ECLI:NL:RBNHO:2025:2161

Uitspraak

RECHTBANK Noord-Holland

Civiel recht

Zittingsplaats Alkmaar

Zaaknummer: C/15/353283 / HA ZA 24-319

Vonnis van 26 februari 2025 (bij vervroeging)

in de zaak van

[eiser],

te [woonplaats] ,

eisende partij,

hierna te noemen: [eiser] ,

advocaat: mr. E. Hoekstra,

tegen

GEMEENTE BERGEN,

gedaagde partij,

hierna te noemen: de gemeente,

advocaat: mr. C.J. Loggen-ten Hoopen.

De zaak in het kort

[eiser] heeft in 2017 een voormalig kloosterkapel gekocht in Bergen (NH). [eiser] stelt dat de gemeente bij de beoordeling van de vergunningsaanvragen voor zijn verbouwingsplannen van de kapel onrechtmatig heeft gehandeld. Volgens [eiser] heeft de gemeente niet de juiste toetsingskaders voor ogen gehad en zijn bouwplannen gefrustreerd en gedwarsboomd. [eiser] wil dat de gemeente de schade die hij hierdoor heeft geleden vergoedt. De rechtbank oordeelt in dit vonnis dat de gemeente niet aansprakelijk is op grond van een onrechtmatige overheidsdaad en wijst de vorderingen van [eiser] daarom af.

1.De procedure

1.1.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

- de dagvaarding van 29 april 2024;

- de akte overlegging producties van de zijde van [eiser] met producties 1-23;

- de conclusie van antwoord met producties 1-11;

- het tussenvonnis van 7 augustus 2024, waarbij de rechtbank een mondelinge behandeling heeft bevolen;

- de akte overlegging aanvullende producties van de zijde van [eiser] met producties 24-27.

1.2.

Op 31 januari 2025 heeft de mondelinge behandeling van de zaak plaatsgevonden. Op de zitting zijn verschenen [eiser] , vergezeld door mr. E. Hoekstra en mr. A.M. Thomas, en namens de gemeente [beleidsmedewerker gemeente] , beleidsmedewerker cultureel erfgoed, en [medewerker gemeente] , senior vergunningverlener, vergezeld door mr. C.J. Loggen-ten Hoopen.

1.3.

De griffier heeft aantekeningen gemaakt van wat partijen ter toelichting van hun standpunten naar voren hebben gebracht. Mr. Hoekstra heeft gebruik gemaakt van spreekaantekeningen, die hij ter zitting aan de rechtbank heeft overgelegd en die daarmee onderdeel zijn geworden van de processtukken.

1.4.

Aan het einde van de mondelinge behandeling heeft de rechtbank partijen meegedeeld dat op 12 maart 2025 of zoveel eerder als mogelijk vonnis zal worden gewezen.

2.De feiten

2.1.

Op 16 december 2017 heeft [eiser] de eigendom van het perceel grond met voormalig kloosterkapel (hierna: de kapel) en verdere aanhorigheden aan de [adres] te Bergen (NH) gekocht van de Sint Joseph Stichting voor een bedrag van € 950.000,-.

2.2.

In artikel 6.3 van de koopovereenkomst is vermeld dat de kapel wordt verkocht om te transformeren/verbouwen naar eigen gebruik conform bestemmingsplan.

Artikel 6.7.1. aanhef en sub c van de koopovereenkomst luidt als volgt, voor zover van belang:
“de kapel en de klokkentoren hebben een cultuurhistorische waarde volgens het bestemmingsplan Merici Bergen. Bij verandering, wijziging, aanpassing of vergroting van bouwwerken met een cultuurhistorische waarde dient een omgevingsvergunning te worden aangevraagd bij de gemeente Bergen. (..)”

Artikel 20.2 van de koopovereenkomst luidt als volgt, voor zover van belang:
“Koper is bekend met het bestemmingsplan Landgoed Merici (..) d.d. 11 december 2014 en het ontwerp bestemmingsplan ‘Landgoed Merici - fase 2’ (..).”

2.3.

Op 31 mei 2018 heeft de raad van de gemeente Bergen het gewijzigde bestemmingsplan ‘Landgoed Merici - fase 2’, vastgesteld. In dit bestemmingsplan zijn de gronden van de kapel bestemd als ‘Wonen-4’ met de functieaanduiding ‘cultuurhistorische waarden’. In artikel 8.2.1. onder d van de planregels is bepaald dat ter plaatse van de aanduiding ‘cultuurhistorische waarde’ vergroting, verandering, aanpassing of wijziging van het hoofdgebouw (de kapel) en of bijgebouw(en) (de klokkentoren) niet is toegestaan.

In artikel 8.3 van de planregels is bepaald dat bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het bepaalde in artikel 8.2.1. onder d, indien daardoor de cultuurhistorische waarden niet worden aangetast, hetgeen ter advisering wordt voorgelegd aan een cultuurhistorisch deskundige. Verder is bepaald dat met dit bestemmingsplan het maximaal aantal woningen binnen de kapel is gesteld op vijf.

De omgevingsvergunning van 20 december 2018 (verbouwing kapel tot twee woningen)

2.4.

Op 17 september 2018 heeft [de Holding] B.V. een omgevingsvergunning aangevraagd voor een verbouwing van de kapel tot twee woningen (een woning met mantelzorgwoning). In de aanvraag is vermeld dat voor de gevels ‘metselwerk, gekeimd,’ wordt gebruikt in de kleur wit.

2.5.

Het college van burgemeester en wethouders van Bergen (hierna: het college) heeft de Adviescommissie voor Ruimtelijke Kwaliteit Bergen (hierna: de ARK) om welstandsadvies gevraagd. De ARK heeft op 8 oktober 2018 aangegeven dat zij akkoord kan gaan met de aanvraag, als de kapel wordt gekeimd in een licht crème kleur.

In het verslag van de ARK van 3 december 2018 is het volgende vermeld, voor zover van belang:
“Op 23 november is er een tussentijdse beoordeling geweest. Het plan is eerder beoordeeld door de welstandscommissie. Later bleek dat de gemeente op grond van het bestemmingsplan ook een beoordeling door de monumentenleden nodig was. De commissie betreurt het dat het plan niet in een geïntegreerde vergadering is besproken.Uitgangspunt voor de beoordeling voor de monumentenleden is de beschermde status van het object op basis van het bestemmingsplan en de mail van dhr. [naam] , gemeente Bergen (d.d. 19-11-2018) waarin aangegeven wordt het plan te beoordelen ‘al ware het een monument’. (..)Beoordeling. De monumentenleden concluderen dat het plan het monument c.q. het anderszins beschermde pand zeer sterk aantast. In feite ontstaat er een nieuw/ander gebouw waarvan slechts delen/elementen van het beschermd pand zijn gehandhaafd. (..)

De monumentleden zijn, samen met de gemeente, op locatie geweest. Het gaat om een robuust gebouw dat zich nog in redelijke staat bevindt. Zij zijn niet tegen een functiewijziging (..), maar het plan betreft wijzigingen van alle gevels en krijgt door andersoortige materialen een geheel ander aanzicht. Hierdoor worden elementen – dat het tot een beschermd cultuurhistorisch gebouw maakt – volgens haar teveel aangetast. De bezwaren worden doorgenomen: (..)

- Materialen en kleuren: het gebouw zal gekeimd worden in een lichte kleur. Volgens de monumentleden tast dit de cultuurhistorische waarde van het gebouw aan. Ze adviseert om het metselwerk te handhaven. (..)

De welstandscommissie geeft aan dat zij het oorspronkelijke plan positief heeft beoordeeld. Zij zal het plan met de wijzigingen naar aanleiding van de opmerkingen van de monumentenleden opnieuw beoordelen.”

2.6.

Op 17 december 2018 heeft de (geïntegreerde commissie van de) ARK aan het college het advies ‘niet akkoord, tenzij’ gegeven. Op 18 december 2018 heeft [eiser] gewijzigde tekeningen ingediend.

2.7.

Bij besluit van 20 december 2018 heeft het college aan [de Holding] B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van de kapel tot twee woningen. Deze omgevingsvergunning is onherroepelijk. Op basis van de tekeningen die bij de vergunning behoren, mogen de west- en noordgevel van de kapel bestaan uit wit stucwerk.

De omgevingsvergunning van 9 mei 2019 (veranderen kapel) onder voorwaarde

2.8.

Op 6 februari 2019 heeft [eiser] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het veranderen van de kapel. De aanvraag ziet op het toevoegen en aanpassen van een paar kozijnen door een nieuwe indeling. Op de bouwtekeningen bij de aanvraag is voor de west- en noordgevel van de kapel aangegeven dat deze worden afgewerkt met ‘vlak stukadoorswerk gesausd, in de kleur wit’.

2.9.

Bij besluit van 9 mei 2019 heeft het college voor het bouwplan omgevingsvergunning verleend. Het college heeft daarbij als voorwaarde opgenomen, onder verwijzing naar het cultuurhistorisch advies van de ARK over de aanvraag, dat er geen stucwerk aan het pand mag worden aangebracht. In het besluit is verder vermeld dat de omgevingsvergunning in de plaats treedt van de eerder op 20 september 2018 verleende vergunning, voor wat betreft de onderdelen maatvoeringen en afwerking.

Tegen het besluit van 9 mei 2019 heeft [eiser] bezwaar gemaakt.

Het besluit op bezwaar van 17 oktober 2019 tot handhaving van het besluit van 9 mei 2019

2.10.

Bij besluit op bezwaar van 17 oktober 2019 heeft het college het besluit van 9 mei 2019 in stand gelaten. [eiser] heeft daartegen beroep ingesteld bij de rechtbank. Daarnaast heeft [eiser] op 28 april 2020 het college verzocht het besluit op bezwaar van 17 oktober 2019 aan te passen conform de onherroepelijke omgevingsvergunning van 20 december 2018.
Op 10 juli 2020 heeft [eiser] de gemeente een ingebrekestelling gestuurd.

2.11.

Het college is aan het herzieningsverzoek van [eiser] tegemoet gekomen. Op 21 juli 2020 heeft het college het besluit op bezwaar van 17 oktober 2019 aangepast, in die zin dat de afwerking van de west- en noordgevel van het gebouw mag bestaan uit wit stucwerk. [eiser] heeft vervolgens zijn beroep bij de rechtbank ingetrokken.

Het weigeringsbesluit van 21 oktober 2019 over de aanvraag voor een omgevingsvergunning van 17 juli 2019 (veranderen alle gevels)

2.12.

