Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 22/425
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 maart 2023 in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R. van der Horn),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
(gemachtigde: J.A. Klaver).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de door het Uwv vastgestelde hoogte van het dagloon bij de toekenning van eisers uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA).
1.1.
Het Uwv heeft eiser met zijn besluit van 12 oktober 2021 met ingang van 8 september 2021 in aanmerking gebracht voor een loongerelateerde WGA-uitkering op grond van de Wet WIA, gebaseerd op een mate van arbeidsongeschiktheid van 65 tot 80%. Het dagloon is daarbij vastgesteld op € 39,84.
1.2.
Met het bestreden besluit van 24 januari 2022 heeft het Uwv het bezwaar van eiser tegen het besluit van 12 oktober 2021 gegrond verklaard, in die zin dat aan eiser een loonaanvullingsuitkering op grond van de Wet WIA is toegekend, gebaseerd op een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%. Het dagloon is ongewijzigd gebleven.
1.3.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het Uwv heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 14 december 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het Uwv deelgenomen.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser is in de zomer van 2010 slachtoffer geworden bij het [naam Parade] drama in [plaats] . Als gevolg daarvan kampt hij met de (psychische) gevolgen van deze gebeurtenis. Eiser heeft van 2 januari 2018 tot en met 10 september 2018 een uitkering ontvangen op grond van de Ziektewet (ZW). Hij heeft in de periode van 22 januari 2019 tot en met
4 april 2019 in Australië gewerkt. Op 24 juni 2019 is eiser opnieuw een dienstverband aangegaan met [naam uitzendbureau] . Hij heeft zich na een ongeval op 11 september 2019 ziekgemeld, waarna aan hem een ZW-uitkering is toegekend. Na een eerstejaars ZW-beoordeling is eisers ZW-uitkering in september 2020 ongewijzigd voortgezet.
2.1.
Eiser heeft op 7 juni 2021 een uitkering op grond van de Wet WIA bij het Uwv aangevraagd.
2.2.
Met het besluit van 12 oktober 2021 heeft het Uwv aan eiser met ingang van
8 september 2021 een WGA-vervolguitkering toegekend, waarbij de mate van arbeidsongeschiktheid is vastgesteld op 65 tot 80%. Het WIA-dagloon is vastgesteld op
€ 39,84. Bij de berekening van het dagloon is het Uwv uitgegaan van de referteperiode van 1 september 2018 tot 1 september 2019. Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt. In de bezwaarfase heeft 6 januari 2022 een hoorzitting in het bijzijn van een verzekeringsarts bezwaar en beroep plaatsgevonden.
2.3.
Het Uwv heeft vervolgens het bestreden besluit genomen als weergegeven onder ‘Inleiding’. Het Uwv overweegt dat bij het vaststellen van het WIA-dagloon wordt uitgegaan van het in het refertejaar genoten loon en/of uitkering voor alle werkzaamheden in Nederland. De in het refertejaar genoten uitkeringen in een (ander land dan een) lidstaat van de Europese Unie worden bij de berekening van het dagloon niet meegenomen. Eiser heeft volgens het Uwv een groot deel van het refertejaar in Australië verbleven en om die reden wordt het loon dat hij in dat land heeft genoten buiten beschouwing gelaten. Het dagloon is volgens het Uwv terecht vastgesteld op € 39,84.
Beoordeling door de rechtbank
De omvang van het geschil
3. Het beroep van eiser richt zich tegen de berekening van het dagloon op grond van de geldende dagloonregels. Het beroep richt zich niet tegen de referteperiode voor de berekening van het dagloon, die loopt van 1 september 2018 tot en met 31 augustus 2019.
3.1.
De rechtbank beoordeelt of het Uwv het dagloon terecht heeft vastgesteld op € 39,84. Daarbij is de vraag of eiser moet worden aangemerkt als een starter of herintreder als bedoeld in artikel 18, eerste lid, van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit) en of strikte toepassing van de geldende dagloonregels voor eiser onevenredig is. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser en wat hij op de zitting naar voren heeft gebracht.
3.2.
