Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 15/4447
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 april 2018 in de zaak tussen
Maatschap [maat 1] en [maat 2] , te Oosterwolde, eiseres
(gemachtigde: mr. C.C. van Harten)
en
de staatssecretaris van Economische Zaken
(thans:
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), verweerder
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), verweerder
(gemachtigde: mr. M. Leegsma).
Procesverloop
Verweerder heeft een controle uitgevoerd naar de naleving van de Meststoffenwet (Msw) door eiseres in 2013. Bij besluit van 20 mei 2015 heeft verweerder aan eiseres twee bestuurlijke boetes opgelegd van, in totaal, € 2.891,–.
Bij besluit van 19 oktober 2015 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij brief van 13 januari 2016 heeft verweerder de rechtbank verzocht het beroep aan te houden totdat het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) uitspraak zal hebben gedaan op het hoger beroep dat verweerder heeft ingesteld tegen de uitspraak van deze rechtbank van 20 augustus 2015 (ECLI:NL:RBNNE:2015:4010, www.rechtspraak.nl).
Bij brief van 26 januari 2016 heeft de rechtbank aan partijen medegedeeld dat de zaak is aangehouden.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij uitspraak van 17 november 2016 heeft het CBb uitspraak gedaan op het hoger beroep (ECLI:NL:CBB:2016:372, www.rechtspraak.nl).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 november 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar maten, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Ter zitting is het onderzoek geschorst omdat verweerder te kennen heeft gegeven dat het toepassen van een interne gedragslijn in het onderhavige geval zou leiden tot een andere uitkomst dan neergelegd in bestreden besluit 1. Op verzoek van de rechtbank heeft verweerder opnieuw op het bezwaar besloten.
Bij besluit van 4 december 2017 (bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 24 november 2017 herroepen [de rechtbank leest: 20 mei 2015], de opgelegde boete verminderd tot € 891,– en eiseres in aanmerking gebracht voor een forfaitaire vergoeding van € 980,– voor de kosten die zij in verband met de indiening van het bezwaarschrift heeft gemaakt.
Bij brief van 19 december 2017 heeft eiseres het beroep gehandhaafd en verzocht om immateriële schadevergoeding in verband met de duur van de rechterlijke beoordeling van het beroep.
Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.
Bij brief van 29 januari 2018 heeft de rechtbank aan partijen medegedeeld dat zij van oordeel is dat het niet nodig is om in deze zaak opnieuw een zitting te houden en dat de zitting achterwege zal worden gelaten, tenzij een van de partijen aangeeft dat zij mondeling op een zitting wil worden gehoord. Partijen zijn verzocht om binnen vier weken te laten weten of zij gebruik willen maken van het recht om op een zitting te worden gehoord.
Bij brief van 13 maart 2018 heeft de rechtbank aan partijen medegedeeld dat de termijn bedoeld in de brief van 29 januari 2018 is verstreken, dat geen van de partijen heeft aangegeven dat zij op een zitting wil worden gehoord en dat daarom het onderzoek is gesloten.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van het volgende.
1.1.
[maat 1] en [maat 2] exploiteren in maatschapsverband een agrarisch bedrijf met melkvee te Oosterwolde. Bij verweerder is een gecombineerde opgave ingediend die ziet op het jaar 2013. Daarin is vermeld dat eiseres in 2013 geen gebruik wil maken van de hogere fosfaatgebruiksnorm voor fosfaatarme en –fixerende gronden. Daarin zijn geen Pw- of PAL-getallen vermeld.
1.2.
Verweerder heeft een controle uitgevoerd naar de naleving van de Msw door eiseres in 2013. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een afdoeningsrapport van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit met het nummer 83297, dat is gedateerd op 7 januari 2015. Op blad 5 daarvan zijn Pw- en PAL-getallen vermeld.
1.3.
