Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Afdeling Bestuursrecht
locatie Groningen
zaaknummers: LEE 18/57-T en 18/1124
tussenuitspraak onderscheidenlijk uitspraak van de voorzieningenrechter van 7 juni 2018 in de zaken tussen
[verzoekers], te [plaats], verzoekers,
(gemachtigde: mr. M.T. Hoen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ooststellingwerf, verweerder,
(gemachtigde: mr. P.J. Daling).
Als
derde-partijenheeft aan het geding deelgenomen: [vergunninghouder], te [plaats], vergunninghouder.
derde-partijenheeft aan het geding deelgenomen: [vergunninghouder], te [plaats], vergunninghouder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 juli 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan derde-belanghebbende een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een bedrijf op het perceel [adres] te [plaats].
Bij besluit van 5 december 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaarschrift van verzoekers ongegrond verklaard en het primaire besluit onder een aangepaste motivering gehandhaafd.
Tegen het bestreden besluit hebben verzoekers beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder het procedurenummer LEE 18/57. Tevens hebben verzoekers op 17 april 2018 de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het verzoek is gelijktijdig behandeld met het verzoek onder het procedurenummer LEE 18/1123 op de zitting van 22 mei 2018.
Verzoekers zijn in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en D.J. de Vries.
Vergunninghouder is in persoon verschenen.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Bij zijn oordeelsvorming betrekt de voorzieningenrechter de navolgende feiten en omstandigheden.
1.1. Op 18 april 2017 heeft vergunninghouder een aanvraag om een omgevings-vergunning beperkte milieutoets (hierna: OBM) ingediend bij verweerder. De aanvraag ziet op de uitbreiding van de bestaande pluimveehouderij op voormeld perceel te Makkinga. Het aantal stuks leghennen wordt uitgebreid van 4.400 tot 5.450 stuks en de stal wordt voorzien van een ammoniakemissiearm-systeem. Daarnaast worden een overdekte wintergarten en een onoverdekte uitloopruimte gerealiseerd.
1.2. Bij primair besluit van 11 juli 2017 heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een bedrijf op voormeld perceel te Makkinga.
1.3. Tegen dit besluit hebben verzoekers bij brief van 18 augustus 2017 een bezwaarschrift bij verweerder ingediend. Tevens hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek is geregistreerd onder het procedurenummer LEE 17/2914.
1.4. Bij uitspraak van 4 oktober 2017 heeft de voorzieningenrechter het primaire besluit van 11 juli 2017 geschorst, voor zover het vergunninghouder wordt toegestaan gebruik te maken van de vrije uitloopruimte op zijn perceel, tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
1.5. Verzoekers hebben het bezwaarschrift mondeling toegelicht op de hoorzitting van
19 oktober 2017 van de algemene kamer van de commissie voor de bezwaarschriften van de gemeente Ooststellingwerf (hierna: de commissie). Een verslag van deze hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
1.6. De commissie heeft verweerder bij brief van 30 oktober 2017 geadviseerd het bezwaarschrift van verzoekers gegrond te verklaren en het primaire besluit van 11 juli 2017 te herroepen, indien er sprake is van een met het bestemmingsplan strijdige situatie. Indien dit niet het geval is, kan het primaire besluit volgens de commissie in stand blijven onder aanvulling van de motivering.
1.7. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van verzoekers ongegrond verklaard en het primaire besluit I van 11 juli 2017 onder een nadere planologische motivering gehandhaafd.
Toepasselijke regelgeving
2. Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), kan, indien tegen een besluit bij de bestuursrechter voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
In artikel 8:86, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de voorzieningenrechter, indien het verzoek wordt gedaan indien beroep bij de bestuursrechter is ingesteld, en hij van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, hij onmiddellijk uitspraak kan doen in de hoofdzaak.
2.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het, voor zover thans van belang, verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt de omgevings-vergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, geweigerd, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening.
Ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt de aanvraag in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, onder a en ten tweede, van de Wabo kan de omgevings-vergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
2.2. De in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Ingevolge artikel 5.13b, eerste lid, van het Bor, wordt een omgevingsvergunning voor de categorieën activiteiten, bedoeld in artikel 2.2a, eerste lid, onder a tot en met i, geweigerd indien het bevoegd gezag op grond van artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer, heeft beslist dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Ingevolge artikel 5.13b, zesde lid, van het Bor wordt een omgevingsvergunning voor de categorieën activiteiten, bedoeld in artikel 2.2a, vierde lid, onder a, geweigerd, indien de activiteit leidt tot overschrijding van de grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10), bedoeld in bijlage 2, voorschrift 4.1, van de Wet milieubeheer, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgelegd bij of krachtens artikel 5.16 van die wet.
2.3. Ingevolge het bestemmingsplan “Buitengebied 2016” zijn aan het perceel de bestemming “Agrarisch” en de dubbelbestemmingen “Waarde Archeologie 5” en “Waarde Cultuurhistorie 1” toegekend. Verder zijn aan dit perceel ingevolge voormeld bestemmingsplan de aanduidingen “bouwvlak” en “functieaanduiding intensieve veehouderij” toegekend.
Ingevolge artikel 1.45 van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan wordt onder een grondgebonden agrarisch bedrijf verstaan: een agrarische bedrijfsvoering waarbij het gebruik van agrarische gronden in de omgeving van het bedrijf noodzakelijk is voor het functioneren van het bedrijf, zoals een melkveehouderij, een productiegerichte paardenhouderij, een opfokbedrijf, een akkerbouwbedrijf of een biologisch veehouderijbedrijf.
Ingevolge artikel 1.52 van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan wordt onder een intensief veehouderijbedrijf verstaan: een agrarisch bedrijf met een in hoofdzaak niet-grondgebonden agrarische bedrijfsvoering in de vorm van het houden van dieren, zoals een rundveemesterij (exclusief vetweiderij), een varkens-, vleeskalver-, pluimvee- of pelsdierhouderij, of een combinatie van deze bedrijfsvormen, alsmede naar de aard daarmee gelijk te stelten bedrijfsvormen en (nagenoeg) geen weidegang.
Ingevolge artikel 3.1 van de planvoorschriften van dit bestemmingsplan zijn de voor “Agrarisch” aangewezen gronden bestemd voor:
A. agrarische cultuurgrond;
B. behoud en herstel van landschappelijke, natuurlijke en cultuurhistorische waarden;
C. een grondgebonden agrarisch bedrijf, al dan niet met een bestaande neventak intensieve veehouderij;
D. een niet-grondgebonden agrarisch bedrijf in de vorm van een intensief veehouderijbedrijf, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding “intensieve veehouderij”.
Overwegingen
3. Gesteld voor de vraag of er aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
3.1. Aangezien vergunninghouder gebruik maakt van de aan hem verleende omgevingsvergunning, acht de voorzieningenrechter het spoedeisende belang aan de zijde van verzoekers gegeven.
4. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat er sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf dat passend is binnen de bestemmingsomschrijving van het bestemmingsplan. Daarbij acht verweerder van belang dat het voor vergunninghouder noodzakelijk is om de agrarische gronden die in de omgeving van het bedrijf aanwezig zijn, te gebruiken voor het functioneren van het bedrijf. In dit verband wijst verweerder erop dat de voorbeelden van bedrijven genoemd in de begripsomschrijving, als bedoeld in artikel 1.45 van de planvoorschriften van voormeld bestemmingsplan, geen limitatieve opsomming betreft. Daarnaast wijst verweerder erop dat de uitloop in dit geval geen onderdeel van de inrichting uitmaakt, aangezien het een buitenruimte betreft die het aantal dierplaatsen niet vergroot. Aangezien er geen sprake is van strijdigheid met voormeld bestemmingsplan, is er geen omgevingsvergunning strijdig gebruik vereist in dit geval, aldus verweerder.
4.1. Verzoekers betogen dat de pluimveehouderij in ieder geval voor wat betreft de uitloopruimte in strijd is met artikel 3.1 van de planvoorschriften van voormeld bestemmingsplan. Gelet hierop had vergunninghouder om die reden ingevolge artikel 2.7 van de Wabo gelijktijdig een omgevingsvergunning ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo moeten aanvragen. Dit is niet gebeurd. Naar de mening van verzoekers had verweerder vergunninghouder bij de aanvraag om omgevingsvergunning OBM hierop moeten wijzen, en zo nodig de aanvraag buiten behandeling moeten stellen. Dat is in de visie van verzoekers in dit geval ten onrechte niet gebeurd.
