedoeld in het eerste lid, is nodig om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, en
c. de nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
Artikel 9.4
1. Vergunningen als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0009641&artikel=19d&g=2023-03-30&z=2023-03-30) gelden als vergunningen als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid.
(…)
8. Artikel 2.7, tweede lid, is niet van toepassing op projecten en andere handelingen ten aanzien waarvan, voor 1 februari 2009, op grond van een andere wettelijke grondslag dan artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (https://wetten.overheid.nl/jci1.3:c:BWBR0009641&artikel=19d&g=2023-03-30&z=2023-03-30) en met inachtneming van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn, een besluit is genomen waarbij dat project of die handeling is toegestaan, dan wel een aanvraag voor het nemen van dat besluit is gedaan en dat besluit na die datum onherroepelijk is geworden.
Gemeentewet
Artikel 125
1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:1
1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
Artikel 5:31d
Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:32
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.