Uitspraak
Rechtbank noord-holland
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 23/3667
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 maart 2024 in de zaak tussen
[eiseres] , wonende te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. W. Kort),
en
de Minister van Financiën, verweerder
(vertegenwoordiger: W.L.J. van de Griendt)
Procesverloop
Niet later dan in oktober 2022 heeft eiseres drie private schulden die zij had afgelost met geld van de Catshuisregeling ingediend bij Sociale Banken Nederland (SBN).
Op 30 november 2022 heeft SBN namens de Belastingdienst/Toeslagen beslist dat één schuld ten bedrage van € 10.014,42 een financieel product is dat niet voor vergoeding in aanmerking komt, omdat geen sprake was van een betalingsachterstand. Voor een andere schuld ten bedrage van € 1.000 was onvoldoende informatie beschikbaar.
Op 4 januari 2023 heeft SBN namens de Belastingdienst/Toeslagen beslist dat de derde schuld (ten bedrage van € 982) een financieel product is dat niet voor vergoeding in aanmerking komt, omdat geen sprake is van een betalingsachterstand.
Op 20 januari 2023 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de beschikkingen.
Verweerder heeft op 21 april 2023 de bezwaren ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de beslissingen op de bezwaren beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft op 2 januari 2024 nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 januari 2024. Eiseres is verschenen samen met haar dochter [naam 1] en is bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [naam 2] .
Overwegingen
Feiten
1. Eiseres is een gedupeerde van de toeslagenaffaire. Op 17 februari 2021 heeft eiseres een bedrag van € 30.000 ontvangen dat haar was toegekend op grond van de Catshuisregeling.
2. Rondom de ontvangst van het compensatiebedrag heeft eiseres een aantal schulden voldaan:
- Op 15 februari 2021 heeft eiseres een roodstand van € 1.000 op een betaalrekening bij [bank] aangezuiverd;
- Op 20 februari 2021 heeft zij een creditcardschuld van € 982 bij [bank] afgelost;
- Op 22 maart 2021 heeft zij een bedrag van € 10.014,42 afgelost op een krediet van [bank] .
Deze schulden waren op het moment van aflossing niet opeisbaar.
3. De Staatssecretaris van Financiën – Toeslagen en Douane heeft bij besluit van 21 oktober 2021, nr. 2021-211658, Stcrt. 2021, 44723 (het Besluit betalen private schulden) een regeling geïntroduceerd op grond waarvan compensatie werd verleend voor de aflossing van bepaalde private schulden door een gedupeerde ouder of toeslagpartner. Het Besluit betalen private schulden is geplaatst in de Staatscourant die is uitgegeven op 28 oktober 2021 en is een dag later in werking getreden. Eiseres heeft niet later dan oktober 2022 voor de drie hiervoor vermelde schulden een beroep gedaan op deze regeling.
4. Bij de invoering van de Wet hersteloperatie toeslagen (Wht) is de regeling waarvan eiseres gebruik wilde maken gecodificeerd in artikel 4.3 van de Wht. De Wht is op 5 november 2022 van kracht geworden. Wat betreft de codificatie van het Besluit betalen private schulden werkt de wet terug tot 29 oktober 2021 (zie artikel 9.2, eerste lid, aanhef en letter j, van de Wht), de datum waarop dat besluit in werking was getreden.
5. Op 30 november 2022 en 4 januari 2023 is afwijzend beslist op de aanvragen van eiseres.
Geschil6.In geschil is of de afgeloste geldschulden van eiseres voor compensatie in aanmerking komen en of verweerder de hoorplicht heeft geschonden. Met betrekking tot de compensatie van de afgeloste geldschulden heeft het geschil in de eerste plaats betrekking op de toepassing van de relevante bepalingen uit de Wht. Verder betreft het geschil de toepassing van het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.
Beoordeling van het geschil
Toepassing wettelijke regels
7. Eiseres heeft betoogd dat zij op grond van een reguliere toepassing van de Wht (en in het bijzonder de daarin opgenomen hardheidsclausule) recht heeft op compensatie. Verweerder wijst erop dat een private schuld die is afbetaald met een ontvangen bedrag ter zake van de Catshuisregeling in aanmerking komt voor compensatie indien wordt voldaan aan de vereisten van artikel 4.3 van de Wht. Dat is volgens hem bij eiseres niet het geval, omdat de afgeloste schulden niet vóór 1 juni 2021 opeisbaar waren. Verweerder stelt dat een causaal verband tussen de toeslagenaffaire en het opnemen van een lening bij de beoordeling geen rol speelt. Verweerder merkt verder op dat het niet het doel is van de Wht om gedupeerde ouders volledig te vrijwaren van betalingsverplichtingen of hen te compenseren voor alle gedane betalingen. Dat het vermogen van eiseres is verlaagd doordat zij de schulden heeft afgelost is een omstandigheid die buiten het bereik van de Wht valt. Verweerder voert aan dat het gegeven dat de schulden van eiseres niet aan de voorwaarden van de Wht voldoen, op zichzelf nog geen grond vormt voor toepassing van de hardheidsclausule.
8. De rechtbank oordeelt over dit geschilpunt als volgt. Eiseres heeft in haar stukken en ter zitting duidelijk uitgelegd hoe zij omging met haar financiën tot het moment dat zij het geld van de Catshuisregeling ontving. Ze is als gedupeerde van de toeslagenaffaire in ernstige financiële problemen geraakt. Ze moest iedere maand de eindjes aan elkaar knopen. Dat lukte maar net, door op verschillende manieren geld te lenen, het ene gat met het andere te vullen en waar mogelijk uitstel van betaling aan te vragen. Eiseres heeft zo weten te voorkomen dat haar schulden opeisbaar werden en ze met incassomaatregelen te maken zou krijgen. De rechtbank ziet in dat dit voor eiseres een stressvolle situatie moet zijn geweest. Toen het compensatiebedrag op haar rekening werd gestort, wist zij niet hoe snel zij haar schulden bij de [bank] moest aflossen.
9. Eiseres heeft dus alles op alles gezet om te voorkomen dat haar schulden opeisbaar werden. Dat is haar ook gelukt: uit de stukken van het geding blijkt niet dat de schulden op enig moment opeisbaar zijn geworden. De rechtbank spreekt haar waardering daarvoor uit. Het wrange gevolg is echter dat de afgeloste schulden van eiseres niet voldoen aan de eisen die in de Wht worden gesteld voor compensatie. De rechtbank verwijst in dit verband naar de artikelen 4.1 en 4.3 van de Wht, op grond waarvan compensatie slechts mogelijk is voor afgeloste geldschulden die vóór 1 juni 2021 opeisbaar waren.
10. De hardheidsclausule van artikel 9.1, tweede lid, aanhef en letter a, van de Wht maakt het mogelijk dat verweerder afwijkt van artikel 4.1 van de Wht voor zover toepassing van die bepaling (gelet op het belang dat die bepaling beoogt te beschermen), leidt tot een onbillijkheid van overwegende aard. De wetgever heeft daarmee het oog gehad op bijzondere omstandigheden waarin niet is voorzien en die tot een schrijnende situatie leiden (Kamerstukken II 2021/22, 36 151, nr. 3, p. 162). Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan bij eiseres echter geen sprake. De regeling van artikel 4.1 van de Wht (overname of voldoening van private schulden) is beperkt tot opeisbare schulden, omdat de wetgever niet zozeer het doel had om gedupeerden volledig te vrijwaren van betalingsverplichtingen, maar om te voorkomen dat gedupeerden in de problemen kwamen door incassomaatregelen (Kamerstukken II 2021/22, 36 151, nr. 3, p. 44 en 45). Hetzelfde geldt dan logischerwijs voor artikel 4.3 van de Wht (compensatie van afgeloste private schulden), waarvan de reikwijdte is afgestemd op die van artikel 4.1 van de Wht. Dit belang is bij eiseres niet in het geding, omdat zij niet werd geconfronteerd met incassomaatregelen. Dat de in het geding zijnde schulden niet worden gecompenseerd leidt voor eiseres naar het oordeel van de rechtbank ook niet tot een schrijnende situatie, onder meer omdat zij na de aflossing van die schulden nog steeds ongeveer € 18.000 van haar schadevergoeding vrij kon besteden. Ook het feit dat eiseres het volledige bedrag van de schadevergoeding aan haar dochter had willen geven, hetgeen door de aflossing van de schulden niet langer mogelijk was, is weliswaar beslist vervelend te noemen, maar vormt naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende grond om van een schrijnende situatie te spreken. Dat op het moment van de aflossingen nog geen moratorium gold, is naar het oordeel van de rechtbank in het geheel geen bijzondere omstandigheid, omdat de regeling voor de compensatie van afgeloste private schulden blijkens het Besluit betalen private schulden precies voor dat geval bedoeld was.
Vertrouwensbeginsel
11. Eiseres heeft zich beroepen op het vertrouwensbeginsel met het betoog dat haar is toegezegd dat het op grond van de Catshuisregeling toegekende bedrag van € 30.000 vrij besteedbaar zou worden gehouden. Ze verwijst in dit verband naar Kamerstukken II 2020/21, 31 066, nr. 805 (6e Voortgangsrapportage Kinderopvangtoeslag), p. 24 en naar een artikel van A. de Jonge, ‘Schulden van 900 toeslagenouders kwijtgescholden’, Binnenlands Bestuur 21 april 2021. Volgens verweerder is het vertrouwensbeginsel niet geschonden, omdat de uitlatingen van de Staatssecretaris niet een concrete toezegging inhouden.
12. Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten drie stappen worden doorlopen. De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Kan die uitlating of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid (vgl. ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, r.o. 11).
13. De documenten die eiseres heeft aangehaald bevatten uitlatingen van de Staatssecretaris van Financiën – Toeslagen en Douane. Uit deze documenten kan in redelijkheid niet meer worden afgeleid dan dat in april 2021 bij de Staatssecretaris het voornemen bestond om een regeling te treffen die kon bewerkstelligen dat gedupeerden zoveel mogelijk schuldenvrij zouden zijn en zoveel mogelijk van de toegekende compensatie zouden overhouden. Naar het oordeel van de rechtbank kan aan een dergelijk beleidsvoornemen geen vertrouwen worden ontleend voordat of zonder dat de beoogde beleidsregel van kracht is geworden (vgl. HR 28 juni 2019, ECLI:NL:HR:2019:1039, r.o. 2.3). Op het moment dat eiseres haar aanvragen deed was de desbetreffende beleidsregel (te weten het Besluit betalen private schulden) overigens al in werking getreden en had eiseres dus kunnen weten dat de uiteindelijk getroffen regeling minder ruim was dan aanvankelijk voorgenomen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel faalt daarom.
Toetsing algemene rechtsbeginselen
14. Voor het overige komen de beroepsgronden van eiseres (afgezien van de klacht over de schending van de hoorplicht) erop neer dat de relevante artikelen van de Wht een toetsing aan de algemene rechtsbeginselen niet kunnen doorstaan. In dit verband betoogt verweerder dat wetten in formele zin niet mogen worden getoetst aan de beginselen van behoorlijk bestuur.
15. De rechtbank stelt voorop dat de Wht een wet in formele zin is. Een bepaling van een zodanige wet wordt slechts buiten toepassing gelaten wegens strijdigheid met een fundamenteel rechtsbeginsel indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever (zie ABRvS 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, r.o. 9.11-9.14).
16. Eiseres heeft zich in dit verband beroepen op het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Ze heeft betoogd dat in het licht van de doelstelling van de regeling sprake is van een ongerechtvaardigd verschil in behandeling ten opzichte van degenen wiens schulden wél opeisbaar waren. Bij de beoordeling van dit betoog stelt de rechtbank voorop dat zij geen aanknopingspunten heeft om te denken dat het al dan niet opeisbaar worden van schulden voor gedupeerde ouders in het algemeen een kwestie van vrije keuze was. De rechtbank vergelijkt gevallen zoals die van eiseres daarom niet met gevallen van gedupeerde ouders die moedwillig hebben verzuimd aan hun betalingsverplichtingen te voldoen, maar met gevallen van gedupeerde ouders die door incassomaatregelen in de problemen kwamen zonder dat hen daarvan een verwijt valt te maken. Voor zover hier al sprake is van gelijke gevallen, kan naar het oordeel van de rechtbank in het licht van de door de wetgever nagestreefde doelstelling om gedupeerden met incassoproblemen tegemoet te komen echter niet worden gezegd dat het onderscheid tussen opeisbare en niet-opeisbare schulden van redelijke grond is ontbloot. Dat betekent dat het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel niet slaagt.
17. Eiseres heeft verder erover geklaagd dat de regels over de compensatie van afgeloste geldschulden met terugwerkende kracht zijn veranderd tussen het moment van haar aanvraag en het moment dat daarop werd beslist, hetgeen heeft geresulteerd in een beperking van haar rechtsbescherming. De rechtbank ziet daarin een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel. Dat beroep kan echter naar het oordeel van de rechtbank niet slagen, omdat de wetgever geen inbreuk heeft gemaakt op verwachtingen die eiseres redelijkerwijs kon koesteren. De voorwaarde van opeisbaarheid heeft immers van meet af aan deel uitgemaakt van de regeling. Op het moment dat eiseres – na openstelling van de regeling door de inwerkingtreding van het Besluit betalen private schulden – haar aanvraag deed, was die voorwaarde reeds opgenomen in onderdeel 4.2 van het Besluit betalen private schulden. De regeling is door de invoering van de Wht dus inhoudelijk niet gewijzigd. Dat besluit maakte ook al expliciet duidelijk dat het vooruitliep op wetgeving in formele zin (zie onderdeel 1 van het Besluit betalen private schulden). Eiseres moest dus erop bedacht zijn dat het Besluit betalen private schulden op enig moment een gedaanteverwisseling zou ondergaan van beleidsregel naar wet in formele zin. Aangezien die metamorfose zich voordeed voordat SBN op haar aanvragen besliste, maakte het geen wezenlijk verschil dat die zich voltrok met terugwerkende kracht. Immers, als de omzetting van het Besluit private schulden niet met terugwerkende kracht tot 29 oktober 2021, maar met onmiddellijke werking per 5 november 2022 was uitgevoerd, hadden de primaire besluiten van 30 november 2022 en 4 januari 2023 even goed moeten worden gebaseerd op de Wht (en dus niet op het Besluit betalen private schulden). Daarop stuit het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel reeds af.
18. Daar komt nog bij dat de terugwerkende kracht waarover eiseres klaagt is voorgeschreven bij wet in formele zin (artikel 9.2, eerste lid, aanhef en letter j, van de Wht). Anders dan eiseres lijkt aan te nemen, kan de rechtbank de door de wetgever te maken belangenafweging dus niet ten volle toetsen aan het rechtszekerheidsbeginsel. Ook hier gaat het erom of zich bijzondere omstandigheden hebben voorgedaan die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. Naar het oordeel van de rechtbank is dat niet het geval. De door eiseres benadrukte omstandigheid dat (de toepassing van) een beleidsregel kan worden getoetst aan de evenredigheidsnormen van artikel 3:4, tweede lid, en artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), terwijl een zodanige toetsing van een wet in formele zin naar een striktere maatstaf plaatsvindt, is een dermate voor de hand liggend gevolg van de omzetting van een beleidsregel in een wet in formele zin dat het de wetgever niet kan zijn ontgaan, zodat moet worden aangenomen dat hij dat gevolg heeft bedoeld en voorzien. In het midden kan blijven of toepassing van die evenredigheidsnormen ter zake van het Besluit betalen private schulden in het geval van eiseres tot een andere uitkomst had geleid.
19. Ook het beroep dat eiseres in dit verband heeft gedaan op artikel 6 van het Europees Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden kan haar niet baten, aangezien die bepaling niet een verbod op terugwerkende kracht van wetgeving behelst.
Horen in bezwaar
20. Eiseres voert in haar beroepschrift aan dat zij ten onrechte niet is gehoord in de bezwaarprocedure. Verweerder stelt dat eiseres wordt bijgestaan door een rechtsbijstandverlener die geen melding heeft gemaakt van de wens om gehoord te worden, terwijl dit van een rechtsbijstandsverlener verwacht zou mogen worden.
21. Op grond van artikel 7:2 van de Awb dient een bestuursorgaan belanghebbende in de gelegenheid te stellen gehoord te worden. Ingevolge artikel 7:3, aanhef en letter d, van de Awb kan hiervan worden afgeweken indien de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht gehoord te worden. Verweerder heeft in dit geval geen redelijke termijn gesteld waarbinnen eiseres had moeten aangeven gehoord te willen worden, noch eiseres anderszins in de gelegenheid gesteld gehoord te worden. Dat betekent dat de hoorplicht is geschonden. Dat eiseres werd bijgestaan door een rechtsbijstandverlener maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat verweerder was ontslagen van zijn plicht om eiseres in de gelegenheid te stellen gehoord te worden.
22. Hoewel het horen een essentieel onderdeel vormt van de bezwaarschriftprocedure, kan een schending van de hoorplicht met toepassing van artikel 6:22 van de Awb worden gepasseerd indien aannemelijk is dat de belanghebbende door het gebrek niet is benadeeld (zie bijvoorbeeld ABRvS 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:852, r.o. 2.3 en ABRvS 31 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:361, r.o. 8.1-8.2). De rechtbank is van oordeel dat eiseres in dit geval door de schending van de hoorplicht niet is benadeeld, zoals zij overigens ter zitting ook heeft beaamd. Het is namelijk – gelet op de in beroep door verweerder ingenomen standpunten – niet aannemelijk dat anders op het bezwaar zou zijn besloten als eiseres in de bezwaarfase was gehoord. Daar komt bij dat eiseres en haar rechtsbijstandsverlener bij de rechtbank in de gelegenheid zijn gesteld op de zitting haar standpunten mondeling naar voren te brengen.
Conclusie
23. Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
Proceskosten
24. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Maas, rechter, in aanwezigheid van F.S. Anderson, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 maart 2024.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Burgers kunnen vervolgens via rechtspraak.nl vinden hoe zij hoger beroep kunnen instellen (waarheen ze het kunnen sturen) of via de website van de Afdeling.