4.2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de vergunninghouder in zijn bedrijfsvoering ervoor heeft gekozen om de kippen naar buiten te laten gaan onder specifieke randvoorwaarden. In dit geval is er naar de mening van verweerder sprake van vrije uitloopkippen omdat de vergunninghouder voldoet aan de eisen die hieraan worden gesteld om een vrije uitloop-kip te mogen zijn. Deze kippen hebben dan een behoorlijke buitenruimte nodig om aan die kwalificatie te kunnen voldoen. Aangezien er sprake is van vrije uitloop-kippen, is er naar de mening van verweerder sprake van een grondgebonden agrarisch bedrijf, hetgeen in overeenstemming is met de bestemming van de betreffende gronden waarop de vrije uitloop-kippen lopen.
4.3. Ingevolge artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning, onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
4.4. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat er in dit geval sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf, als bedoeld in artikel 1.45 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan. Daarbij heeft verweerder in het kader van de vraag of de agrarische gronden in de omgeving van het bedrijf noodzakelijk zijn voor de bedrijfsvoering in aanmerking kunnen nemen dat vergunninghouder een gecertificeerd stalsysteem heeft dat volgens de KAT-handleiding legbedrijven voorschrijft dat de dieren in principe toegang tot de vrije uitloop moeten hebben (4 m²/dier, onbeperkte uitloop) en dat vergunninghouder een contract heeft gesloten om gedurende een periode van in ieder geval 14 maanden vrije uitloop-eieren te leveren. Gelet hierop volgt verzoekers niet in hun stelling dat het bedrijf van vergunninghouder onder de begripsomschrijving van intensieve veehouderij, als bedoeld in artikel 1.52 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan valt, aangezien de daarin genoemde voorbeelden in dit geval niet van doorslaggevende betekenis zijn. Hieruit volgt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er in dit geval geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan, zodat geen omgevingsvergunning voor strijdig gebruik noodzakelijk is en er evenmin sprake is van de door verzoekers gestelde onlosmakelijke samenhang, als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, tussen de aanvraag om omgevingsvergunning OBM en een eventuele aanvraag om omgevingsvergunning strijdig gebruik. Deze grond van verzoekers slaagt niet.
5.1. Verzoekers betogen, onder verwijzing naar verschillende uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS), onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS: 2000:AP5354 en ECLI:NL:RVS:2006:AW2248, dat verweerder de onoverdekte uitloopweide voor de kippen ten onrechte niet heeft betrokken bij de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning OBM. Naar de mening van verzoekers had verweerder bij de beoordeling van voormelde aanvraag om omgevingsvergunning voor wat betreft de aspecten fijnstof, geluid en geur de onoverdekte uitloopweide dienen te betrekken. Door dit na te laten heeft verweerder in de visie van verzoekers een onzorgvuldig onderzoek aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Hieruit volgt naar de mening van verzoekers dat het bestreden besluit op een ondeugdelijke motivering berust.
5.2. Verweerder stelt zich, onder verwijzing naar uitspraken van de AbRvS, onder meer kenbaar uit ECLI:NL:RVS:2008:BF3867 en ECLI:NL:RVS:2012:BX2538, op het standpunt dat zowel het overdekte (‘Wintergarten’) als het onoverdekte gedeelte, de uitloop, niet tot de inrichting van vergunninghouder kan worden gerekend.