De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep van eiser niet slaagt. Het Uwv heeft de hoogte van het dagloon terecht vastgesteld op € 39,84. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
3.3.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van het beroep van belang zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Dagloon starter en herintreder
4. Eiser voert aan dat hij na zijn terugkeer in Nederland in juni 2019 moet worden gezien als een starter of herintreder als bedoeld in het eerste lid van artikel 18 van het Dagloonbesluit. Hij stelt dat de periode van november 2018 tot april 2019, waarin hij in Australië heeft gewerkt, bij de berekening van het dagloon volledig buiten beschouwing moet worden gelaten. Het dagloon dient volgens eiser niet te worden gedeeld door 261, maar door het aantal dagen dat hij in de referteperiode daadwerkelijk in Nederland heeft gewerkt. Door onverkorte toepassing van de dagloonregels pakt de dagloonvaststelling voor eiser onevenredig nadelig uit. Hij wijst in dat verband op de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 november 2021, ECLI:NL:RBGEL:2021:5972, en de Knelpuntenbrief van 3 juni 2021 aan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). Op de zitting heeft eiser zijn standpunt nader toegelicht.
4.1.
De rechtbank overweegt als volgt. Het Uwv heeft het dagloon van eiser vastgesteld met toepassing van artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA en artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit. In artikel 18 van het Dagloonbesluit is een regeling opgenomen voor het dagloon van de starter en herintreder. Dit is de werknemer die in het eerste aangiftetijdvak in de referteperiode geen loon heeft genoten. In dat geval wordt niet uitgegaan van 261 dagloondagen, maar van het aantal dagloondagen vanaf en met inbegrip van de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen tot en met de laatste dag van de referteperiode. In de nota van toelichting (Stb. 2013, 185, blz. 39) is vermeld dat voor deze werknemers toepassing van de hoofdregel leidt tot een dagloon dat niet in een juiste verhouding staat tot het gederfde loon, en dat deze regeling een gunstig dagloon geeft voor degene die nog niet vanaf de aanvang van het refertejaar een dienstbetrekking heeft gehad.
4.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) moet het begrip starter/herintreder restrictief worden uitgelegd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van
15 april 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:956). Verder is het vaste rechtspraak dat degene die in het eerste tijdvak van de referteperiode inkomsten heeft genoten die als loon worden aangemerkt, zoals een ZW-uitkering, geen beroep kan doen op het eerste lid van artikel 18 van het Dagloonbesluit (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 24 oktober 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3435).
4.3.
Niet in geschil is dat eiser in de maand september 2018, in het eerste tijdvak van de referteperiode, SV-loon (een ZW-uitkering) heeft genoten. De in artikel 18, eerste lid, van het Dagloonbesluit neergelegde startersregeling is daarom niet van toepassing op eiser, omdat hij niet aan de daarin opgenomen voorwaarden voldoet. Dit betekent dat eiser, anders dan hij stelt, niet als starter of herintreder kan worden gezien. Dat hij in juni 2019 naar Nederland is teruggekeerd maakt dat niet anders. In wat eiser aanvoert ziet de rechtbank, gezien de vaste rechtspraak van de Raad op dit punt en de dwingend voorgeschreven berekeningswijze van het dagloon, geen ruimte om de startersregeling in het geval van eiser ruimer te interpreteren.
Het evenredigheidsbeginsel
5. Het standpunt van eiser dat het berekende dagloon voor hem onevenredig uitpakt, moet worden gezien als een beroep op exceptieve toetsing van algemeen verbindende voorschriften en de mate van indringendheid van die toetsing. Het Dagloonbesluit is een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Een algemeen verbindend voorschrift kan door de bestuursrechter in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. De bestuursrechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing houdt de bestuursrechter rekening met het evenredigheidsbeginsel als neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Raad van 1 juli 2019, ECLI:N:CRVB:2019:2016, en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.
5.1.
In lijn met deze rechtspraak ziet de rechtbank zich voor de vraag gesteld of toepassing van artikel 16 van het Dagloonbesluit wegens onevenredigheid in het geval van eiser buiten toepassing gelaten zou moeten worden vanwege strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
5.2.