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres twee bestuurlijke boetes opgelegd. De eerste bestuurlijke boete is opgelegd voor het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen Verweerder is bij de vaststelling van deze boete uitgegaan van een overschrijding met 1.042 kilogram. Deze boete bedraagt € 7.294, maar is door verweerder gematigd tot € 2.000,–. De tweede bestuurlijke boete is opgelegd voor het overschrijden van de fosfaatgebruiksnorm. Verweerder is bij de vaststelling van deze boete uitgegaan van een overschrijding met 162 kilogram. Deze boete bedraagt € 891,–. Het totaal van beide boetes is € 2.891,–. Bij de vaststelling heeft verweerder de reguliere fosfaatgebruiksnorm voor kalenderjaar 2013 gehanteerd omdat eiseres, volgens verweerder, geen gebruik mocht maken van fosfaatdifferentiatie. Eiseres heeft bezwaar gemaakt. De gemachtigde van eiseres is telefonisch gehoord op 30 september 2015.
Wettelijk kader
2. Op grond van artikel 1, aanhef en onder f., s., t., u., v. en w., van de Meststoffenwet wordt verstaan onder
f. Onze Minister: [de] Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit;
s. Pw-getal: waarde voor de fosfaattoestand van bouwland, uitgedrukt in milligrammen P2O5 per liter grond;
t. PAL-getal: waarde voor de fosfaattoestand van grasland, uitgedrukt in milligrammen P2O5 per 100 gram grond;
u. grond met lage fosfaattoestand: landbouwgrond waarvan blijkens de aan [de] Minister verstrekte gegevens de waarde voor de fosfaattoestand van de bodem lager is dan het Pw-getal 36 of een daarmee overeenkomende bij ministeriële regeling vastgestelde aanduiding, indien het bouwland betreft, dan wel lager is dan het PAL-getal 27 of een daarmee overeenkomende bij ministeriële regeling vastgestelde aanduiding, indien het grasland betreft;
v. grond met neutrale fosfaattoestand: landbouwgrond waarvan blijkens de aan [de] Minister verstrekte gegevens de waarde voor de fosfaattoestand van de bodem hoger is dan of gelijk is aan het Pw-getal 36 of een daarmee overeenkomende bij ministeriële regeling vastgestelde aanduiding, en lager is dan of gelijk is aan het Pw-getal 55 of een daarmee overeenkomende bij ministeriële regeling vastgestelde aanduiding, indien het bouwland betreft, dan wel hoger is dan of gelijk is aan het PAL-getal 27 of een daarmee overeenkomende bij ministeriële regeling vastgestelde aanduiding, en lager is dan of gelijk is aan het PAL-getal 50 of een daarmee overeenkomende bij ministeriële regeling vastgestelde aanduiding, indien het grasland betreft;
w. grond met hoge fosfaattoestand: landbouwgrond niet zijnde grond met lage fosfaattoestand of grond met neutrale fosfaattoestand.
Op grond van artikel 7 is Pro het verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
Op grond van artikel 9, eerste lid, is de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
Op grond van het tweede lid kan bij ministeriële regeling een hogere gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen worden vastgesteld, die van toepassing is in de gevallen en onder de voorwaarden en beperkingen, bepaald bij de regeling.
Op grond van artikel 11, vijfde lid, wordt bij ministeriële regeling voor grond met lage fosfaattoestand een hogere fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen vastgesteld dan de bij of krachtens het eerste, tweede of derde lid voor grond met neutrale fosfaattoestand vastgestelde fosfaatgebruiksnorm. De norm is van toepassing onder bij de regeling bepaalde voorwaarden en beperkingen. Zolang de ministeriële regeling niet in werking is getreden, is de bij of krachtens het eerste tot en met derde lid voor grond met neutrale fosfaattoestand geldende norm van toepassing.
Op grond van artikel 57, eerste lid, aanhef en onder c, bedraagt de bestuurlijke boete ingeval van overtreding van artikel 7 € 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
Op grond van het derde lid geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm is overschreden, een tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden.