Op 17 juli 2019 heeft [eiser] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het veranderen van alle gevels van de kapel. De aanvraag ziet op het optrekken van de gevels met baksteen in de kleur ‘gebroken wit grijs’.

2.13.

Op 28 augustus 2019 heeft de ARK een negatief (cultuurhistorisch) advies over het bouwplan uitgebracht. Bij besluit van 21 oktober 2019 heeft het college, onder verwijzing naar dit advies, de omgevingsvergunning geweigerd, omdat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand en met het bestemmingsplan ‘Landgoed Merici - fase 2’. Het college is in het besluit niet afgeweken van het bestemmingsplan, omdat het bouwplan niet voldoet aan een goede ruimtelijke ordening. [eiser] heeft daartegen bezwaar gemaakt.

Het vernietigde besluit op bezwaar van 7 juni 2021 (veranderen alle gevels)

2.14.

Op 10 april 2020 heeft de commissie van advies voor de bezwaarschriften het college geadviseerd om het weigeringsbesluit van 21 oktober 2019 niet ongewijzigd in stand te laten. In het advies is hiervoor als motivering gegeven dat niet is gebleken dat de ARK bij haar advisering als welstandscommissie een cultuurhistorisch deskundige in haar midden had. Er waren ook meerdere tegenadviezen, zodat niet zonder meer mag worden afgaan op het advies van de ARK van 28 augustus 2019, aldus de bezwaarschriftencommissie.

2.15.

Op 2 juli 2020 hebben [eiser] en zijn toenmalige advocaat een gesprek gehad met wethouder [wethouder] om tot een oplossing te komen. Dat heeft ertoe geleid dat het college de Commissie voor Cultuurhistorische Kwaliteit (hierna: de CCK) om advies heeft gevraagd.

2.16.

Aan de CCK heeft [eiser] /zijn architect een gewijzigd voorstel voor afwerking van de kapel voorgelegd. In dit voorstel is geen enkele gevel van de kapel voorzien van wit stucwerk, maar is gekozen voor een andere gevelbekleding. De CCK heeft het college in zijn advies van 11 september 2020 geadviseerd in te stemmen met het gewijzigde voorstel van de architect van [eiser] en daarbij aangegeven dat zij proefstukken wil beoordelen.
Na deze beoordeling zijn [eiser] en de CCK niet tot een oplossing gekomen. Bij e-mail van 4 maart 2021 heeft (de toenmalige advocaat van) [eiser] het college bericht dat [eiser] in ieder geval tot het stucen van de noord- en westgevel van de kapel zal overgaan.

2.17.

Bij besluit op bezwaar van 7 juni 2021 heeft het college, onder verwijzing naar de adviezen van de bezwaarschriftencommissie en de CCK, het weigeringsbesluit van 21 oktober 2019 ingetrokken en in heroverweging aan [eiser] alsnog een omgevingsvergunning verleend voor ‘het nieuw voorgelegde afwijkende bouwplan onder de voorwaarde dat met de uitvoering mag worden gestart nadat de intensiteit van de kleur van de olie is goedgekeurd door de CCK’.

2.18.

Op 11 juni 2021 heeft [eiser] het college verzocht tot wijziging dan wel intrekking van het besluit op bezwaar van 7 juni 2021 over te gaan. Op 16 juli 2021 heeft [eiser] beroep ingesteld bij de rechtbank tegen het besluit op bezwaar van 7 juni 2021.

2.19.

De rechtbank heeft in haar uitspraak van 12 september 2022 geconcludeerd dat het college aan [eiser] bij besluit op bezwaar van 7 juni 2021 (alsnog) een omgevingsvergunning heeft verleend waarvan echter niet duidelijk is wat die inhoudt, die niet is gebaseerd op een aanvraag, die [eiser] niet wenst en waarvan [eiser] heeft verklaard die ook niet te gaan uitvoeren. De rechtbank heeft daarom het beroep van [eiser] gegrond verklaard, het besluit op bezwaar van 7 juni 2021 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit moet nemen op het bezwaar van [eiser] .

Het nieuwe besluit op bezwaar van 13 september 2023 (veranderen alle gevels)

2.20.

Bij besluit van 13 september 2023 heeft het college het bezwaar van [eiser] tegen het besluit van 21 oktober 2019 alsnog ongegrond verklaard en de weigering om omgevingsvergunning te verlenen voor het optrekken van de gevels met baksteen in de kleur ‘gebroken wit grijs’ in stand gelaten. [eiser] heeft tegen het besluit van 13 september 2023 geen beroep ingesteld. Daarmee is het besluit onherroepelijk.

Het weigeringsbesluit van 14 juni 2022 (realisering vijf appartementen)

2.21.

Bij besluit van 14 juni 2022 heeft het college geweigerd aan [eiser] omgevingsvergunning te verlenen voor het verbouwen van de woning tot vijf appartementen aan de [adres] in Bergen (NH). Tegen dit besluit heeft [eiser] (pro forma) bezwaar gemaakt. Op 26 september 2022 heeft de toenmalige advocaat van [eiser] aan het college bericht dat [eiser] naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 12 september 2022 heeft besloten het bezwaar in te trekken.

De omgevingsvergunning van 30 maart 2023 (tuinkamer)

2.22.

