Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 17/3586 en 17/5073
uitspraak van de meervoudige kamer van 3 augustus 2018 in de zaken tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. J.G. Roethof),
en
De Staatssecretaris van Financiën, verweerder
(gemachtigde: mr. J. van Leersum).
Procesverloop
17/3586
Bij besluit van 17 februari 2017 (het primaire besluit 1) heeft verweerder eiseres geschorst en besloten gedurende zes weken één derde gedeelte van de bezoldiging van eiseres in te houden.
Bij besluit van 31 maart 2017 (het primaire besluit 2) heeft verweerder de bezoldiging van eiseres volledig ingehouden.
Bij besluit van 27 juni 2017 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de primaire besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
17/5073
Bij besluit van 26 april 2017 (het primaire besluit 3) heeft verweerder primair de straf van onvoorwaardelijk ontslag wegens ernstig plichtsverzuim opgelegd en subsidiair ontslag verleend wegens ongeschiktheid voor het ambt, anders dan door ziels- of lichaamsgebreken.
Bij besluit van 3 oktober 2017 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit 3 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 maart 2018.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Eiseres is sinds juni 2009 werkzaam bij de Belastingdienst/Douane Schiphol Cargo als groepsfunctionaris B bij het werkverdeelpunt.
Nadat eiseres op 12 januari 2016 op bevel van de Officier van Justitie is aangehouden en in verzekering gesteld wegens verdenking van het plegen van strafbare feiten, is eiseres op grond van het bepaalde in artikel 90 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) van rechtswege geschorst. Bij besluit van 18 januari 2016 heeft verweerder eiseres op grond van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder c, van het ARAR in het belang van de dienst geschorst. Grondslag voor deze ordemaatregel vormde de gerezen twijfel over de integriteit en betrouwbaarheid van eiseres door de aanhouding van eiseres en verdenking van een misdrijf en de noodzaak om een disciplinair onderzoek in te stellen. De schorsing, met behoud van bezoldiging, is aanvankelijk voor zes weken opgelegd en later meerdere malen verlengd. In het kader van het feitenonderzoek hebben met eiseres diverse gesprekken plaatsgevonden, zijn er schriftelijke vragen gesteld en heeft verweerder kennis genomen van (de uitkomsten van) het strafrechtelijke onderzoek (het proces-verbaal van getuigenverhoor van eiseres van 8 april 2014, het proces-verbaal van verhoor verdachte van eiseres van 15 juli 2016 en de Bestuurlijke Rapportage van 16 november 2016 (voortkomend uit het opsporingsonderzoek ‘Matong’ uit 2015 en 2016). Het disciplinaire onderzoek is eind 2016 afgerond. De strafzaak tegen eiseres is geseponeerd wegens onvoldoende wettig en overtuigend bewijs.
1.2
Bij brief van 17 februari 2017 is eiseres het voornemen kenbaar gemaakt dat aan haar primair de straf van onvoorwaardelijk ontslag wegens ernstig plichtsverzuim word opgelegd en subsidiair ontslag wordt verleend wegens ongeschiktheid voor het ambt, anders dan door ziels- of lichaamsgebreken. Bij brief van eveneens 17 februari 2017 heeft verweerder het voornemen geuit de bezoldiging van eiseres volledig in te houden.
1.3
Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder eiseres met toepassing van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder b, van het ARAR geschorst en voorts, met toepassing van artikel 92, eerste lid, van het ARAR, besloten voor de duur van zes weken één derde gedeelte van de bezoldiging van eiseres in te houden. Nadat eiseres haar zienswijze over het voornemen tot inhouding van de volledige bezoldiging en over het voorgenomen ontslag had gegeven, heeft verweerder bij het primaire besluit 2 de bezoldiging van eiseres volledig ingehouden.
Bij het primaire besluit 3 heeft verweerder vervolgens primair de straf van onvoorwaardelijk ontslag wegens ernstig plichtsverzuim opgelegd op grond van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het ARAR en subsidiair ontslag verleend wegens ongeschiktheid, anders dan door ziels- of lichaamsgebreken op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g, van het ARAR.
2.1
Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder de bezwaren tegen de primaire besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard
.Verweerder stelt dat hij bij het nemen van het besluit tot schorsing beschikte over voldoende gronden voor het ontslagvoornemen omdat sprake was van een concrete verdenking van plichtsverzuim. Door haar gedragingen heeft eiseres de integriteit en betrouwbaarheid die van haar in haar functie wordt verlangd in zeer ernstige mate geschonden. Verweerder meent dat hij bevoegd was om eiseres te schorsen en dat er geen gronden waren om af te zien van (gedeeltelijke of volledige) inhouding van de bezoldiging.
