Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 19/1215 en HAA 19/1584
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 september 2019 in de zaken tussen
Harsco Metals Holland B.V., te Velsen-Noord, eiseres
(gemachtigde: mr. A. van Rossem),
en
Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, verweerder
(gemachtigde: mr. R.T. de Grunt).
Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen:
1.
Tata Steel IJmuiden B.V
Tata Steel IJmuiden B.V
(gemachtigde: mr. W.J. Bosma)
2.
Stichting IJmondig,
Stichting IJmondig,
(gemachtigde: mr. B. Kloostra);
3.
Stichting dorpsraad Wijk aan Zee
Stichting dorpsraad Wijk aan Zee
(gemachtigden: M. Gosen en Y.H.B.T.M. Holtwijk).
Procesverloop
Bij besluit van 19 oktober 2018 (het primaire besluit I) heeft verweerder eiseres (hierna te noemen: Harsco) op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 5.000,- per overtreding met een maximum van € 150.000,- gelast om vóór 1 november 2018 overtreding van voorschrift 4.2.4 van de vergunning van 13 februari 2009 met kenmerk 2009-2963 te beëindigen en herhaling van deze overtreding te voorkomen door zodanige maatregelen te treffen dat bij het kiepen van slakken geen stofverspreiding plaatsvindt die buiten een afstand van 2 meter nog visueel waarneembaar is.
Harsco heeft tegen het bestreden besluit op 31 oktober 2018 bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om in verband met dat besluit een voorlopige voorziening te treffen.
Op 2 november 2018 heeft verweerder de tekst van het bestreden besluit aangevuld, in die zin dat daar waar wordt verwezen naar voorschrift 4.2.4 van de op 13 februari 2009 verleende vergunning met kenmerk 2009-2963 de zinsnede “zoals gewijzigd bij besluit van 17 mei 2010, kenmerk 2010-28589” wordt toegevoegd.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 29 november 2018 afgewezen.
Bij beslissing van 23 januari 2019 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard. Harsco heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd met zaaknummer HAA 19/1215.
Bij besluit van 21 mei 2019, met verzenddatum 3 juni 2019 (hierna ook: het invorderingsbesluit), heeft verweerder aan Harsco meegedeeld dat 30 overtredingen van de last als opgenomen in het primaire besluit I zijn geconstateerd en dat Harsco daarom het maximumbedrag aan dwangsommen als genoemd in dat besluit heeft verbeurd. Verweerder heeft daarom besloten een bedrag van € 150.000,- van eiseres in te vorderen. Het beroep tegen het bestreden besluit I heeft op grond van het bepaalde in artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking op dit besluit.
De in de aanhef van deze uitspraak genoemde derde-belanghebbenden hebben in beroep een zienswijze naar voren gebracht.
Van verweerder is een verweerschrift ontvangen.
Bij besluit van 23 januari 2019 (het bestreden besluit II) heeft verweerder Harsco zonder een nadere begunstigingstermijn te stellen op straffe van een dwangsom gelast om overtreding van het vergunningvoorschrift 4.2.4 te beëindigen en herhaling van deze overtreding te voorkomen door zodanige maatregelen te treffen dat bij het kiepen van slakken geen stofverspreiding plaatsvindt die buiten een afstand van 2 meter nog visueel waarneembaar is, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 25.000,- per overtreding met een maximum van € 300.000,-.
Harsco heeft tegen het bestreden besluit II bezwaar gemaakt en verweerder verzocht om in te stemmen met rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7:1a van de Awb. Verweerder heeft hiermee ingestemd en het bezwaarschrift aan de rechtbank doorgezonden. De rechtbank heeft het bezwaar als beroep in behandeling genomen. Dit beroep is geregistreerd met zaaknummer HAA 19/1584.
De meervoudige kamer van de rechtbank heeft het beroep op 27 juni 2019 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens eiseres is daarnaast verschenen [naam 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder zijn tevens verschenen [naam 2] en [naam 3] . Tata Steel IJmuiden B.V. (hierna te noemen: Tata Steel) heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens Tata Steel is tevens verschenen [naam 4] . Stichting IJmondig (hierna te noemen: IJmondig)heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens IJmondig zijn tevens verschenen [naam 5] en [naam 6] . De Stichting Dorpsraad Wijk aan Zee (hierna te noemen: de Dorpsraad) heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden.