In zijn uitspraak van 17 november 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2433, heeft de Raad geoordeeld dat de regels voor de berekening van het dagloon in het Dagloonbesluit het resultaat zijn van een politiek-bestuurlijke afweging, zodat gelet hierop in beginsel een terughoudende rechterlijke toetsing aangewezen is. In lijn hiermee heeft de Raad geoordeeld dat uit de nota van toelichting (Stb. 2013, 185, blz. 39) bij artikel 18 van het Dagloonbesluit blijkt dat de besluitgever een bewuste keuze heeft gemaakt om al het loon in het refertejaar bij de dagloonberekening te betrekken en dit totale loon te delen door 261. Slechts indien de startersregeling van toepassing is geldt een afwijkende regeling. Voor het overige wordt aangesloten bij de hoofdregel in artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA en is in het Dagloonbesluit geen gebruik gemaakt van de bevoegdheid in artikel 13, derde lid, van de Wet WIA om afwijkende regels te stellen.
5.3.
De rechtbank stelt vast dat, en dat is tussen partijen ook niet in geschil, eiser vanaf november 2018 tot april 2019 werkzaam is geweest in Australië en dat hij in die periode loon uit werk heeft gehad. Het Uwv heeft in het verweerschrift opgemerkt dat het duidelijk is dat de wijze van berekening van het dagloon voor eiser een dagloonverlagend effect heeft, Het aantal maanden dat eiser in Australië heeft gewerkt en inkomsten heeft gehad, tellen voor de berekening van het dagloon niet mee. Dit volgt, zoals het Uwv op de zitting heeft gezegd, uit artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA en artikel 13, eerste lid, van het Dagloonbesluit. De rechtbank ziet geen reden om daar anders over te denken.
5.4.
De rechtbank ziet in wat eiser over zijn situatie heeft aangevoerd, zonder daarbij af te willen doen aan de ernst van de tragische gebeurtenissen die eiser in het verleden heeft meegemaakt en de (psychische) gevolgen die dat voor hem heeft gehad en nog steeds heeft, geen aanleiding voor het oordeel dat de regeling in artikel 16 van het Dagloonbesluit, waarbij het loon uit een dienstbetrekking in het refertejaar wordt gedeeld door 261, de terughoudende toets niet kan doorstaan. Alleen indien sprake is van zeer bijzondere omstandigheden kan strikte toepassing van de dagloonregels achterwege worden gelaten. Die omstandigheden doen zich in het geval van eiser niet voor. Daarbij acht de rechtbank het volgende van belang. Eiser is, nog daargelaten of het al dan niet zijn eigen keuze is geweest, op 10 november 2018 naar Australië gegaan om daar te gaan werken. In dat verband heeft eiser verteld dat hij vanwege de gebeurtenissen in het verleden fysiek afstand wilde nemen door voor een aantal maanden naar Australië te gaan. Op de zitting heeft eiser aangegeven dat hij voor zijn werkzaamheden ongeveer 12.000 dollar aan loon heeft ontvangen. Verder heeft eiser op de zitting verteld dat hij niet ziek was en dat zijn uitzendwerk was gestopt. Hoewel de rechtbank begrip heeft voor de persoonlijke situatie van eiser, maakt dit niet dat in afwijking van artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit de periode waarin eiser in Australië heeft verbleven en de door hem ontvangen inkomsten uit arbeid bij de berekening van het dagloon in de referteperiode moeten worden meegenomen. Daarbij betrekt de rechtbank dat eiser een eigen woning heeft, dat niet is gebleken dat hij wordt bedreigd met huisuitzetting dan wel afsluiting van nutsvoorzieningen. Ook is niet gebleken dat eiser in financiële problemen verkeert. Hij ontvangt toeslagen. Dat eiser, zoals hij stelt, mogelijk nog geruime tijd afhankelijk zal zijn van een WIA-uitkering met de nadelige gevolgen van het lage dagloon, maakt dit niet anders. Hoe lang eiser nog afhankelijk zal zijn van een WIA-uitkering is een onzekere toekomstige gebeurtenis. Hiermee kan geen rekening worden gehouden.
5.5.