.Verweerder stelt dat hij bij het nemen van het besluit tot schorsing beschikte over voldoende gronden voor het ontslagvoornemen omdat sprake was van een concrete verdenking van plichtsverzuim. Door haar gedragingen heeft eiseres de integriteit en betrouwbaarheid die van haar in haar functie wordt verlangd in zeer ernstige mate geschonden. Verweerder meent dat hij bevoegd was om eiseres te schorsen en dat er geen gronden waren om af te zien van (gedeeltelijke of volledige) inhouding van de bezoldiging.
2.2
Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder de bezwaren tegen het primaire besluit 3 ongegrond verklaard. Verweerder stelt dat het aan eiseres verweten handelen, waaronder het hebben en onderhouden van meerdere criminele contacten en niet geloofwaardig kunnen onderbouwen van grote sommen contant geld en contant betaalde luxegoederen, is aan te merken als ernstig plichtverzuim. Daarnaast valt eiseres ernstig te verwijten dat zij tijdens de disciplinaire procedure geen dan wel onvoldoende openheid van zaken heeft gegeven. Eiseres heeft haar criminele contacten en andere verwijtbare feiten, ondanks specifieke vragen daarover, bewust achter gehouden. Daarmee heeft zij het vertrouwen dat een werkgever als de Douane in eiseres als medewerker moet hebben onherstelbaar beschadigd. De Douane stelt zeer hoge integriteitseisen aan zijn medewerkers en moet hen volledig kunnen vertrouwen. Verweerder acht het plichtsverzuim van een dermate grote ernst dat (primair) de straf van onvoorwaardelijk ontslag passend en geboden is. Gelet op het voorgaande is er volgens verweerder eveneens sprake van een voldoende feitelijke grondslag voor een (subsidiair) ongeschiktheidsontslag. Gelet op de omstandigheden van het geval acht verweerder een verbeterkans niet reëel.
3. Eiseres heeft zich op hierna te bespreken gronden tegen de bestreden besluiten gekeerd.
Schorsing
3.1
Artikel 91, eerste lid, aanhef en onder b, van het ARAR bepaalt dat de ambtenaar in zijn ambt kan worden geschorst wanneer hem door het daartoe bevoegde gezag het voornemen tot bestraffing met onvoorwaardelijk ontslag is te kennen gegeven, dan wel hem die straf is opgelegd.
3.2
Volgens vaste rechtspraak (zie onder meer de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 3 december 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK7366 en van 15 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4946) moet bij gebruikmaking van de bevoegdheid de ambtenaar te schorsen worden beoordeeld of het bestuursorgaan beschikte over voldoende gronden voor het ontslagvoornemen. Daarbij geldt niet de eis dat die gronden het voorgenomen strafontslag ook moeten kunnen dragen.
3.3
Naar het oordeel van de rechtbank was op basis van de deugdelijk vastgestelde gegevens waar verweerder op het moment van het uitbrengen van het strafvoornemen over beschikte, waaronder de Bestuursrechtelijke Rapportage, sprake van een concrete verdenking van plichtsverzuim. Op die grond kon verweerder redelijkerwijs menen dat het niet aanvaardbaar was dat zij haar werk bleef verrichten. Verweerder was dan ook bevoegd om eiseres te schorsen en heeft in de gegeven omstandigheden in redelijkheid gebruik kunnen maken van deze bevoegdheid. Het beroep voor zover gericht tegen de schorsing slaagt niet.
Inhouding bezoldiging
4.1
Ingevolge artikel 92, eerste lid, van het ARAR heeft verweerder de bevoegdheid om in geval een ambtenaar is geschorst op grond van artikel 91, aanhef en onder b, van het ARAR de bezoldiging gedurende zes weken voor één derde in te houden en na verloop van zes weken volledig in te houden.
4.2
Verweerder hanteert als vast beleid dat in beginsel ten volle gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid de bezoldiging in te houden in die gevallen waarin de verstoring van de interne orde die tot schorsing heeft geleid geheel of grotendeels aan de ambtenaar is toe te rekenen. Een uitzondering is slechts mogelijk indien blijkt dat de inhouding van de bezoldiging tot onoverkomelijke financiële problemen zal leiden of indien bij de betrokkene sprake is van bijzondere persoonlijke dan wel financiële omstandigheden. De CRvB heeft reeds eerder geoordeeld (uitspraak van 21 juli 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BR3185) dat dit beleid blijft binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling.