2.1.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder
a. wet: de Meststoffenwet
Op grond van artikel 21a, eerste lid, aanhef en onder b, is de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, van de wet, per hectare grasland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond voor zover het grond met hoge fosfaattoestand betreft 85 kilogram fosfaat in 2012 en 2013.
Op grond van het tweede lid, aanhef en onder d, is de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, van de wet, per hectare bouwland van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond voor zover het grond met hoge fosfaattoestand betreft 55 kilogram fosfaat in 2013.
Op grond van artikel 24 is Pro voor de toepassing van artikel 11, eerste lid, van de wet, artikel 21a, eerste lid, van dit besluit en de krachtens artikel 11, vijfde lid, van de wet vastgestelde ministeriële regeling de tot het bedrijf behorende oppervlakte grasland in enig kalenderjaar de oppervlakte grasland die op 15 mei van dat jaar tot het bedrijf behoort.
Op grond van het tweede lid is voor de toepassing van artikel 11, tweede lid, van de wet, artikel 21a, tweede lid, van dit besluit en de krachtens artikel 11, vijfde lid, van de wet vastgestelde ministeriële regeling de tot het bedrijf behorende oppervlakte bouwland in enig kalenderjaar de oppervlakte bouwland die op 15 mei van dat jaar tot het bedrijf behoort.
Op grond van het derde lid wordt de oppervlakte grasland en bouwland onderscheiden naar de fosfaattoestand van de desbetreffende grond, zoals deze wordt onderscheiden in artikel 1, eerste lid, onderdelen u, v en w, van de wet.
2.2.
Op grond van artikel 103b, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet meldt de landbouwer de fosfaattoestand van het desbetreffende perceel gebaseerd op het op grond van artikel 103a, derde lid, geldige analyserapport, uiterlijk 15 mei van het desbetreffende kalenderjaar.
Op grond van artikel 122, eerste lid, geschiedt de in artikel 103b, tweede lid, bedoelde melding door indiening bij de Dienst Regelingen van het ingevulde en ondertekende daartoe bestemde formulier, dat door deze dienst wordt verstrekt.
3. Bij bestreden besluit 1 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Tijdens de beroepsprocedure heeft verweerder bestreden besluit 1 herzien door bestreden besluit 2 te nemen. Bij bestreden besluit 2 is bestreden besluit 1 herroepen en is de opgelegde boete verminderd tot € 891,–. Verweerder heeft in bestreden besluit 2 als volgt overwogen:
"[…]
Fosfaatdifferentiatie
Fosfaatdifferentiatie
In artikel 1, eerste lid, onder u, v en w van de Msw is de fosfaattoestand van de grond onderscheiden in een lage, neutrale of hoge toestand. Of er sprake is van een lage of neutrale fosfaattoestand, hangt af van het Pw-getal (bouwland) of PAL-getal (grasland) afkomstig uit analyses van grondmonsters. Voor grond met een lage of neutrale fosfaattoestand geldt een afwijkende (hogere) fosfaatgebruiksnorm. Dit wordt fosfaatdifferentiatie genoemd.
Het Pw-getal of PAL-getal moet blijken uit de aan ‘Onze Minister’ verstrekte gegevens. Deze gegevens verstrekt u, volgens artikel 103b, tweede lid, in samenhang met artikel 122, eerste lid van de Uitvoeringsregeling Msw (Urm) uiterlijk 15 mei van het betreffende jaar via de Gecombineerde Opgave (GDI). Op het Overzicht Gewaspercelen van de GDI vult u het Pw-getal of PAL-getal van de verschillende percelen in. Uw mening, dat er geen wettelijke verplichting is om de fosfaattoestand van de grond uiterlijk 15 mei te melden, deel ik gelet op het voorgaande niet.
Uit artikel 1, eerste lid, onder w van de Msw blijkt, dat grond die geen lage of neutrale fosfaattoestand heeft, als grond met een hoge fosfaattoestand wordt gezien. Dit betekent dat als u bij de GDI geen gegevens verstrekt waaruit een lage of neutrale fosfaattoestand van de grond blijkt, uitgegaan wordt van grond met een hoge fosfaattoestand. U kunt in dat jaar dan geen gebruik maken van een hogere fosfaatgebruiksnorm in het kader van de fosfaatdifferentiatie (zie ook de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Meststoffenwet, TK 2008-2009, 31 945, nr. 3, p. 33). […]
U heeft op het Overzicht Gewaspercelen behorende bij de GDI 2013 geen Pw-/PAL-getallen ingevuld. In uw situatie is daarom terecht uitgegaan van grond met een hoge fosfaattoestand. Hieruit volgt een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm van 162 kilogram en een boete van € 891,00.
[…]"
4. De rechtbank past artikel 6:19 van Pro de Awb toe. De rechtbank verklaart het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond en vernietigt dit besluit omdat verweerder het besluit heeft herzien. Eiseres heeft belang bij deze vernietiging omdat verweerder zich in bestreden besluit 2 niet heeft uitgelaten over de vergoeding van proceskosten in de beroepsfase, terwijl eiseres op vergoeding van de kosten aanspraak heeft gemaakt en de rechtbank verweerder daarmee bekend veronderstelt.
5. De rechtbank zal bestreden besluit 2 beoordelen op basis van de gronden die eiseres daartegen heeft aangevoerd.
6. Eiseres voert aan dat zij in de gelegenheid moet worden gesteld om te weerleggen dat zij de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden die van toepassing is als wordt uitgegaan van fosfaatdifferentiatie. Volgens haar is het niet terecht dat verweerder de ingediende bewijzen niet accepteert vanwege het enkele feit dat deze bij de perceelsregistratie nog niet waren aangeleverd, terwijl zij wel op basis daarvan vaststelt dat de hogere fosfaatgebruiksnormen van toepassing zouden zijn geweest en eiseres deze niet zouden hebben overschreden.
6.1.
Verweerder heeft verwezen naar het bestreden besluit. Daaraan heeft hij, onder verwijzing naar de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2008-2009, 31945, nr. 3, p. 33) toegevoegd dat daarin (kort gezegd) is vermeld dat de landbouwer de fosfaattoestand uiterlijk 15 mei van het desbetreffende kalenderjaar meldt. Eiseres heeft dit verzuimd en na 15 mei van het desbetreffende kalenderjaar is herstel van dit verzuim evident niet meer mogelijk. Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraak van het CBb van 16 februari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:59, www.rechtspraak.nl).
6.2.
De rechtbank begrijpt de beroepsgrond aldus, dat verweerder, volgens eiseres, fosfaatdifferentiatie had moeten toepassen. Eiseres acht van belang dat verweerder ná 15 mei 2013 alsnog met de gegevens bekend is geworden waaruit de fosfaattoestand van de landbouwgrond blijkt. Op basis van die gegevens is alsnog duidelijk geworden dat eiseres wél aan de voorwaarden voor toepassing van fosfaatdifferentiatie voldoet. De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond faalt. Daartoe overweegt zij als volgt.
6.2.1.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder – voor de beoordeling of eiseres in aanmerking komt voor fosfaatdifferentiatie – terecht ervan uit is gegaan dat het ervoor moet worden gehouden dat de gronden een hoge fosfaattoestand hebben in 2013. Verweerder heeft terecht verwezen naar de uitspraak van het CBb van 16 februari 2017. Hij heeft twee verschillende beoordelingen in het bestreden besluit gemaakt, waarbij is vastgesteld of:
1. eiseres in aanmerking komt voor fosfaatdifferentiatie.
2. de derogatie waarvan eiseres gebruik maakt moet vervallen.
Fosfaatdifferentiatie
6.2.2.
Om te beoordelen of eiseres voldoet aan de voorwaarden voor fosfaatdifferentiatie moet eiseres – onder meer – tijdig en volledig gegevens verstrekken, waaronder de PAL- en Pw-getallen. In dit verband wordt op grond van artikel 24 van Pro het Uitvoeringsbesluit Msw, gelezen in samenhang met artikel 103b, tweede lid en artikel 122 van Pro de Uitvoeringsregeling Msw een peildatum gehanteerd, 15 mei. Doorslaggevend in het onderhavige geval is het antwoord op de vraag of verweerder op 15 mei 2013 de fosfaattoestand van de landbouwgrond kon vaststellen. Tussen partijen is niet in geschil dat de PAL- en Pw-getallen niet uiterlijk op die datum bij verweerder zijn aangeleverd door vermelding daarvan in de Gecombineerde opgave. Dit verzuim is niet te herstellen door de ontbrekende gegevens alsnog ná die peildatum aan te leveren. Verweerder is daarom terecht tot de conclusie gekomen dat eiseres niet in aanmerking komt voor fosfaatdifferentiatie.
Derogatie
6.2.3.
De beoordeling of de derogatie vervalt is een andere. Daarvoor is van belang of eiseres alle gebruiksnormen heeft nageleefd in een bepaald kalenderjaar, in dit geval 2013. Het niet voldoen daaraan kan tot gevolg hebben dat terugval plaatsvindt naar de norm die is neergelegd in artikel 9 van Pro de Msw. Een dergelijke beoordeling kan naar zijn aard pas worden gemaakt na ommekomst van het jaar waarop de controle ziet. Met andere woorden: de stand van zaken op 15 mei is voor deze beoordeling niet doorslaggevend.
Gelet op het verschil tussen deze twee beoordelingen heeft verweerder terecht de ingediende bewijzen niet geaccepteerd bij de beoordeling of eiseres in aanmerking kan worden gebracht voor toepassing van fosfaatdifferentiatie. Op basis van hetgeen hiervoor is overwogen kon verweerder dat doen omdat bij de Gecombineerde opgave de Pw- en PAL-getallen nog niet waren aangeleverd. Ook kon verweerder tot de conclusie komen dat, als de hogere fosfaatgebruiksnormen van toepassing zouden zijn geweest, eiseres deze niet zouden hebben overschreden en dat daarom de derogatie niet hoeft te vervallen.
7. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het geconstateerde gebruik van fosfaat 1.402 kilogram bedraagt. Evenmin is in geschil dat de overschrijding 162 kilogram bedraagt als moet worden uitgegaan van grond met een hoge fosfaattoestand. De rechtbank is van oordeel dat verweerder aan eiseres terecht een boete heeft opgelegd van € 891,–.
8. Het beroep tegen bestreden besluit 2 is ongegrond.
9. Eiseres heeft er voor gekozen tegen bestreden besluit 2 door te procederen. Voor een afzonderlijke beroepsprocedure tegen dat besluit zou griffierecht verschuldigd zijn geweest. Daarom ziet de rechtbank geen aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt, ook al is bestreden besluit 1 vernietigd.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten omdat het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond is verklaard. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). Bij bestreden besluit 2 heeft verweerder eiseres in aanmerking gebracht voor een forfaitaire vergoeding van de kosten die in verband met de indiening van het bezwaarschrift zijn gemaakt. Daarom zal de rechtbank verweerder niet in de kosten van de bezwaarfase veroordelen.
Het verzoek om immateriële schadevergoeding
11. Eiseres voert aan dat artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is geschonden, omdat de onderhavige zaak niet binnen een redelijke termijn is berecht. Zij heeft verwezen naar de uitspraak van het CBb van 27 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:304). Zij heeft de rechtbank verzocht om een schadevergoeding toe te kennen van € 500,– per halfjaar dat de redelijke termijn is overschreden en daarbij in aanmerking te nemen dat de procedure in juli 2015 is begonnen.
11.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat, bij overschrijding van de redelijke termijn in boetezaken, de boete met 5% per halfjaar kan worden gematigd. Ten aanzien van het onderhavige geval stelt verweerder zich op het standpunt dat geen sprake is van overschrijding van de redelijke termijn omdat de zaak elf maanden is aangehouden in afwachting van een uitspraak van het CBb betreffende de derogatie. Eiseres heeft niet aangegeven het hiermee niet eens te zijn (geweest). Wanneer hiermee rekening wordt gehouden vanaf de datum van het voornemen tot opleggen boete (13 maart 2015) loopt de redelijke termijn af in februari 2018. In dit verband heeft verweerder verwezen naar de uitspraak van het CBb van 28 november 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:441, www.rechtspraak.nl). Volgens verweerder is matiging niet aan de orde.
11.2.
De rechtbank verstaat het verzoek van eiseres om immateriële schadevergoeding als een verzoek om matiging van het boetebedrag. Het gaat immers om een bestuurlijke boete, terwijl de door eiseres aangehaalde uitspraak ziet op een zaak waarin een niet-punitief besluit ter beoordeling voorlag.
De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond slaagt. De redelijke termijn is overschreden. Weliswaar wordt bij overschrijding van de redelijke termijn verondersteld dat daarmee spanning en frustratie gepaard gaat, maar die spanning en frustratie is niet dusdanig dat er grond is voor matiging van de boete. Daarvoor zijn twee redenen. Ten eerste bedraagt de overschrijding van de redelijke termijn ten tijde van deze uitspraak minder dan een halfjaar. Ten tweede beloopt de boete minder dan € 1.000,– ten tijde van deze uitspraak. De rechtbank zal het verzoek om matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn afwijzen. Volstaan wordt met het oordeel dat de geconstateerde verdragsschending voldoende is gecompenseerd met de enkele vaststelling dat inbreuk is gemaakt op artikel 6, eerste lid, van het EVRM. Daartoe overweegt zij als volgt.
11.2.1.
De procedure waarin aan eiseres voor overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm een boete is opgelegd, valt binnen de werkingssfeer van artikel 6 EVRM Pro. Die procedure moet binnen een redelijke termijn zijn voltooid. De rechtszekerheid als algemeen aanvaard rechtsbeginsel, dat aan artikel 6 van Pro het EVRM mede ten grondslag ligt, brengt mee dat een geschil over een bestuurlijke boete binnen een redelijke termijn behoort te worden berecht. De rechtbank dient te beoordelen of de hier bedoelde redelijke termijn al dan niet is overschreden en of op grond daarvan de boete gematigd moet worden. Bij de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden geldt, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt, dat de redelijkheid van de termijn niet in abstracto kan worden bepaald maar steeds moet worden beoordeeld in het licht van de omstandigheden van het specifieke geval, waarbij onder meer in aanmerking moet worden genomen de ingewikkeldheid van de zaak, het processuele gedrag van partijen en het belang dat in het geding is.
11.2.2.
De te beoordelen termijn vangt aan wanneer door het bestuursorgaan jegens de betrokkene een handeling wordt verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting heeft ontleend, en in redelijkheid ook de verwachting heeft kunnen ontlenen, dat hem wegens overtreding van de Msw een boete zal kunnen worden opgelegd. Als een zodanige – met een instelling van strafvervolging vergelijkbare – handeling moet hier het boetevoornemen van 13 maart 2015 worden aangemerkt. De te beoordelen termijn eindigt op de datum waarop deze rechtbank uitspraak doet in de onderhavige zaak (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, www.rechtspraak.nl).
11.2.3.
Naar het oordeel van de rechtbank kan in dit geval als uitgangspunt worden gehanteerd dat een redelijke termijn is overschreden indien de rechterlijke beoordeling niet is afgerond binnen twee jaar nadat de te beoordelen termijn is aangevangen (vgl. de uitspraak van het CBb van 7 september 2017, ECLI:NL:CBB:2017:355, www.rechtspraak.nl).
11.2.4.