Overwegingen
1.Feiten
1.1
Harsco is een inrichting die op het terrein van Tata Steel is gevestigd. Harsco ontvangt en verwerkt slakken van Tata Steel. Deze slakken zijn een restproduct van het proces waarbij door Tata Steel van ruwijzer staal wordt gemaakt.
1.2
Verweerder heeft aan MultiServ Holland B.V. (de rechtsvoorganger van Harsco) op 13 februari 2009 een de gehele inrichting omvattende vergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer verleend. Aanleiding hiervoor was dat de oude vergunning was verlopen, dat het gebruik van de bestaande slakput zou worden gestopt en dat een nieuwe slakput zou worden aangelegd.
1.3
Bij (herstel-)besluit van 17 mei 2010 heeft verweerder de op 13 februari 2009 verleende vergunning naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 10 februari 2010 (zaaknummer 200902245/1/M1) op enkele onderdelen aangepast.
1.4
Bij brief van 27 mei 2014 heeft verweerder Harsco meegedeeld dat het Activiteitenbesluit Milieubeheer (Activiteitenbesluit) met ingang van 1 januari 2013 ook van toepassing is op een aantal van de activiteiten die plaatsvinden in de inrichting van Harsco. Daarbij is onder meer aangegeven dat de voorschriften aangaande fijnstofemissies als bedoeld in voorschrift 4.1.1 van de milieuvergunning geheel of ten dele komen te vervallen en worden vervangen door afdeling 2.3 van het Activiteitenbesluit, en dat voorschriften 4.2.4 en 4.2.9 geheel of ten dele komen te vervallen en worden vervangen door afdeling 3.4.3 van het Activiteitenbesluit.
1.5
Bij brief van 2 juli 2018 heeft verweerder aan Harsco meegedeeld dat is geconstateerd dat emissie van stof op een grotere afstand dan 2 meter van de opslag heeft plaatsgevonden die duidelijk en bij herhaling zichtbaar was. Verweerder heeft Harsco daarom gesommeerd om er met onmiddellijke ingang voor te zorgen dat de stofoverlast wordt gestopt en niet meer optreedt.
1.6
Na constatering van nieuwe stofemissies is verweerder vervolgens overgegaan tot oplegging van de lasten onder dwangsom als genoemd onder het kopje ‘procesverloop’. Daarbij is aangegeven dat daartoe besloten is vanwege ongecontroleerde stof- en grafietemissies waarmee eiseres sinds december 2016 kampt.
2.Wie zijn bij welk besluit belanghebbend ?
2.1
De rechtbank is ambtshalve gehouden zich een oordeel te vormen over de vraag of Tata Steel, de Dorpsraad en IJmondig in de nu aan de orde zijnde procedure als belanghebbenden in de zin van de Awb kunnen worden aangemerkt en overweegt hiertoe als volgt.
2.2
Is Tata Steel belanghebbende ?
Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt dient sprake te zijn van een rechtstreeks bij een besluit betrokken belang in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb.
2.2.1
De lasten onder dwangsom waartegen door Harsco beroep is ingesteld richten zich niet tot Tata Steel, maar tot Harsco. Tata Steel verbeurt geen dwangsommen als niet aan de last is voldaan. Tata Steel is om die reden in beginsel geen rechtstreeks belanghebbende in de zin van de Awb, maar heeft slechts een van de contractuele relatie tussen Harsco en Tata Steel afgeleid belang.
2.2.2
In zijn conclusie van 7 november 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:3474) heeft advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven een aantal vuistregels geformuleerd om te bepalen of er sprake is van belanghebbendheid, waaronder vuistregel 3, inhoudende dat een afgeleid belang de derde niet moet worden tegengeworpen als de betrokkenheid van zijn rechts- of belangpositie bij het besluit een zelfstandige aanspraak op rechtsbescherming rechtvaardigt.