4.3
Verweerder heeft gesteld dat hem ten aanzien van eiseres niet gebleken is van gronden om van (gedeeltelijke of volledige) inhouding van de bezoldiging af te zien. Eiseres stelt weliswaar dat zij door de inhouding van de bezoldiging wordt geconfronteerd met onoverkomelijke financiële problemen, maar een concrete onderbouwing daarvan heeft eiseres echter niet gegeven, ook niet op de zitting bij de rechtbank. De conclusie is dan ook dat verweerder in dit geval zijn beleid om over te gaan tot volledige inhouding van zijn bezoldiging mocht toepassen. Ook in zoverre slaagt het beroep niet.
Strafontslag
5.1
Ingevolge artikel 50 van het ARAR is de ambtenaar gehouden de plichten uit zijn functie voortvloeiende nauwgezet en ijverig te vervullen en zich te gedragen, zoals een goed ambtenaar betaamt.
5.2
Ingevolge artikel 80 van het ARAR kan de ambtenaar, die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, disciplinair worden gestraft. Plichtsverzuim omvat zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets, wat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
5.3
In artikel 81 van het ARAR worden de op te leggen disciplinaire straffen opgesomd, waaronder de straf van ontslag.
5.4
Blijkens het bestreden besluit worden aan eiseres de volgende gedragingen verweten:
1. het als douaneambtenaar onderhouden van privé contacten met personen waarvan zij wist of had kunnen weten dat deze zware criminele antecedenten hebben;
2. het in de periode van 1 januari 2010 tot 1 januari 2015 beschikken over aanmerkelijke sommen contant geld, namelijk een bedrag van in totaal € 118.473,54, waarvan de herkomst, van in ieder geval een gedeelte van dit geld, niet duidelijk is, maar vermoedelijke afkomstig van illegale bron. De herkomst van (een gedeelte van) dit bedrag is niet afdoende onderbouwd; en
3. het geen dan wel onvoldoende openheid van zaken hebben gegeven in het disciplinaire onderzoek.
5.5
Volgens vaste rechtspraak is voor de constatering van plichtsverzuim dat tot disciplinaire bestraffing aanleiding kan geven noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde, gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan. Voorts moet vaststaan dat de verweten gedragingen kunnen worden aangemerkt als plichtsverzuim.
5.6.1
Voor de rechtbank staat in voldoende mate vast dat eiseres de onder 1. genoemde gedraging heeft begaan. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft verweerder met name verwezen naar het proces-verbaal van getuigenverhoor van eiseres van 8 april 2014 en de Bestuurlijke Rapportage van het strafrechtelijke onderzoek. De rechtbank stelt met verweerder vast dat daaruit genoegzaam blijkt dat eiseres over langere tijd contacten heeft onderhouden met meerdere personen met criminele antecedenten. Eiseres heeft aangevoerd dat zij met die betreffende personen slechts sporadisch en uiterst oppervlakkig contact heeft (gehad). De rechtbank kan eiseres hierin niet volgen. Duidelijk is dat eiseres met R.C. en R.R., beiden verdacht van criminele activiteiten en met een uitgebreid strafblad, een (langdurige) intieme relatie heeft gehad. Uit het proces-verbaal van getuigenverhoor blijkt onder meer dat zij R.C. in de periode waarin zij met hem een relatie had, bijna wekelijks zag en dagelijks via de telefoon contact met hem had. Uit de relatie met R.R. heeft eiseres een dochter en ook na het verbreken van de relatie heeft zij met hem regelmatig contact gehouden. Dit heeft eiseres ter zitting ook erkend. Verder heeft zij verklaard J.P., die ook een uitgebreid strafblad heeft, te beschouwen als een broer en dat zij als familie goed contact hebben.
De rechtbank vindt het dan ook volstrekt onaannemelijk en ongeloofwaardig dat eiseres, zoals zij stelt, niet wist of had kunnen weten dat deze personen zich schuldig maakten en/of hebben gemaakt aan ernstige strafbare feiten. Zo heeft eiseres ten overstaan van de recherche verklaard dat zij het vermoeden had dat R.C. geen gewone baan had. Het was haar bekend dat hij veel geld verbraste, ze had gezien dat hij een vuurwapen had en wist ook dat hij had vastgezeten. Verder blijkt dat eiseres R.R. in het ziekenhuis heeft bezocht nadat hij in zijn hoofd was geschoten en dat zij geld heeft overgemaakt naar de Penitentiaire instellingen waar J.P en R.W. waren gedetineerd. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit niet anders worden uitgelegd dan dat eiseres wist of op z’n minst kon vermoeden dat deze personen zich schuldig maakten aan criminele activiteiten.