Bij besluit van 30 maart 2023 heeft het college aan [eiser] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een tuinkamer in het pand aan de [adres] in Bergen (NH).
In dit besluit is vermeld dat de activiteit bouwen voldoet aan de doeleindenomschrijving en de overige regels van het bestemmingsplan ‘Landgoed Merici - fase 2’, omdat de cultuurhistorische waarden zich bevinden in drie elementen in de vorm van de kapel (het grote sierraam), het bijgebouw naast dat raam en de klokkentoren daarnaast en deze door de doorbraak ten behoeve van de tuinkamer niet worden aangetast.

De aanvraag om een omgevingsvergunning van 16 mei 2023 (aanbrengen stucwerk)

2.23.

Op 16 mei 2023 heeft [eiser] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het aanbrengen van stucwerk op de gevels van de kapel. Op 17 juli 2023 heeft het college [eiser] bericht dat hij geen vergunning nodig heeft voor de aangevraagde werkzaamheden.

Aansprakelijkstelling

2.24.

Bij brief van 21 juli 2023 heeft (de huidige advocaat van) [eiser] de gemeente aansprakelijk gesteld voor de door [eiser] geleden schade als gevolg van onrechtmatig handelen van de gemeente. Op 18 oktober 2023 volgde een vervolgaanschrijving. De gemeente heeft hierop niet gereageerd.

3.Het geschil

3.1.

[eiser] vordert - samengevat - dat de rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:

I. voor recht verklaart dat de gemeente onrechtmatig ten opzichte van [eiser] heeft gehandeld op grond van de redenen en argumenten zoals uiteengezet in het lichaam van de dagvaarding;

II. de gemeente veroordeelt om aan [eiser] te vergoeden de schade die hij heeft geleden als gevolg van het onder I. omschreven onrechtmatig handelen, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente;

III. de gemeente veroordeelt tot betaling van de (na)kosten van dit geding.

3.2.

[eiser] grondt zijn vorderingen op besluitaansprakelijkheid. Volgens [eiser] heeft de gemeente vanuit diverse invalshoeken beschouwd onrechtmatig gehandeld in de zin van artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek (BW). De gemeente heeft bij de beoordeling van de vergunningsaanvragen niet de juiste toetsingskaders voor ogen gehad, onzorgvuldig gehandeld en de bouwplannen van [eiser] gefrustreerd en gedwarsboomd. Daartoe stelt [eiser] , samengevat, het volgende.

3.2.1.

De gemeente was in eerste instantie enthousiast over het eerste bouwplan van [eiser] om in de kapel meerdere appartementen met een fitnessruimte, zwembad en sauna te realiseren. [eiser] werd voorgehouden dat dit plan met wat kleine wijzigingen zou worden goedgekeurd. Echter, nadat [eiser] definitief een vergunningaanvraag op basis van dit plan bij de gemeente had ingediend, moest ineens volkomen onverwachts een zware toets van de monumentencommissie plaatsvinden, terwijl de kapel helemaal geen monument is. De gemeente heeft de kapel ten onrechte gekwalificeerd en laten beoordelen als ware het een monument. Daarmee heeft de gemeente een te strenge beoordelingsmaatstaf gehanteerd en heeft [eiser] noodgedwongen zijn bouwplan moeten aanpassen, wat uiteindelijk tot de omgevingsvergunning van 20 december 2018 heeft geleid.

3.2.2.

Verder is in het besluit van 9 mei 2019 ten onrechte voorgeschreven dat de gevels van de kapel niet gestukt mochten worden. Die fout heeft de gemeente erkend. Daarnaast heeft het college ten onrechte bij besluit van 21 oktober 2019 de aanvraag om omgevingsvergunning van 17 juli 2019 geweigerd en bij besluit op bezwaar van 7 juni 2021 dit besluit ingetrokken en [eiser] ongevraagd een omgevingsvergunning verleend voor een ander bouwplan dan aangevraagd. Het besluit van 7 juni 2021 is vernietigd door de bestuursrechter, zodat het als onrechtmatig kwalificeert. Dit wordt ook erkend door de gemeente. Tot slot verwijt [eiser] de gemeente dat zij zijn bouwplannen heeft gefrustreerd en gedwarsboomd door ten onrechte een bouwstop op te leggen. [eiser] houdt de gemeente aansprakelijk voor de schade die hij door deze handelwijze van de gemeente heeft geleden.

3.3.

De gemeente voert verweer en concludeert tot afwijzing van de vorderingen. De gemeente betwist dat zij onrechtmatig heeft gehandeld en dat [eiser] schade heeft geleden, dan wel dat de geleden schade aan de gemeente toe te rekenen is. Daartoe voert zij, samengevat, het volgende aan.

3.3.1.

Bij de beoordeling van de aanvragen om omgevingsvergunning voor het bouwplan van [eiser] is het toetsingskader uit het bestemmingsplan ‘Landgoed Merici - fase 2’ gehanteerd. In dat onherroepelijke bestemmingsplan is aan de kapel een cultuurhistorische waarde toegekend waaraan bouwplannen moeten worden getoetst. De aanvraag voor de kapel van 17 september 2018 is niet beoordeeld als ware het een monument: de kapel is immers geen monument. Daarbij komt dat het besluit op deze aanvraag van 20 december 2018 formele rechtskracht heeft verkregen, zodat het zowel qua inhoud als wijze van totstandkoming als rechtmatig moet worden beschouwd. Alleen onder bijzondere omstandigheden kan die formele rechtskracht worden doorbroken, maar dergelijke omstandigheden doen zich hier niet voor, aldus de gemeente.

3.3.2.

Ook de besluiten van 9 mei 2019 en 17 oktober 2019 zijn niet onrechtmatig. Het primaire besluit van 9 mei 2019 en het besluit op bezwaar van 17 oktober 2019, waarin het besluit van 9 mei 2019 is gehandhaafd, zijn weliswaar herzien bij besluit van 21 juli 2020, maar een herziening houdt niet automatisch in dat sprake is van een onrechtmatig besluit. Dat hangt, gelet op de rechtspraak van de Hoge Raad, af van de reden hiervoor. De reden voor herziening van de door de gemeente gestelde voorwaarde dat de gevels van de kapel niet gestukt mochten worden, lag in het onherroepelijke besluit van 20 december 2018 waarin voor het stuken van de west- en noordgevel van de kapel al - weliswaar abusievelijk maar niettemin onherroepelijk - omgevingsvergunning was verleend. Als het in bezwaar gehandhaafde besluit van 9 mei 2019 wél als onrechtmatig zou moeten worden aangemerkt, geldt - aldus nog steeds de gemeente - dat dit besluit niet tot schade heeft geleid, omdat [eiser] op basis van de omgevingsvergunning van 20 december 2018 het stucwerk aan de west- en noordgevels van de kapel al mocht uitvoeren.

3.3.3.

De gemeente erkent dat het besluit op bezwaar van 7 juni 2021 als onrechtmatig kwalificeert doordat de bestuursrechter dat besluit bij uitspraak van 12 september 2022 heeft vernietigd. De gemeente heeft met inachtneming van deze uitspraak op 13 september 2023 echter een nieuw besluit op bezwaar genomen, waarbij zij het besluit van 21 oktober 2019 (de weigering van de vergunningsaanvraag van 17 juli 2019) alsnog heeft gehandhaafd. Dit nieuwe besluit heeft formele rechtskracht gekregen. Nu het primaire besluit van 21 oktober 2019 niet is herroepen moet dit besluit voor rechtmatig worden gehouden en moet worden geconcludeerd dat uit het vernietigde besluit geen schade is ontstaan, aldus de gemeente.

3.3.4.

De gemeente betwist verder dat zij [eiser] een of meer formele bouwstops heeft opgelegd, zodat ook in zoverre geen sprake is van een onrechtmatig besluit dat tot schade heeft geleid. Als [eiser] al (vertragings)schade heeft geleden komt dit voor zijn eigen rekening en risico, omdat hij zonder onherroepelijke omgevingsvergunningen (voorbereidings)werkzaamheden is gaan uitvoeren en zelf meerdere, elkaar overlappende vergunningsaanvragen heeft ingediend, aldus de gemeente.

3.4.

Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover nodig, nader ingegaan.

4.De beoordeling

4.1.

De centrale vraag in deze procedure is of de gemeente schadeplichtig is jegens [eiser] wegens gestelde onrechtmatigheid van de hierboven onder 3.2.1 en 3.2.2. aangeduide besluiten en handelwijze van de gemeente. Bij de beantwoording van deze vraag neemt de rechtbank het volgende juridisch kader tot uitgangspunt.

Juridisch kader

4.2.

Volgens vaste rechtspraak komt formele rechtskracht toe aan een besluit van een bestuursorgaan waartegen een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan die niet, of niet met succes, is gebruikt. Dit betekent dat de burgerlijke rechter er in principe van moet uitgaan dat zo’n besluit wat betreft zijn wijze van totstandkoming en zijn inhoud in overeenstemming is met de geldende wettelijke voorschriften en met algemene rechtsbeginselen. De gedachte achter deze regel is dat een doelmatige taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter geboden is. Als uitgangspunt daarbij geldt dat de beslissing over de vraag of een overheidsbesluit jegens een belanghebbende onrechtmatig is, in een bestuursrechtelijke procedure wordt genomen. Dit uitgangspunt brengt mee dat de formele rechtskracht van een besluit eraan in de weg staat dat de burgerlijke rechter onrechtmatigheid van het besluit aan zijn beslissing ten grondslag legt indien dat besluit niet is vernietigd door de bestuursrechter of niet door het bestuursorgaan is ingetrokken of herroepen.^[1]Op het beginsel van de formele rechtskracht kan slechts in zeer klemmende gevallen een uitzondering worden gemaakt. Met het aanvaarden van zo’n uitzondering moet terughoudend worden omgegaan, gelet op de zwaarwegende belangen die door het genoemde beginsel worden gediend.^[2]

Verbouwing van de kapel: te strenge beoordelingsmaatstaf gehanteerd?4.3. [eiser] stelt dat hij de kapel heeft aangekocht in de wetenschap dat - zoals hem door de gemeente was verteld - ‘alles mocht worden gerealiseerd’, zolang het maar niet seks-gerelateerd was. [eiser] heeft na indiening van zijn initiële plannen voor het verbouwen van de kapel tot woningen ook goedkeuring verkregen van de welstandscommissie. Volkomen onverwachts werd [eiser] echter geconfronteerd met de eis van de gemeente dat alsnog een zware toets van de monumentencommissie moest plaatsvinden. De kapel moest worden beoordeeld ‘als ware het een monument’, terwijl de kapel niet kwalificeerde als te beschermen gemeentelijk monument. Dat bleek ook uit het in opdracht van de zusters Ursulinen uitgevoerde (en door de gemeente onderschreven) onderzoek van Mashed World van juni 2009. Enkel was sprake van cultuurhistorische waarden, maar die vormden - aldus [eiser] - geen enkele belemmering voor zijn initiële plannen. Daarbij wijst [eiser] erop dat uit het hierboven onder 2.22 vermelde besluit van 30 maart 2023 blijkt dat het element van ‘cultuurhistorische waarden’ sterk is genuanceerd en dat op basis van die nuances de aanvraag om omgevingsvergunning van 17 september 2018 veel minder kritisch zou zijn beoordeeld. Het strengere beoordelingsregime dat de gemeente bij de beslissing op de aanvraag hanteerde was onterecht en totaal niet nodig. Dit als onrechtmatig te kwalificeren handelen van de gemeente heeft ertoe geleid dat [eiser] zijn initiële plannen noodgedwongen heeft moeten laten varen en daardoor schade heeft geleden, die hij vergoed wil zien.

4.4.

De rechtbank overweegt als volgt. Vaststaat dat de kapel door de gemeente niet is aangewezen als gemeentelijk monument. Ten tijde van de aankoop van de kapel door [eiser] waren de gronden van de kapel in het op 11 december 2014 vastgestelde bestemmingsplan ‘Landgoed Merici’ bestemd als ‘Wonen-4’ met de functieaanduiding ‘cultuurhistorische waarden’. In artikel 12.2.1 onder d van de planregels was bepaald dat ter plaatse van de aanduiding ‘cultuurhistorische waarde’ vergroting, verandering, aanpassing of wijziging van het hoofdgebouw (de kapel) en of bijgebouw (de klokkentoren) niet was toegestaan. Van deze bouwregel mocht op grond van artikel 12.3.1 van de planregels worden afgeweken bij een omgevingsvergunning indien daardoor de cultuurhistorische waarden niet zouden worden aangetast, hetgeen ter advisering zou worden voorgelegd aan een cultuurhistorisch deskundige. Ook in het ontwerpbestemmingsplan ‘Landgoed Merici – fase 2’ van 6 juni 2017 was beschreven dat de gronden van de kapel conform het bestemmingsplan ‘Landgoed Merici’ zouden worden bestemd als ‘Wonen-4’ met de functieaanduiding ‘cultuurhistorische waarden’. [eiser] was blijkens de door hem op 16 december 2017 gesloten overeenkomst van koop van de kapel bekend met zowel het bestemmingsplan ‘Landgoed Merici’ als het ontwerpbestemmingsplan ‘Landgoed Merici – fase 2’.^[3]In het daarop volgende, op 31 mei 2018 gewijzigd vastgestelde, bestemmingsplan ‘Landgoed Merici – fase 2’ is het bestemmingsplan ‘Landgoed Merici’ wat betreft de bescherming van de kapel gevolgd. [eiser] heeft daartegen geen beroep ingesteld.

4.5.

[eiser] wist dus of kon weten dat op grond van het ter plaatse geldende (en onherroepelijk geworden) bestemmingsplan ‘Landgoed Merici – fase 2’ niet ‘alles mocht worden gerealiseerd’ met betrekking tot de kapel, maar dat hij voor zijn verbouwingsplan een omgevingsvergunning nodig had om af te mogen wijken van dat bestemmingsplan. Die omgevingsvergunning kon op grond van artikel 8.3 van de planregels pas door het college worden verleend na een positief advies van een cultuurhistorisch deskundige dat de cultuurhistorische waarden door het bouwplan niet zouden worden aangetast.

4.6.

Het was dan ook niet ‘volkomen onverwachts’ voor [eiser] , zoals hij stelt, dat zijn vergunningaanvraag van 17 september 2018 niet enkel door de welstandscommissie, maar ook door de geïntegreerde commissie van de ARK beoordeeld diende te worden ter zake van een eventuele aantasting van de cultuurhistorische waarden. Hoewel de gemeente dit toetsingskader aanvankelijk niet helder voor ogen had, heeft zij dit wel tijdig, namelijk vóór de formele besluitvorming op de aanvraag, onderkend (zie 2.5.). De gemeente heeft de aanvraag van [eiser] dan ook alsnog ter beoordeling voorgelegd aan een cultuurhistorisch deskundige, die daarmee vervolgens niet akkoord is gegaan. Daarna heeft [eiser] het bouwplan aangepast en is daarvoor bij besluit van 20 december 2018 een omgevingsvergunning verleend.

4.7.

Het besluit van 20 december 2018 is onherroepelijk geworden. Gelet op de formele rechtskracht moet daarom van de rechtmatigheid van dit besluit worden uitgegaan, zowel wat betreft zijn wijze van totstandkoming als zijn inhoud. Dit maakt dat de rechtbank, gezien het onder 4.2 omschreven juridisch kader, in beginsel niet kan toekomen aan de beoordeling van (de door [eiser] geuite bezwaren tegen) de door de gemeente gehanteerde en aan de ARK meegegeven beoordelingsmaatstaf.

4.8.