2.2.3
Tata Steel heeft ter zitting uiteengezet en voldoende aannemelijk gemaakt dat zij door de lasten onder dwangsom zal worden beperkt in de wijze waarop zij haar slakken (een restproduct van haar productieproces) kan aanleveren aan Harsco en dat zij daardoor (vergaande) maatregelen zal moeten nemen. De dwangsombesluiten zijn daarom ook van directe invloed op de bedrijfsvoering van Tata Steel. Naar het oordeel van de rechtbank rechtvaardigt dit een zelfstandige aanspraak van Tata Steel op rechtsbescherming, zodat Tata Steel zelf haar rechten en belangen in rechte kan verdedigen. De rechtbank is gelet hierop, onder verwijzing naar de hiervoor geciteerde vuistregel van advocaat-generaal Widdershoven, van oordeel dat aan Tata Steel niet dient te worden tegengeworpen dat zij slechts vanwege hun contractuele relatie gevolgen ondervindt van de aan Harsco opgelegde lasten. De rechtbank zal Tata Steel daarom aanmerken als belanghebbende bij de aan Harsco opgelegde lasten en het daarop gevolgde invorderingsbesluit.
2.3
Is de Dorpsraad belanghebbende ?
2.3.1
Uit de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BQ4962) volgt dat een belangenorganisatie die geen dwangsommen kan verbeuren en niet zelf het handhavingsverzoek heeft ingediend, toch als belanghebbende kan worden aangemerkt als de beslissing om al dan niet te handhaven de doelstellingen die de organisatie nastreeft raakt.
2.3.2
Blijkens haar statuten heeft de Dorpsraad zich ten doel gesteld om de leefbaarheid van Wijk aan Zee te bevorderen in de ruimste zin van het woord. Nu de lasten zien op het voorkomen van stofemissies in de nabijheid van Wijk aan Zee, en deze stofemissies ten koste (kunnen) gaan van de leefbaarheid van Wijk aan Zee als genoemd in de statuten van de Dorpsraad, is de rechtbank van oordeel dat de bestreden besluitvorming rechtstreeks de belangen van de Dorpsraad raakt. De rechtbank zal de Dorpsraad daarom als belanghebbende bij die besluitvorming aanmerken in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb.
2.4
Is IJmondig belanghebbende ?
2.4.1
Uit artikel 1:2, derde lid, van de Awb volgt dat voor het opkomen in rechte ter behartiging van algemene en collectieve belangen de eis van rechtspersoonlijkheid geldt om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt. Voorts geldt de eis dat het belang van de rechtspersoon bij het primaire besluit moet bestaan binnen de bezwaartermijn. De rechtbank verwijst in dit verband naar onder meer de uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AU0412).
2.4.2
Voor wat betreft het primaire besluit I eindigde de bezwaartermijn op 23 november 2018. IJmondig is blijkens de statuten op 15 januari 2019, en dus na het verstrijken van deze bezwaartermijn, opgericht. IJmondig kan daarom niet worden aangemerkt als belanghebbende bij het primaire besluit I en ook niet als belanghebbende bij het beroep tegen het bestreden besluit I.
2.4.3
Het beroep tegen het primaire besluit I is op grond van het bepaalde in artikel 5:39 van Pro de Awb mede gericht tegen het invorderingsbesluit, nu Harsco dit invorderingsbesluit betwist. Omdat IJmondig geen belanghebbende is bij het beroep gericht tegen het primaire besluit I kan zij ook geen belanghebbende zijn bij het beroep voor zover dit van rechtswege mede betrekking heeft op het invorderingsbesluit. Dat IJmondig, zoals zij ter zitting heeft aangevoerd, mogelijk wel ontvankelijk zou zijn geweest in een tegen het invorderingsbesluit gericht bezwaar, doet hieraan niet af. Zij heeft immers daartegen geen bezwaar ingediend.
2.4.4
Naar het oordeel van de rechtbank is IJmondig wel belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb bij het bestreden besluit II omdat IJmondig ten tijde van het nemen van het bestreden besluit II (23 januari 2019) al was opgericht, en in ieder geval op 24 januari 2019, dus binnen de bezwaartermijn, voldoende duidelijk in de statuten van IJmondig stond geformuleerd dat zij zich ten doel stelde milieu- en gezondheidsbelangen in de regio IJmond te beschermen. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit II rechtstreeks de belangen van de IJmondig raakt. De rechtbank zal IJmondig daarom als belanghebbende bij dat besluit aanmerken in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb.
3.Welk voorschrift wordt met de bestreden besluiten I en II gehandhaafd ?
Vast staat dat in eerste instantie is gehandhaafd op basis van het oude vergunningvoorschrift 4.2.4. Dit vergunningvoorschrift is gewijzigd in 2010. Verweerder heeft dit onderkend en daarom het handhavingsbesluit gewijzigd/aangevuld op 2 november 2018. De rechtbank zal daarom bij de vraag of sprake is van overtreding van vergunningvoorschrift 4.2.4 uitgaan van de in 2010 gewijzigde versie van het vergunningvoorschrift. Dat voorschrift luidt als volgt:
Wanneer er bij een opslag van slakken handelingen plaatsvinden zoals het opbrengen, verwijderen en transporteren van slakken mag er vanaf 2 meter van deze opslag geen visueel waarneembare stofemissie plaatsvinden.
4.Is het Activiteitenbesluit in de plaats gekomen van voorschrift 4.2.4 ?
4.1
Volgens Harsco is voorschrift 4.2.4 komen te vervallen omdat het Activiteitenbesluit met ingang van 1 januari 2013 van toepassing is geworden op de activiteiten van Harsco. Artikel 3.32 van het Activiteitenbesluit is daarom in de plaats gekomen van voorschrift 4.2.4.
4.2
Verweerder erkent dat voorschrift 4.2.4 uit de vergunning is komen te vervallen voor zover het de op- en overslag betreft, maar stelt dat het voorschrift in de vergunning een bredere reikwijdte heeft dan uitsluitend op- en overslag. Het gaat volgens verweerder ook om handelingen bij op- en overslag. Het voorschrift heeft daarom voor dat deel zijn gelding behouden.
4.3
Op grond van het bepaalde in artikel 3.31, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is het bepaalde in artikel 3.32 van het Activiteitenbesluit alleen van toepassing voor zover het inerte goederen betreft.
Artikel 3.32 , eerste lid, van het Activiteitenbesluit luidt, voor zover van belang, als volgt:
1. Goederen worden in de buitenlucht zodanig op- of overgeslagen dat:
a. zoveel mogelijk wordt voorkomen dat stofverspreiding optreedt die op een afstand van meer dan 2 meter van de bron met het blote oog waarneembaar is.
4.4
De rechtbank stelt vast dat het bepaalde in artikel 3.32 van het Activiteitenbesluit ziet op stofverspreiding bij op- en overslag, maar niet op stofverspreiding bij handelingen bij opslag. De rechtbank kan verweerder daarom volgen in de stelling dat vergunningvoorschrift 4.2.4 zijn gelding heeft behouden voor handelingen bij opslag.
5. Is kiepen van slakken aan te merken als opslag of overslag in de zin van artikel 3:32 van Pro het Activiteitenbesluit?
5.1
De rechtbank ziet geen grond om het kiepen van slakken op zichzelf als opslag in de zin van artikel 3.32, eerste lid, van het Activiteitenbesluit te kwalificeren, omdat het kiepen, anders dan bij opslag het geval is, een handeling betreft.
5.2
Met betrekking tot de vraag of het kiepen van slakken in slakputten als overslag in de zin van artikel 3.32 van het Activiteitenbesluit dient te worden aangemerkt overweegt de rechtbank als volgt. De slakken zijn een restproduct van het productieproces bij Tata Steel. Deze slakken worden over het spoor naar Harsco getransporteerd in slakpannen. Harsco kiept die slakken vervolgens uit slakpannen in een slakput. Daar blijven de slakken liggen tot de slakput vol is. Harsco koelt de slakken in de slakputten en als de slakken voldoende zijn afgekoeld haalt Harsco de putten leeg en worden de slakken verder verwerkt. Het kiepen van slakken is dus niet slechts onderdeel van het transportproces tussen een onderneming en een andere partij, maar een onderdeel van de verwerking van de slakken door Harsco. Het kiepen van slakken kan dan ook bezwaarlijk nog als overslag worden aangemerkt. De rechtbank vindt steun voor deze opvatting in de door verweerder genoemde toelichting op het begrip overslag als vermeld op de website van Infomil (
https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/activiteitenbesluit/toelichting-bor/definities/definities/valt-verplaatsen/).
https://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/activiteitenbesluit/toelichting-bor/definities/definities/valt-verplaatsen/).
5.3
Nu het kiepen van slakken niet kwalificeert als opslag en ook niet als overslag in de zin van artikel 3.32 van het Activiteitenbesluit, is dat artikel naar het oordeel van de rechtbank daarop niet van toepassing. De vraag of slakken kunnen worden aangemerkt als niet-inerte goederen in de zin van artikel 3.31, eerste lid, van het Activiteitenbesluit kan daarom onbesproken blijven.
6.Is vergunningvoorschrift 4.2.4 op het kiepen van slakken van toepassing ?
6.1
Volgens verweerder kwalificeert een slakput met slakken als opslag in de zin van vergunningvoorschrift 4.2.4 en is het kiepen van slakken daarom aan te merken als handeling bij opslag als bedoeld in dat voorschrift.
6.2
Harsco heeft de stelling dat de slakputten als opslag dienen te worden aangemerkt in de zin van vergunningvoorschrift 4.2.4 gemotiveerd bestreden. Volgens Harsco worden de slakken in de slakput actief gekoeld met water en worden de putten (meerdere malen) per dag geleegd. De putten zijn daarom volgens Harsco niet als opslag aan te merken. Als stof vrijkomt bij kiepen van slakken in een slakput, is dus geen sprake van stof die vrijkomt bij opslag, en dus geen sprake van overtreding van vergunningvoorschrift 4.2.4.
6.3
De rechtbank stelt vast dat in de vergunning waar voorschrift 4.2.4 deel van uitmaakt geen nadere uitleg is opgenomen van het begrip opslag. De rechtbank stelt voorts vast dat ook de hiervoor genoemde website
www.infomil.nlgeen duidelijkheid verschaft over de vraag wat onder het begrip opslag dient te worden verstaan. De rechtbank gaat derhalve voor de uitleg van deze term uit van normaal spraakgebruik, zoals omschreven in Van Dale, groot woordenboek der Nederlandse taal. Op grond hiervan moet onder opslag worden begrepen: het opslaan van (materiële of immateriële) zaken, en onder opslaan het (voor later gebruik) opstapelen (in een bergruimte e.d.).
www.infomil.nlgeen duidelijkheid verschaft over de vraag wat onder het begrip opslag dient te worden verstaan. De rechtbank gaat derhalve voor de uitleg van deze term uit van normaal spraakgebruik, zoals omschreven in Van Dale, groot woordenboek der Nederlandse taal. Op grond hiervan moet onder opslag worden begrepen: het opslaan van (materiële of immateriële) zaken, en onder opslaan het (voor later gebruik) opstapelen (in een bergruimte e.d.).
6.4
Niet in geschil is dat de slakken door het kiepen daarvan in de slakputten worden opgestapeld in de slakput (bergruimte) en dat ze daar blijven totdat ze gereed zijn voor verdere verwerking (voor later gebruik). Naar het oordeel van de rechtbank kan verweerder gelet hierop worden gevolgd in de stelling dat de aanwezigheid van de slakken in de slakputten als opslag in de zin van vergunningvoorschrift 4.2.4 dient te worden aangemerkt. Dat deze aanwezigheid slechts tijdelijk is, omdat de putten regelmatig (naar de rechtbank heeft begrepen vaak meerdere malen per dag) worden geleegd maakt dit niet anders. Vergunningvoorschrift 4.2.4 ziet immers ook op tijdelijke opslag. Dat de in de slakputten aanwezige slakken actief gekoeld worden, leidt naar het oordeel van de rechtbank ook niet tot de conclusie dat geen sprake is van opslag, omdat het koelen van de slakken niet zozeer onderdeel uitmaakt van een bewerkingsproces, maar als handeling bij de opslag om de benodigde periode van opslag in de slakput te bekorten.
7.Is vergunningvoorschrift 4.2.4 voorafgaande aan de last overtreden ?
7.1
Vast staat dat voorafgaande aan het primaire besluit I stofemissies hebben plaatsgevonden bij het kiepen van de slakken in slakputten en dat die stofemissies op meer dan 2 meter van de slakput visueel waarneembaar waren. Verweerder was gelet hierop bevoegd en gelet op de beginselplicht tot handhaving in beginsel verplicht om daartegen handhavend op te treden.
8.Is de begunstigingstermijn te kort ?
8.1
Volgens verweerder is het bij het zorgvuldig managen van het kiepproces mogelijk om met de stofemissie binnen de 2-metergrens te blijven. Tata Steel hoeft daarvoor volgens verweerder zijn productieproces niet (deels) te staken. Verweerder wijst er in dit verband op dat uit vele waarnemingen is gebleken dat ook kiepen zonder stofemissies mogelijk is. Rustig kiepen op lage hoogte is volgens verweerder geboden. Daarbij wijst verweerder erop dat kiepen kan worden gestaakt als het tijdens het kiepen dreigt mis te gaan. Ook helpt de recente wijziging van de wijze van kiepen, waarbij de beer langer in de slakpan wordt gehouden. Gebleken is dat dit minder stofemissie met zich meebrengt, aldus verweerder. Harsco moet volgens verweerder daarom zijn verantwoordelijkheid pakken en oplossingen bedenken (ook al kosten deze geld en doen deze pijn) en zich niet alleen focussen op wat niet kan. Ook kunnen volgens verweerder afspraken gemaakt worden met Tata Steel om te zorgen dat de inhoud van alle pannen gelijk is.
8.2
Volgens Harsco is de gegeven begunstigingstermijn (van 8 werkdagen in het primaire besluit I) veel te kort, omdat het - kort samengevat - niet mogelijk is om binnen die termijn aan de last te voldoen. Het duurt veel langer om te (kunnen) voorkomen dat het kiepen van slakken (incidenteel) leidt tot stofemissies. Harsco focust hierbij op het kiepen van de ROZA-slak, omdat de ongewenste stofemissies daardoor volgens haar worden veroorzaakt. Deze ROZA-slak kan niet worden natgemaakt/-gehouden, omdat dit leidt tot geuroverlast. Ook kan de aanvoer van ROZA-slak niet worden stilgelegd, omdat dit al op zeer korte termijn (binnen 24 uur) zou leiden tot ontregeling en gedwongen stopzetting van het productieproces bij Tata Steel. Ook het elders laten afkoelen van de slakken zou geen optie zijn, omdat daarvoor meer slakpannen nodig zijn en die zijn niet beschikbaar. Daarbij heeft Harsco aangegeven dat Tata Steel al alles heeft gedaan om de vorming van ROZA-slakken tijdens de staalproductie zoveel mogelijk tegen te gaan, dat extra slakpannen zijn besteld en dat de bouw van een hal in gang is gezet, zodat de (ROZA-)slakken overdekt kunnen worden gekiept en er geen stofemissies door dat kiepen meer kunnen plaatsvinden. Volgens Harsco kunnen stofemissies niet op korte termijn en tijdelijk worden voorkomen door laag kiepen, zoals verweerder heeft gesteld. Ook het lager kiepen van de beer (het laatste te kiepen brok uit de slakpan) of het kiepen van de beer in een andere slakput biedt volgens Harsco geen soelaas. De beer valt altijd van enige hoogte en daarbij is enige stofontwikkeling niet te voorkomen. Verweerders stelling dat de voorgestelde maatregelen mogelijk leiden tot enige vertraging in het productieproces, maar dit proces niet onmogelijk maken, betwist Harsco. Volgens Harsco zal de slakverwerking stagneren als de putcapaciteit niet volledig kan worden benut, met alle gevolgen van dien. Dat er bij het kiepen van de ene pan geen ongeoorloofde stofemissie plaatsvindt en bij de andere wel, betekent niet dat het controleerbaar is. De ene pan is de andere niet, aldus Harsco. Volgens Harsco heeft verweerder overduidelijk onvoldoende kennis van zaken.
De rechtbank overweegt in dit verband als volgt.
8.3
Bij de begunstigingstermijn geldt als uitgangspunt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen, omdat de begunstigingstermijn er slechts toe dient om de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd, zo blijkt onder meer uit de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2841 en de uitspraak van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:210). Voor beantwoording van de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kon worden gesteld, is slechts van belang of binnen die termijn aan de last kon worden voldaan en niet of de overtreder dat op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze kan doen, zo volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3126).
8.4
Niet in geschil is dat Harsco vrijwel direct de door verweerder genoemde maatregelen kan treffen. De met het primaire besluit I gestelde begunstigingstermijn van 8 dagen is, gelet op de hiervoor aangehaalde jurisprudentie, dus niet te kort. Daarnaast heeft Harsco naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat de genoemde maatregelen niet het gewenste effect zouden kunnen hebben.
8.6
Voor zover Harsco over de lengte van de begunstigingstermijn heeft betoogd dat om reden van bedrijfseconomische aard in redelijkheid niet van haar gevergd kan worden dat zij binnen de gestelde termijn aan de last voldoet, overweegt de rechtbank als volgt. Vast staat dat Harsco geen aanleiding heeft gezien zich tegen het vergunningvoorschrift, dat dateert uit 2010, te verweren dan wel verweerder op enig later moment te verzoeken om aanpassing van het vergunningvoorschrift. Het vergunningsvoorschrift moet daarom in deze procedure als een vaststaand gegeven worden beschouwd, zodat verweerder ervan uit mocht gaan dat Harsco zich hieraan zou kunnen houden, dan wel, als dat problemen zou opleveren, Harsco tijdig maatregelen zou treffen om daarvoor zorg te dragen. Harsco heeft dit laatste kennelijk nagelaten en het laten aankomen op een handhavingsactie van verweerder, in welk kader het vergunningsvoorschrift op zichzelf niet (opnieuw) ter discussie kan worden gesteld. Onder deze omstandigheden heeft verweerder het financiële belang van Harsco redelijkerwijs minder zwaar kunnen laten wegen dan het belang van de volksgezondheid en het milieu dat is gediend bij het voorkomen van stofemissies. Het betoog van Harsco faalt daarom.
8.7
Met betrekking tot het ontbreken van een begunstigingstermijn in het bestreden besluit II overweegt de rechtbank als volgt. Als het gaat om een last gericht op het voorkomen van een herhaling van een overtreding als bedoeld in artikel 5:32a van de Awb hoeft geen begunstigingstermijn te worden gegund, zo blijkt uit de toelichting op de Vierde tranche (Kamerstukken II 2003/04, 29702, 3, p. 113), en uit bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3776. Het enkele ontbreken van een begunstigingstermijn betekent daarom niet dat het bestreden besluit II geen stand kan houden. Ervan uitgaande dat binnen de in de eerste last genoemde begunstigingstermijn niet aan die last was voldaan, dat na de in de eerste last genoemde begunstigingstermijn ook nog overtredingen plaatsvonden en dat de eerste last inmiddels was uitgewerkt, is de rechtbank van oordeel dat verweerder een tweede gelijkluidende last mocht opleggen zonder daaraan (opnieuw) een begunstigingstermijn te verbinden. Harsco wist immers al vanaf het bekendmaken van de eerste last wat van haar werd verwacht.
9.De hoogte van de dwangsommen
9.1
Met betrekking tot de hoogte van de in de bestreden besluiten I en II opgelegde dwangsommen overweegt de rechtbank als volgt.
9.2
Volgens eiseres is de hoogte van de dwangsom niet nader gemotiveerd en rechtvaardigt het geschonden belang de hoogte van de dwangsommen en de gestelde maxima niet.
9.3
Uit artikel 5:32b, derde lid, van de Awb volgt dat de opgelegde dwangsom in een redelijke verhouding dient te staan tot de zwaarte van het door de overtreding van het wettelijke voorschrift geschonden belang en tot de beoogde effectieve werking van de dwangsomoplegging. Daarbij is van belang dat van de dwangsommen een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de oplegde lasten worden nagekomen en verbeurte van de dwangsommen wordt voorkomen. De beoogde werking van de dwangsom brengt mee dat de hoogte van het te verbeuren bedrag mag worden afgestemd op het met de overtreding te behalen financiële voordeel. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2797. De rechtbank verwijst voorts naar vaste jurisprudentie van de Afdeling waaruit volgt dat de hoogte van een opgelegde dwangsom terughoudend moet worden getoetst (zie onder andere de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:504).
9.4
Terughoudend toetsend ziet de rechtbank geen grond om te oordelen dat verweerder de opgelegde dwangsommen en de gestelde maxima te hoog heeft vastgesteld. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat, zoals de hoor- en adviescommissie in het uitgebrachte advies heeft overwogen, de gevolgen van overtreding voor de omgeving ernstig kunnen zijn.
10.Mocht verweerder in het invorderingsbesluit uitgaan van 30 overtredingen ?
10.1
Verweerder heeft aan het invorderingsbesluit ten grondslag gelegd dat in de periode van 5 november 2019 tot 22 januari 2019 30 overtredingen van vergunningvoorschrift 4.2.4 zijn geconstateerd door twee inspecteurs die zich op circa 150 meter van de inrichting bevonden tijdens de inspecties. Deze inspecteurs hebben hun bevindingen neergelegd in diverse inspectierapporten, die meestal zijn voorzien van een foto van wat is geconstateerd en die zijn ondertekend door één van de inspecteurs die bij de inspectie aanwezig was.
10.2
Harsco heeft over de geconstateerde overtredingen - kort samengevat - gesteld dat de inspecteurs zich zo ver van de plek bevonden waar werd gekiept, dat kan worden getwijfeld aan de betrouwbaarheid van hetgeen is waargenomen, mede omdat vanaf de plek van waarneming geen onbelemmerd zicht is op de kieplocatie. Daarnaast heeft Harsco gesteld dat de inspectierapporten geen uitsluitsel geven over de vraag of er nu stof of rook was te zien en de foto’s, voor zover die er zijn, ook niet. Bovendien valt niet vast te stellen op welke afstand van de opslag de rook/stof werd waargenomen, terwijl dit van belang is voor de vraag of sprake is van een overtreding of niet. Daarbij signaleert Harsco dat de inspectierapporten telkens maar door één van de twee inspecteurs zijn ondertekend en dat de inspectierapporten niet zijn opgemaakt op de dag van inspectie, maar veel later.
10.3
Ter zitting is door verweerder erop gewezen dat de controles zijn uitgevoerd door ter zake deskundige inspecteurs en dat voor de inspecteurs duidelijk was dat gecontroleerd moest worden op stofemissie. De inspecteurs hebben daarom bij hun controles niet alleen gekeken naar de aanwezigheid van rook, maar ook naar de kleur daarvan en alleen als die kleur daarop duidde is de waarneming van rook als stofemissie aangemerkt. Daarbij is alleen uitgegaan van een geconstateerde overtreding bij waarneming van een stofemissie door beide inspecteurs.
10.4
De rechtbank ziet gelet op de inhoud van de inspectierapporten, de daarbij gevoegde foto’s en de daarop, ook ter zitting, gegeven toelichting, geen grond om aan de betrouwbaarheid en juistheid van de inspectierapporten te twijfelen. Dat daarbij een afstand van 150 meter in acht is genomen, waarbij het zicht op de slakput zelf mogelijk niet in alle gevallen even goed was, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Uit de inspectierapporten blijkt, een enkele uitzondering daargelaten, op grond van welke concrete waarnemingen tot de conclusie is gekomen dat sprake is geweest van stofemissie waarneembaar op een afstand van meer dan 2 meter van de slakput. Zo wordt de hoogte van de zichtbare emissie afgemeten aan de hoogte van de ter plaatse van de slakputten aanwezige zeecontainers of kranen. Aangenomen mag worden dat de hoogte van de stofemissie in de enkele inspectierapporten waarin dit niet met zoveel woorden is genoemd, op dezelfde wijze is vastgesteld. Dat de inspectierapporten slechts door één en niet door beide aanwezige inspecteurs zijn ondertekend, doet aan de betrouwbaarheid van de inhoud daarvan niet af. De rapporten vermelden de aanwezigheid van twee inspecteurs en de rapporten zijn op ambtseed opgemaakt. Ter zitting is toegelicht dat de constateringen ten tijde van de observaties zijn vastgelegd, maar dat deze vastgelegde gegevens pas later zijn uitgewerkt. Gelet hierop ziet de rechtbank ook in het feit dat de inspectierapporten pas later zijn opgemaakt geen reden om aan de juistheid van de inhoud daarvan te twijfelen.
11. De beroepen zijn daarom ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr.drs. J.H.A.C. Everaerts , voorzitter, en mr. J.M. Janse van Mantgem en mr. E. Jochem, leden, in aanwezigheid van mr. E. Degen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 september 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.