Dit alles maakt dat het Uwv in de door eiser aangevoerde omstandigheden geen reden heeft hoeven zien om van de toepasselijke dwingendrechtelijke dagloonregels, in het bijzonder artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit, af te wijken. De door eiser onder 4 aangehaalde uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 juni 2021 kan hem niet helpen, alleen al omdat het niet gaat om een vergelijkbare zaak. Het ging in die zaak om een verzekerde die niet in aanmerking kwam voor de startersregeling als bedoeld in artikel 18, eerste lid, van het Dagloonbesluit, omdat in het eerste aangiftetijdvak slechts één dag was gewerkt. Dat is in de zaak van eiser anders, nu hij in de eerste maand van de referteperiode, in september 2018, SV-loon heeft gehad. Alleen al daarom is geen sprake van een vergelijkbare situatie.
5.6.
Het beroep van eiser op de Knelpuntenbrief van 3 juni 2021 is voor de rechtbank geen reden om anders te oordelen. Daartoe wordt overwogen dat de minister van SZW in zijn brief van 25 november 2022 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal aangeeft dat er (andere) oorzaken zijn waardoor loonloze tijdvakken kunnen ontstaan die te vinden zijn in individuele keuzes die werknemers maken. De minister benoemt in dat verband diverse oplossingsrichtingen met daarbij de belangrijkste voor- en nadelen. De minister wil met de Tweede Kamer en de sociale partners komen tot een passende oplossing voor dit vraagstuk. De rechtbank kan op die politieke besluitvorming niet vooruit lopen.
5.7.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, mocht het Uwv in dit geval vasthouden aan strikte toepassing van artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit. Van deze bepaling hoefde het Uwv niet af te wijken, ook al pakt de berekening van het dagloon voor eiser nadelig uit. Daarbij merkt de rechtbank op dat deze bepaling van dwingendrechtelijke aard is en geen ruimte biedt om daar in het specifieke geval van eiser van af te wijken.
5.8.
De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat het Uwv in het besluit op bezwaar niet heeft getoetst aan de evenredigheid om af te zien van strikte toepassing van het Dagloonbesluit. Daarbij is van belang dat het Uwv in het bestreden besluit gemotiveerd is ingegaan op de bezwaargrond van eiser dat de verkregen inkomsten uit Australië moeten worden meegenomen bij de berekening van het dagloon. Dat het Uwv, zoals eiser stelt, heeft nagelaten een evenredigheidstoets te maken, maakt niet dat het bestreden besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, dan wel met het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.A. Oudenaarden, rechter, in aanwezigheid van mr. E.A. Ruiter, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2023.
griffier
De rechter is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen.
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: wettelijk kader
Op grond van artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA wordt voor de berekening van een uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat, als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer verdiende in de periode van één jaar, die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ziekte die tot volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid of gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid heeft geleid, is ingetreden.
Op grond van artikel 13, derde lid, van de Wet WIA worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur met betrekking tot de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels gesteld. Deze regels zijn gesteld bij het Dagloonbesluit.
Op grond van artikel 13, eerste lid, van het Dagloonbesluit, voor zover hier van belang, wordt onder referteperiode verstaan de periode van één jaar die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het tijdvak waarin de arbeidsongeschiktheid is ingetreden.
Artikel 16, eerste lid, van het Dagloonbesluit luidt voor zover van belang als volgt:
Het dagloon van uitkeringen op grond van de Wet WIA is de uitkomst van de volgende berekening:
[(A-B) x 108/100 + C] / D
waarbij:
A staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij een werkgever die vakantiebijslag reserveert;
B staat voor bedragen aan vakantiebijslag die de werknemer in de referteperiode heeft genoten;
C staat voor het loon dat de werknemer in de referteperiode heeft genoten bij een werkgever die geen vakantiebijslag reserveert; en
D staat voor 261.
Op grond van artikel 18, eerste lid, van het Dagloonbesluit wordt het dagloon van de werknemer die vanaf de aanvang van de referteperiode tot en met de laatste dag van het eerste volledige aangiftetijdvak van dat jaar geen loon als bedoeld in artikel 14 of 15 heeft genoten, vastgesteld door bij de toepassing van artikel 16, eerste lid, “261” te vervangen door: het aantal dagloondagen vanaf en met inbegrip van de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen tot en met de laatste dag van de referteperiode.