Zoals hiervoor is overwogen kan alleen in zeer klemmende gevallen een uitzondering worden gemaakt op het beginsel van de formele rechtskracht, maar daarvoor ziet de rechtbank hier geen aanleiding. De gemeente voert terecht aan dat [eiser] - als hij zijn aanvraag niet had aangepast - de weigering van de omgevingsvergunning, inclusief het daaraan ten grondslag gelegde beoordelingsregime, had kunnen aanvechten in een bestuursrechtelijke rechtsgang. Daarvoor heeft [eiser] niet gekozen. Het standpunt van [eiser] dat het voeren van een bestuursrechtelijke procedure niet van hem kon worden verlangd volgt de rechtbank niet. Er is bovendien geen sprake van een erkenning door de gemeente van de onjuistheid van het besluit van 20 december 2018. Anders dan [eiser] lijkt te suggereren, volgt die erkenning niet uit het latere besluit van het college van 30 maart 2023. Die erkenning volgt evenmin uit het besluit van het college van 13 september 2023.

4.9.

Gelet op het voorgaande bieden de door [eiser] aangevoerde omstandigheden geen grond voor het oordeel dat de gemeente jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld.

De besluiten van 9 mei 2019 en 17 oktober 2019

4.10.

[eiser] stelt verder dat het primaire besluit van 9 mei 2019 onrechtmatig is. Volgens [eiser] is bij dat besluit - gehandhaafd in bezwaar op 17 oktober 2019 - ten onrechte aan de omgevingsvergunning voor het veranderen van het bouwplan voor de kapel de voorwaarde verbonden dat de kapel niet met stucwerk mocht worden afgewerkt.

4.11.

Vaststaat dat het college bij besluit van 21 juli 2020 het besluit op bezwaar van 17 oktober 2019 heeft aangepast, in die zin dat het afwerken van de west- en noordgevel van de kapel mag bestaan uit wit stucwerk. Het college is daarmee tegemoet gekomen aan het verzoek van [eiser] om het besluit in overeenstemming te brengen met het besluit van 20 december 2018, waarbij het aanbrengen van wit stucwerk op de west- en noordgevel van de kapel al onherroepelijk was vergund. Het besluit van 17 oktober 2019 is met de aanpassing dus gewijzigd ten opzichte van het primaire besluit van 9 mei 2019 en houdt dan ook een herroeping in van het onjuist gebleken primaire besluit.

4.12.

Terecht voert de gemeente aan dat dit nog niet betekent dat het besluit van 9 mei 2019 ook onrechtmatig is. Wanneer een besluit van een bestuursorgaan (het primaire besluit) op grond van een daartegen gemaakt bezwaar door dat bestuursorgaan wordt herroepen en, voor zover nodig, wordt vervangen door een nieuw besluit, zal het van de redenen die daartoe hebben geleid, en de omstandigheden waaronder het primaire besluit tot stand is gekomen, afhangen of het nemen van het primaire besluit onrechtmatig moet worden geacht in de zin van artikel 6:162 BW en, zo ja, of deze daad aan het betrokken overheidslichaam kan worden toegerekend.^[4]

4.13.

Naar het oordeel van de rechtbank kan de vraag of het (op 17 oktober 2019 gehandhaafde) besluit van 9 mei 2019 onrechtmatig is, echter in het midden worden gelaten. Ook indien er vanuit zou worden gegaan dat dit besluit onrechtmatig is, heeft dit besluit niet tot schade geleid.^[5]Het causaal verband tussen de gestelde schade en dit (al dan niet onrechtmatige) besluit ontbreekt, zoals de gemeente ook naar voren heeft gebracht. Na de (gedeeltelijke) herroeping van het besluit van 9 mei 2019 heeft het college opnieuw in de zaak voorzien door de eerder gestelde voorwaarde aan te passen in het nieuwe besluit van 21 juli 2020. Daartegen is geen beroep ingesteld. Dit onherroepelijke nieuwe besluit moet dan ook voor rechtmatig worden gehouden en bevat een beslissing die qua inhoud geen verandering oplevert ten opzichte van wat [eiser] al op 20 december 2018 onherroepelijk was vergund, namelijk het wit mogen stucen van de west- en noordgevel van de kapel. Hieruit vloeit voort dat het besluit van 9 mei 2019 (noch het besluit van 17 oktober 2019) tot schade heeft geleid.

Het vernietigde besluit op bezwaar van 7 juni 2021 en het daaraan voorafgaande primaire besluit van 21 oktober 2019

4.14.

De gemeente erkent dat het besluit op bezwaar van 7 juni 2021 als onrechtmatig kwalificeert doordat de bestuursrechter dat besluit bij zijn uitspraak van 12 september 2022 heeft vernietigd. De rechtbank gaat ook uit van de onrechtmatigheid van het besluit van 7 juni 2021. Naar het oordeel van de rechtbank geldt echter ook ten aanzien van dit besluit, zoals de gemeente naar voren heeft gebracht, dat het causaal verband tussen de gestelde schade en het onrechtmatige besluit ontbreekt. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende.

4.15.