5.3.1. Partijen worden verdeeld gehouden door de vraag wat in dit concrete geval de grenzen van de inrichting zijn. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
5.3.2. De voorzieningenrechter overweegt dat de beperkte milieutoets OBM betrekking heeft op zogenaamde type B-inrichtingen die grotendeels worden gereguleerd door het Activiteitenbesluit. Gelet hierop zijn de activiteiten binnen de inrichting van belang in het kader van een beoordeling in het kader van voormelde beperkte milieutoets. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder in dit geval de grenzen van de inrichting onjuist bepaald. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat de uitloop voor de kippen in dit geval direct grenst aan de stal en is afgezet door middel van hekken met daarin gaas verwerkt. Gelet hierop kunnen in theorie alle kippen zich tussen 10:00 uur ’s ochtends en zonsondergang in voormelde uitloop bevinden. Gegeven de nabijheid van deze uitloop bij de stal en het zeer intensieve mogelijke gebruik van deze omheinde grond maakt de uitloop naar het (voorlopig) oordeel van de voorzieningenrechter in dit geval onderdeel uit van de inrichting van vergunninghouder (vgl. AbRvS, 29 september 2000, ECLI:NL:RVS:2000: AP5354 en 19 april 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AW2248). Dat de uitloop op grond van de Wet geurhinder en veehouderij buiten beschouwing wordt gelaten, zoals door verweerder is gesteld, maakt dit niet anders, aangezien dit niet betrekking heeft op de grenzen van de inrichting, maar op de beoordeling of er al dan niet sprake is van geurhinder. Gelet hierop missen de door verweerder in rechtsoverweging 5.2. aangehaalde uitspraken van de AbRvS onverkorte toepassing in dit geval. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat verweerder een onjuiste grens van de inrichting heeft gehanteerd en voor wat betreft de aspecten fijnstof, geluid en geur in het kader van de beoordeling van de aanvraag om omgevingsvergunning OBM van een onjuiste veronderstelling is uitgegaan. Gelet hierop berust het bestreden besluit in zoverre op een onjuiste beoordeling en op een onzorgvuldig onderzoek, hetgeen schending van artikel 3:2 van Pro de Awb met zich brengt, en op een ondeugdelijke motivering, hetgeen schending van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb met zich brengt. Om die reden slaagt het betoog van verzoekers in zoverre en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
5.3. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter verweerder in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de voorzieningenrechter dan een tussenuitspraak. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen de onder rechtsoverweging 5.3.2. genoemde gebreken te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering en door middel van een nader (deskundigen)onderzoek, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. De voorzieningenrechter bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
5.4. Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb én om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de voorzieningenrechter. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de voorzieningenrechter verzoekers en vergunninghouder in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de voorzieningenrechter in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep. Voor wat betreft het beroep houdt de voorzieningenrechter iedere verdere beslissing aan tot einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat hij over de proceskosten en het griffierecht met betrekking tot het beroep nu nog geen beslissing neemt.
6. Gelet op de in rechtsoverweging 5.3.2. geconstateerde gebreken in het bestreden besluit ziet de voorzieningenrechter zich vervolgens gesteld voor de vraag of er aanleiding bestaat een voorlopige voorziening te treffen. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
6.1. De voorzieningenrechter overweegt dat verzoekers in beginsel een groot belang hebben bij de naleving van de bestaande wet- en regelgeving, maar dat niet op voorhand evident is dat de in dit geval geconstateerde gebreken in het bestreden besluit in het kader van de beroepsprocedure ook daadwerkelijk tot een andere uitkomst zullen leiden. Daar staat tegenover dat vergunninghouder over een geldige omgevingsvergunning beschikt en een leveringscontract, gedurende een periode van in ieder geval 14 maanden is aangegaan, om specifiek vrije uitloop-eieren te leveren. Gelet hierop en gezien de onduidelijkheid over de uitkomst in de beroepsprocedure ziet de voorzieningenrechter, na afweging van de betrokken belangen, er van af om de gevraagde voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek daartoe wordt afgewezen. In zoverre bestaat er geen aanleiding voor een proceskosten-veroordeling, als bedoeld in artikel 8:75 van Pro de Awb.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
ten aanzien van het beroep:
- stelt verweerder in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de onder rechtsoverweging 5.3.2. genoemde gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- draagt verweerder op de voorzieningenrechter zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak, mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid om de gebreken te herstellen;
- draagt verweerder op, indien hij gebruik maakt van de gelegenheid tot herstel, de voorzieningenrechter zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak schriftelijk mee te delen op welke wijze het gebrek is hersteld en tot welke bevindingen of nader besluit hij is gekomen;
- houdt voor wat betreft het beroep iedere verdere beslissing aan.
ten aanzien van het verzoek om voorlopige voorziening:
- wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 juni 2018.
De griffier De voorzieningenrechter
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Voor het overige staat er tegen deze uitspraak geen hoger beroep open.
Afschrift verzonden op: