Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 20/3786
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 mei 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. T. de Heer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad, verweerder
(gemachtigde M.G. Pön).
Procesverloop
In het besluit van 10 december 2019 (het primaire besluit 1) heeft verweerder de bijstandsuitkering van eiseres op 5 december 2019 ingetrokken met ingang van 9 april 2011 op grond van het voeren van een gezamenlijke huishouding met [naam] (hierna: [naam] ). In het besluit van 2 juni 2020 (het primaire besluit 2) heeft verweerder € 85.187,29 van eiseres teruggevorderd.
In het besluit van 18 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder naar aanleiding van het bezwaar van eiseres het primaire besluit 1 aangepast in die zin dat de bijstandsuitkering wordt beëindigd met ingang van 3 december 2019 en ingetrokken met ingang van 5 februari 2014 op de grond van het voeren van een gezamenlijke huishouding en dat de bijstandsuitkering wordt herzien over de maanden mei 2011, juli 2011 tot en met januari 2012, mei 2012 en december 2012 omdat de geldbedragen die eiseres op haar rekening heeft gestort als middelen worden aangemerkt.
Verweerder heeft in het bestreden besluit het bezwaar tegen het primaire besluit 2 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Eiseres heeft vervolgens nog aanvullende gronden ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 12 januari 2022 op zitting behandeld, gezamenlijk met het beroep van [naam] . Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiseres is van 26 april 2000 tot 13 september 2011 gehuwd geweest met [naam] . Uit dit huwelijk is in 2002 een dochter geboren ( [dochter] ). Eiseres heeft daarnaast een dochter uit een eerder huwelijk.
Eiseres staat met haar beide dochters ingeschreven op het adres [adres] . Dit is ook het adres waarop [naam] in de periode voorafgaande aan de echtscheiding stond ingeschreven.
2.2.
Eiseres heeft vanaf 9 april 2011 een bijstandsuitkering op grond van respectievelijk de Wet Werk en Bijstand (WWB) en de Participatiewet (Pw) ontvangen naar de norm van een alleenstaande ouder. [naam] heeft een vaste baan in de beveiliging.
2.3.
Op 10 juli 2014 heeft verweerder via de gemeentelijke website een anonieme fraudemelding ontvangen, inhoudende dat eiseres samenwoont met haar voormalige echtgenoot [naam] . Daarnaast zou eiseres een woning in Marokko hebben gekocht van het geld van de uitkering.
2.4.
De sociale recherche is naar aanleiding van de fraudemelding een onderzoek gestart. Dit onderzoek heeft bestaan uit het doen van waarnemingen ter plaatse van de woning van eiseres gedurende de periode van 30 augustus 2017 tot en met 14 september 2017 alsmede uit het opvragen van informatie bij:
- [bedrijf 1] BV (de werkgever van [naam] met betrekking tot zijn werktijden en woonadres),
- PWN (over het waterverbruik van de woning van eiseres),
- [bedrijf 2] (inzake een lening van eiseres en [naam] ),
- de leerplichtambtenaar van Zaanstad (over op welke scholen de jongste dochter naar school ging gedurende de uitkeringsperiode),
- [bank 1] -bank (bankafschriften van [naam] ),
- basisschool [school] (of bekend is dat de ouders van dochter [dochter] zijn gescheiden),
- [bank 2] -bank (bankafschriften van eiseres),
- Hoogheemraadschap Noorderkwartier (betalingen van [naam] ),
- ANWB (betalingen en adresgegevens van [naam] ),
- Bol.com (op welk adres bestellingen van [naam] zijn geleverd).
Daarnaast zijn tien getuigen gehoord over de woonsituatie van eiseres en [naam] ten aanzien van zowel het adres van eiseres als ten aanzien van adressen waar [naam] ingeschreven heeft gestaan.
2.5.
Vervolgens is een strafrechtelijk onderzoek gestart. De officier van justitie heeft op 23 mei 2019 het bevel gegeven tot stelselmatig observeren voor de periode van 23 mei 2010 tot en met 21 juni 2019, alsmede voor het gebruik van technische hulpmiddelen tijdens de observaties. In dat verband heeft de sociale recherche gedurende de periodes van 4 juni 2019 tot en met 5 juni 2019, 13:40 uur, en van 13 juni 2019, 08:23 uur, tot en met 18 juni 2019, 04:58 uur, een camera geplaatst die was gericht op de voordeur van de woning van eiseres. Met de camera kon niet in de woning worden gekeken. De camera heeft opnames gemaakt.
2.6.
Eiseres en [naam] zijn op 9 september 2019 om 7.50 uur aangehouden in de woning op het adres van eiseres en voorgeleid aan de hulpofficier van justitie, verhoord door de sociaal rechercheur en vervolgens in verzekering gesteld. Op last van de officier van justitie zijn eiseres en [naam] op 10 september 2019 heengezonden.
2.7.
Verweerder heeft daarop beslist zoals weergegeven onder Procesverloop.
Standpunt eiseres
3. Eiseres heeft – met verwijzing naar de gronden van bezwaar – samengevat het volgende aangevoerd.
3.1.
Eiseres is ten aanzien van het voeren van een gezamenlijke huishouding steeds duidelijk is geweest over haar verleden en toekomst met [naam] . Het is toegestaan om meerdere keren per week/geregeld te verblijven op het adres van een derde (zonder – zo begrijpt de rechtbank – dat dat gevolgen heeft voor het recht op een bijstandsuitkering). Voor eiseres is daarbij onduidelijk wat daarbij moet worden verstaan onder begrippen als “zijn”, “meerdere keren” of “geregeld”, alsook “verblijven”, “hoofdverblijfplaats” of “centrum van maatschappelijk bestaan”. Verweerder heeft nagelaten haar hieraan uitleg te geven in gesprekken of aanvraagformulieren..
3.2.
De besluitvorming van verweerder is in strijd met artikel 8 van het EVRM. Niet is voldaan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Niet valt te begrijpen waarom niet in een vroeg stadium ervoor is gekozen om met haar in gesprek te gaan en haar te confronteren met de melding die was gedaan bij verweerder.
3.3.
Verder is er sprake geweest van een onbehoorlijk en onzorgvuldig onderzoek, onder meer vanwege een onjuiste vorm van waarheidsvinding. Daarbij gaat het aldus eiseres niet om de integriteit van de sociaal rechercheurs, maar omdat er meermalen sturende vragen zijn gesteld en is nagelaten om door te vragen bij zowel beginnend belastende als beginnend ontlastende verklaringen van getuigen. Ook is eiseres en [naam] onjuiste informatie uit het onderzoek voorgehouden.
3.4.
Verweerder heeft een onjuiste afweging van alle concrete feiten en omstandigheden gemaakt. Deze feiten en omstandigheden zijn onvoldoende specifiek en van onvoldoende gewicht om het besluit over de gehele periode in geding te dragen.
3.5.
De terugvordering is verjaard, omdat verweerder door middel van een concrete melding in 2014 reeds bekend is geworden met feiten en omstandigheden waaruit zou kunnen worden afgeleid dat een besluit tot terugvordering aan de orde kan zijn. De rechtsvordering is na verloop van vijf jaren na bekend worden van deze feiten en omstandigheden verjaard. Eiseres verwijst in dat verband naar twee uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), ECLI:NL:CRVB:2013:BZ7327 en ECLI:NL:CRVB:2014:3871.
Beoordeling
4. De rechtbank overweegt als volgt.
Rechtmatigheid en zorgvuldigheid van het onderzoek
4.1.
Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken dat verweerder bij de wijze van het verrichten van onderzoek naar het recht op bijstand of bij de inrichting van dat onderzoek heeft gehandeld in strijd met artikel 8 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM). Op grond van artikel 53a van de Pw is verweerder bevoegd onderzoek in te stellen naar de juistheid en de volledigheid van de verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel de voortzetting van de bijstand. Deze algemene onderzoeksbevoegdheid kan steeds en spontaan worden uitgeoefend (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 29 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1092). Daartoe is dus geen daaraan voorafgaand en redengevend feit, signaal, grond of vermoeden vereist. Hieruit volgt ook dat verweerder een ruime mate van vrijheid heeft in de wijze waarop hij dat onderzoek wenst in te richten.
4.2.
Verweerder is dan ook niet gehouden om naar aanleiding van een fraudemelding eerst met de betrokkene een gesprek over te houden alvorens een nader onderzoek in te stellen naar de rechtmatigheid van het recht op bijstand. Het staat verweerder vrij om dat onderzoek te starten met het opvragen van gegevens van nutsbedrijven, het doen van waarnemingen en het horen van mogelijke getuigen in de vorm van buurtbewoners alvorens de betrokkene zelf te horen. Er is geen aanleiding te oordelen dat verweerder eerst de betrokkene dient te horen indien de informatie op grond waarvan verweerder het onderzoek is opgestart toen reeds drie jaar oud was.
De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat verweerder het onderzoek behoudend is gestart zonder gelijk een ernstige inbreuk op haar privacy te maken. Naar aanleiding van de fraudemelding is verweerder namelijk gestart met een administratief onderzoek gedaan in de gegevens van de Basisregistratie Personen, Suwinet, de Belastingdienst en de Rijksdienst voor het Wegverkeer en met waarnemingen bij de woning van eiseres. Pas nadat bij de eerste drie waarnemingen was geconstateerd dat één of beide auto’s - die op naam van [naam] geregistreerd stonden - in de directe omgeving van de woning van eiseres stonden geparkeerd, heeft verweerder het onderzoek geïntensiveerd. Verweerder heeft bij de werkgever van [naam] geïnformeerd naar zijn werktijden. In de daarop volgende twee weken zijn op vier verschillende dagen waarnemingen bij de woning verricht in de avonduren van ruim een uur. Toen bij die waarnemingen werd geconstateerd dat [naam] laat in de avond de woning van eiseres inging met een eigen sleutel, zijn de onderzoeken weer verder geïntensiveerd en uitgebreid naar de sociale omgeving en het privéleven van eiseres en [naam] . Daarbij is onder meer informatie is opgevraagd van PWN omtrent het waterverbruik, van financiële instellingen, van het Hoogheemraadschap, van de ANWB, van de school van de dochter van eiseres en [naam] . Vervolgens zijn er getuigen gehoord uit de woonomgeving van eiseres en van de adressen waarop [naam] ingeschreven heeft gestaan.
4.3.
Uit het verloop van de onderzoekshandelingen volgt dat steeds meer signalen werden verkregen die wezen op uitkeringsfraude. De rechtbank is van oordeel dat verweerder op een geoorloofde wijze een voortschrijdende inbreuk op de privacy van eiseres en [naam] heeft gemaakt, die gelet op de onderzoeksresultaten niet onevenredig was in verhouding tot het met het middel nagestreefde doel. Het is niet aannemelijk dat dit doel ook op een minder ingrijpende wijze had kunnen worden bereikt. Van een onbehoorlijk of onzorgvuldig onderzoek en/of reden tot twijfel aan de rechtmatigheid van het onderzoek of de waarheidsvinding is de rechtbank niet gebleken. Dit geldt eveneens voor de verhoren.
De enkele omstandigheid dat de sociaal rechercheur gebruik heeft gemaakt van een van te voren opgestelde vragenlijst is geen grond deze vragen als sturend aan te merken. Uit de aard of wijze van vraagstelling blijkt niet dat is geprobeerd de ondervraagde in zijn antwoord te beïnvloeden, te leiden naar een bepaald antwoord of dat zij niet vrij was in het geven van een antwoord. Ook de omstandigheid dat de ondervraagde buurtbewoner een foto is voorgehouden met de vraag of hij de man is die op het adres van eiseres woont, heeft naar het oordeel van de rechtbank geen sturend karakter. Er staat immers vervolgens ook of de betreffende buurtbewoner de man op de foto wel of niet als zodanig heeft herkend. Ook anderszins ziet de rechtbank in de aard of inhoud van de vragen geen aanleiding dat verweerder het resultaat van het onderzoek als verboden vruchten buiten beschouwing had moeten laten. Dat eiseres tijdens haar verhoor in het kader van de waarheidsvinding louter is geconfronteerd met verklaringen van buurtbewoners waarbij [naam] wel als bewoner op haar adres is herkend/aangewezen, is naar het oordeel van de rechtbank niet als onrechtmatig of als een ongeoorloofde onderzoeksmethode aan te merken.
Gezamenlijke huishouding
4.4.
De rechtbank stelt het volgende voorop. Aan de beslissing tot beëindiging van de bijstandsuitkering met ingang van 3 december 2019 en de intrekking met ingang van 5 februari 2014 ligt ten grondslag dat eiseres en [naam] met ingang van 5 februari 2014 een gezamenlijke huishouding voeren. Omdat eiseres en [naam] gehuwd zijn geweest en sedert 2002 samen een kind hebben, dient op grond van artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de Pw daarvoor alleen voldoende aannemelijk te zijn dat [naam] gedurende deze periode zijn hoofdverblijf had in de woning op het adres van eiseres. Is daarvan sprake, dan geldt het onweerlegbaar rechtsvermoeden van voeren van een gezamenlijke huishouding. Bij beëindiging en intrekking van de bijstandsuitkering ligt de bewijslast daarvan in eerste instantie bij verweerder. Onder “hoofdverblijf” moet naar vaste rechtspraak worden verstaan de plek waar het zwaartepunt van het persoonlijk leven van de betrokkene zich bevindt. Dit dient te worden bepaald aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.
4.5.
De rechtbank is van oordeel dat uit de resultaten van de onderzoeken zoals neergelegd in het Rapport met Uitkeringsfraude van 10 december 2019 voldoende aannemelijk wordt dat ten tijde van de onderzoeken in 2017 en 2019 het zwaartepunt van het persoonlijk leven van [naam] zich bevond in de woning van eiseres. Dit geldt echter niet voor de periode die loopt van 2014 tot september 2017. Daartoe het volgende.
2014
4.6.
De vraag die voorligt is of voldoende onderbouwing bestaat dat de gezamenlijke huishouding met terugwerkende kracht kan worden geachte te hebben bestaan vanaf 5 februari 2014, de datum van intrekking van de bijstandsuitkering. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. De door verweerder daartoe geleverde bewijsmiddelen bieden voor die conclusie onvoldoende grondslag. Uit de diverse getuigenverklaringen uit de woonomgeving van eiseres komt geen eenduidig beeld naar voren waaruit kan worden afgeleid dat [naam] ook toen reeds zijn hoofdverblijf had in de woning van eiseres. De rechtbank is daarom oordeel dat de getuigenverklaringen, ook in samenhang met de overige bewijsmiddelen, onvoldoende aannemelijk maken dat de situatie zoals die zich gedurende de periode 2014-2017 voldoende mate aannemelijk is geworden zich ook reeds voordeed in de periode vanaf 5 februari 2014.
2017
4.7.
De onderzoeksgegevens bieden naar het oordeel van de rechtbank voldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat [naam] vanaf 1 september 2017 zijn hoofdverblijf had in de woning van eiseres. Daartoe neemt de rechtbank ten eerste in aanmerking dat tijdens de acht waarnemingen in augustus en september 2017 één of beide auto’s die op naam van [naam] geregistreerd stonden, waren geparkeerd in de nabijheid van de woning van eiseres. Op vier van de vijf dagen dat bij de woning van eiseres waarnemingen van ruim een uur zijn gehouden is [naam] daar gesignaleerd: op 7 en 9 september 2017 verliet hij de woning om ongeveer 22.40 uur en op 13 en 14 september 2017 betrad hij omstreeks 23.15 uur de woning van eiseres met een eigen sleutel. Gesteld noch gebleken dat het patroon in 2017 evident anders was dan in 2019, over welk jaar hieronder meer. Ook ter zitting heeft [naam] verklaard dat het patroon altijd hetzelfde is geweest. De rechtbank is van oordeel dat de bewijsmiddelen, in onderlinge samenhang bezien, de conclusie van verweerder rechtvaardigen dat [naam] in ieder geval vanaf 1 september 2017 zijn hoofdverblijf had in de woning van eiseres.
2019
4.8.
Tijdens de observaties in 2019 is [naam] op 5, 14, 15, 16 en 17 juni 2019 gesignaleerd bij of in de woning van eiseres, waarbij hij telkens omstreeks 5.15 uur met een eigen sleutel de woning betrad en deze omstreeks 20.30 uur weer verliet. Gelet op de tijdstippen van het binnentreden van de woning acht de rechtbank het niet aannemelijk dat het hier louter ging om bezoeken aan zijn dochter dan wel om het helpen van eiseres. Bij één van die gelegenheden in de ochtend is bovendien geconstateerd dat hij in zijn werkuniform de woning van eiseres betrad. Dat [naam] -zoals is verklaard ter zitting - daarbij steeds in de ochtend via de voordeur de woning binnenging en via de achterdeur deze weer verliet, zodat dit niet is waargenomen of gefotografeerd, acht de rechtbank – in het licht van het geheel van de onderzoeksresultaten - weinig geloofwaardig. De rechtbank neemt daarbij verder in aanmerking dat [naam] ook niet duidelijk heeft kunnen of willen maken waar hij anderszins zijn hoofdverblijf had. Hoewel uit de gegevens van het BRP blijkt dat [naam] van 23 januari 2017 tot het moment van onderzoek was ingeschreven op een adres in [plaats], verklaarde de getuige dat hij [naam] alleen bij hem heeft laten inschrijven om hem te helpen, maar dat [naam] er feitelijk niet woonde. Ook de omstandigheid dat [naam] ook wel “af en toe” sliep op het adres van de zuster van eiseres, zoals de zuster van eiseres heeft verklaard, maakt nog niet dat hij daar zijn hoofdverblijf had.
Herziening
4.9.
Wat betreft de herziening van de bijstandstuitkering van eiseres over de maanden mei 2011, juli 2011 tot en met januari 2012, mei 2012 en december 2012, omdat de geldbedragen die eiseres op haar rekening heeft gestort worden aangemerkt als middelen, stelt de rechtbank vast dat eiseres hiertegen geen specifieke beroepsgronden heeft ingediend. De rechtbank heeft daarom geen aanleiding om de herziening van de bijstandsuitkering over deze maanden onjuist te achten.
Conclusie
5. Bovenstaande leidt tot de slotsom dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat [naam] in de periode van 4 februari 2014 tot 1 september 2017 zijn hoofdverblijf heeft gehad op het uitkeringsadres. Gelet hierop is niet aan de voorwaarden voor intrekking van de bijstand over de periode vanaf 4 februari 2014 tot 1 september 2017 voldaan. Dit betekent ook dat er geen grondslag bestaat voor het gehele bedrag van de daaruit voortvloeiende terugvordering. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd.
6. De rechtbank acht vanwege het reeds uitvoerige onderzoek en het tijdsverloop niet aannemelijk dat nader onderzoek er nog kan toe bijdragen dat verweerder het geconstateerde bewijsgebrek over het hoofdverblijf van [naam] in de periode februari 2014 tot september 2017 alsnog kan herstellen. De rechtbank zal daarom in zoverre zelf in de zaak voorzien dat verweerder wordt opgedragen in een nieuw te nemen besluit op bezwaar er van uit te gaan dat de terugwerkende kracht van de intrekking en terugvordering van de bijstandsuitkering wegens het voeren van een gezamenlijke huishouding wordt beperkt tot 1 september 2017. Gelet hierop behoeft eisers beroep op verjaring van (een deel) van de terugvordering geen bespreking meer.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, beide met een waarde per punt van € 759,00 en een wegingsfactor 1)
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat verweerder in dat nieuw te nemen besluit de terugwerkende kracht van de intrekking en terugvordering van de bijstandsuitkering wegens het voeren van een gezamenlijke huishouding beperkt tot 1 september 2017;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 48,00 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van €1.518,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Jurgens, voorzitter, en mr. L.M. Kos en
mr. P.A. Hesselink, leden, in aanwezigheid van mr. H.H. Riemeijer, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2022.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.