De bestuursrechter heeft het besluit op bezwaar van 7 juni 2021 vernietigd, omdat in dat besluit in heroverweging aan [eiser] , zonder aanvraag en tegen de wens van [eiser] in, alsnog een omgevingsvergunning is verleend voor een afwijkend bouwplan waarvan [eiser] heeft verklaard dat niet te gaan uitvoeren. Na deze vernietiging heeft het college met inachtneming van de uitspraak van 12 september 2022 een nieuw besluit genomen, namelijk het besluit van 13 september 2023 (de tweede beslissing op bezwaar). Dit laatste besluit houdt in dat het weigeringsbesluit van 21 oktober 2019 om een omgevingsvergunning te verlenen voor het optrekken van de gevels met baksteen in de kleur ‘gebroken wit grijs’ in stand wordt gelaten. Het nieuwe besluit moet, nu daartegen door [eiser] geen beroep is ingesteld en het formele rechtskracht heeft, voor rechtmatig worden gehouden.

Nu [eiser] dus ook in tweede instantie in bezwaar niet de omgevingsvergunning heeft gekregen waar hij bij aanvraag van 17 juli 2019 om had gevraagd, moet worden geoordeeld dat het onrechtmatige besluit van 7 juni 2021 niet tot schade heeft geleid.

4.16.

Het gevolg van de formele rechtskracht van het besluit van 13 september 2023 is volgens vaste rechtspraak (ook) dat ervan uit moet worden gegaan dat het weigeringsbesluit van 21 oktober 2019 van begin af aan rechtmatig is geweest. Het primaire besluit van 21 oktober 2019 is immers, na verlengde besluitvorming, gehandhaafd. Hieruit volgt dat de schade van [eiser] , voor zover die een gevolg is van het primaire besluit van 21 oktober 2019, door een rechtmatig besluit is veroorzaakt. De rechtbank komt, gezien het onder 4.2 geschetste juridisch kader, daarom niet toe aan de beoordeling van de vraag of de aanvraag van 17 juli 2019 al dan niet ten onrechte is geweigerd.

4.17.

Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de verklaring van het college op 17 juli 2023 dat de op zichzelf staande activiteit ‘aanbrengen van stucwerk op de gevels’ vergunningsvrij is, geen erkenning oplevert van de onjuistheid van het weigeringsbesluit. Los van het feit dat deze verklaring vier jaar ná het weigeringsbesluit is gegeven, met toepassing van de op dat moment geldende wet- en regelgeving, zag de aanvraag die aan het weigeringsbesluit ten grondslag lag op een (veel) meeromvattend vergunningsplichtig bouwplan.

De erkenning van de onjuistheid van het weigeringsbesluit volgt ook niet uit het besluit van de gemeente van 30 maart 2023. De rechtbank ziet daarom (ook) ten aanzien van het weigeringsbesluit geen aanleiding om een uitzondering te maken op het beginsel van de formele rechtskracht.

4.18.

De rechtbank concludeert, gelet op het voorgaande, tot afwijzing van de op de onrechtmatigheid van de besluiten van 21 oktober 2019 en 7 juni 2021 gebaseerde schadevergoedingsvordering.

Bouwstop4.19. [eiser] grondt zijn vordering ook op onrechtmatig handelen van de gemeente wegens het opleggen van een of meer bouwstops. Ter zitting heeft (de advocaat van) [eiser] erkend dat het college geen formeel, voor bezwaar vatbaar besluit tot het opleggen van een bouwstop heeft genomen. Van besluitaansprakelijkheid kan dus geen sprake zijn. Dat er een dreiging van een bouwstop was heeft [eiser] niet onderbouwd. Als die dreiging er al zou zijn geweest en [eiser] noodgedwongen niet verder kon gaan met zijn verbouwingsplannen, had [eiser] concreet moeten motiveren waarom dat een onrechtmatige daad van de gemeente jegens hem oplevert. Dat heeft [eiser] niet gedaan. De rechtbank concludeert daarom dat ook deze grondslag voor de schadevergoedingsvordering niet deugdelijk is.

Slotsom

4.20.

Gelet op het voorgaande is de slotsom dat de vordering tot schadevergoeding moet worden afgewezen. De gevorderde verklaring voor recht wordt eveneens afgewezen. Daarvoor acht de rechtbank redengevend dat [eiser] , gelet op de afwijzing van de schadevergoedingsvordering, niet (voldoende) heeft toegelicht welk rechtens relevant belang hij heeft bij de enkele toewijzing van de gevorderde verklaring voor recht met betrekking tot het onrechtmatige besluit van 7 juni 2021.

4.21.

Bij deze stand van zaken behoeft hetgeen overigens door partijen naar voren is gebracht geen bespreking meer.

Proceskosten

4.22.

[eiser] wordt in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van de gemeente worden begroot op:

- griffierecht

€

688,00

- salaris advocaat

€

1.228,00

(2 punten × € 614,00)

- nakosten

€

178,00

(plus de verhoging zoals vermeld in de beslissing)

Totaal

€

2.094,00

4.23.

De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.

5.De beslissing

De rechtbank

5.1.

wijst de vorderingen van [eiser] af,

5.2.

veroordeelt [eiser] in de proceskosten van € 2.094,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als [eiser] niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend,

5.3.

veroordeelt [eiser] tot betaling van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald,

5.4.

verklaart dit vonnis wat betreft de onder 5.2. en 5.3. genoemde beslissingen uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mr. A.C. Haverkate en bij vervroeging in het openbaar uitgesproken op 26 februari 2025.

ST/ACH