Ten aanzien van het belang dat in het geding is overweegt de rechtbank dat de Hoge Raad in (rechtsoverweging 4.2.3.) van zijn arrest van 19 december 2008 als volgt heeft overwogen (ECLI:NL:HR:2008:BD0191, www.rechtspraak.nl):
"4.2.3. In de gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan twaalf maanden is overschreden wordt de boete verminderd:
1. met 5% bij een overschrijding van de redelijke termijn met zes maanden of minder;
2. met 10% bij een overschrijding van de redelijke termijn met meer dan zes maanden doch niet meer dan twaalf maanden;
een en ander met dien verstande dat:
- de omvang van de vermindering in deze gevallen niet meer bedraagt dan € 2500, en
- geen vermindering wordt toegepast indien het gaat om een boete die minder beloopt dan € 1000. De Hoge Raad zal in een dergelijk geval volstaan met het oordeel dat de geconstateerde verdragsschending voldoende is gecompenseerd met de enkele vaststelling dat inbreuk is gemaakt op artikel 6, lid 1, van het EVRM."
11.2.5.
Bij beoordeling of de redelijke termijn is overschreden, worden de volgende perioden in de beoordeling betrokken:
13 maart 2015 tot 26 januari 2016 en
17 november 2016 tot 17 april 2018.
11.2.6.
De rechtbank is van oordeel dat de periode tussen 26 januari 2016 en 17 november 2016, waarin negen maanden en 22 dagen zijn verstreken, buiten beschouwing moet blijven bij de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden. In deze periode is de zaak aangehouden in afwachting van een uitspraak op het hoger beroep dat is ingesteld tegen de uitspraak van deze rechtbank van deze rechtbank van 20 augustus 2015 (ECLI:NL:RBNNE:2015:4010, www.rechtspraak.nl). Gelet op de stand van de onderhavige zaak en de jurisprudentie ten tijde van de schriftelijke kennisgeving van de aanhouding op 26 januari 2016, was de beslissing om de zaak aan te houden redelijk. Derogatie was op dat moment immers in geschil. Bij uitspraak van 17 november 2016 heeft het CBb uitspraak gedaan op het hoger beroep (ECLI:NL:CBB:2016:372, www.rechtspraak.nl).
11.2.7.
De bestuurlijke boete is driemaal gewijzigd, in voor eiseres gunstige zin, hetgeen hieronder chronologisch is weergegeven:
Datums
Periode
Totale hoogte van de boete (x € 1,–)
13 maart 2015 tot 20 mei 2015
Twee maanden en zeven dagen
8.185
20 mei 2015 tot 4 december 2017
Twee jaren, zes maanden en veertien dagen
2.891
4 december 2017 tot en met 12 april 2018
Vier maanden en dertien dagen
891
11.2.8.
De rechtbank overweegt dat de totale berechting twee jaren, drie maanden en dertien dagen heeft geduurd. De overschrijding is daarom drie maanden en dertien dagen. Gedurende de gehele periode waarin de redelijke termijn was overschreden, was de boete lager dan € 1.000,–. De ingewikkeldheid van de zaak en het processuele gedrag van partijen zijn niet dusdanig dat dat leidt tot een ander oordeel dan neergelegd in 11.2.
11.2.9.
De rechtbank overweegt dat (rechtsoverweging 7.7 van) de door verweerder aangehaalde uitspraak van 28 november 2016 toepassing mist. In die uitspraak had verweerder immers zijn eigen matigingsbeleid toegepast. Op grond van dat beleid is de boete in die zaak met 10% gematigd bij de beslissing op het bezwaar. Aan die matiging is ten grondslag gelegd dat ten tijde van het primaire besluit reeds meer dan 26 weken waren verstreken gerekend vanaf de datum van de start van het interne onderzoek. Van een dergelijke matiging, door verweerder, vanwege overschrijding van de redelijke termijn in de bestuurlijke fase, is de rechtbank in de onderhavige zaak niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond;
- vernietigt bestreden besluit 1;
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.002,– (zegge: een duizend en twee euro);
- verstaat het verzoek om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als een beroep op matiging van het boetebedrag;
- wijst het verzoek om matiging van het boetebedrag af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. Visser, rechter, in aanwezigheid van mr. D.H. ter Beek, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 april 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.