5.6.2
Dat, zoals eiseres heeft aangevoerd, verweerder de criminele antecedenten van de vermeende privé contacten haar te zwaar heeft aangerekend en dat die contacten niet afstralen op haar functie als douaneambtenaar, kan de rechtbank niet volgen. Ook handelen buiten werktijd kan onder omstandigheden strijdig zijn met hetgeen een goed ambtenaar betaamt en daarmee plichtsverzuim opleveren. Dit kan het geval zijn in situaties waarbij het handelen, gelet op de vervulde functie, het aanzien van de openbare dienst heeft geschaad, maar ook in situaties waarbij de hoedanigheid en de gedragingen in de privésfeer onvoldoende gescheiden of te scheiden zijn. Grensoverschrijdend gedrag kan zijn weerslag hebben op het aanzien van de Douane.
5.7
Naar het oordeel van de rechtbank is ook voldoende vast komen te staan dat eiseres de onder 2. genoemde gedraging heeft begaan. Uit het proces-verbaal van het getuigenverhoor van eiseres van 8 april 2014 en de Bestuurlijke Rapportage van het strafrechtelijke onderzoek blijkt dat op de bankrekeningen ten name van eiseres in de periode van 1 januari 2010 tot 1 januari 2015 contante stortingen zijn gedaan tot een totaalbedrag van € 77.785,- en daarnaast dat door haar contante aankopen van luxe goederen (onder meer een auto, een motor, sieraden van Cartier, horloges van Cartier en Rolex en dure schoenen) zijn gedaan tot een totaalbedrag van € 40.688,54. Het gaat hier om substantiële (contante) geldbedragen. Eiseres heeft verklaard dat zij al het geld en de luxe goederen heeft gekregen van J.L., met wie zij tot 2015 een relatie had. De auto heeft zij volgens haar verklaring aangekocht deels met eigen geld en een lening bij de bank en deels door een lening van € 10.000,- bij haar oom. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat de verklaringen van eiseres niet geloofwaardig zijn en in ieder geval niet stroken met de beschikbare gegevens. Zo is door J.L. een andersluidende verklaring afgelegd ten aanzien van de duur van de relatie en de door hem gedane geldelijke schenkingen en gegeven sieraden. Verweerder stelt terecht dat er onvoldoende aanleiding is om de verklaring van J.L. niet voor waar aan te nemen. Wat betreft de aankoop van de auto ontbreekt ieder bewijs dat sprake was van een lening bij de bank van € 5.000,- en van een lening van
€ 10.000,- bij haar oom. Verder heeft verweerder terecht kanttekeningen geplaatst bij de wijze waarop het aankoopbedrag van de auto is voldaan en gewezen op een getapt gesprek waarin R.R. heeft verklaard dat hij de auto voor eiseres heeft betaald. De rechtbank is het met verweerder eens dat eiseres de herkomst van een aanzienlijk deel van het bedrag van in totaal
€ 118.473,54 niet afdoende heeft aangetoond. Ook op de zitting is eiseres er niet in geslaagd de gerezen twijfels weg te nemen.
€ 10.000,- bij haar oom. Verder heeft verweerder terecht kanttekeningen geplaatst bij de wijze waarop het aankoopbedrag van de auto is voldaan en gewezen op een getapt gesprek waarin R.R. heeft verklaard dat hij de auto voor eiseres heeft betaald. De rechtbank is het met verweerder eens dat eiseres de herkomst van een aanzienlijk deel van het bedrag van in totaal
€ 118.473,54 niet afdoende heeft aangetoond. Ook op de zitting is eiseres er niet in geslaagd de gerezen twijfels weg te nemen.
5.8
De rechtbank acht ook genoegzaam aangetoond dat eiseres geen dan wel onvoldoende openheid van zaken heeft gegeven in het disciplinaire onderzoek. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat, gezien de gespreksverslagen van 22 januari 2016 en 16 maart 2016 en het proces-verbaal van getuigenverhoor van eiseres van 8 april 2014 en de Bestuurlijke Rapportage, eiseres op verschillende punten meer dan eens geen of afwijkende antwoorden en ook onjuiste of tegenstrijdige antwoorden heeft gegeven op de aan haar gestelde vragen. Het betoog van eiseres dat dat zij wel voldoende open is geweest in het disciplinaire onderzoek slaagt dan ook niet.
5.9
Aan het feit dat de strafzaak jegens haar is geseponeerd, inclusief de verdenking van witwassen, komt niet de betekenis toe die eiseres hieraan toekent. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB (zie onder meer de uitspraak van 15 maart 2012, ECLI:NL:CRVB:2012: BW0297en van 24 mei 2017 ECLI:NL:CRVB:2017:1914) betekent een besluit tot niet (verder) vervolgen niet dat in zoverre geen sprake kan zijn van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire maatregel aanleiding kan geven. De bestuursrechter beoordeelt de merites van het door verweerder gestelde plichtsverzuim van eiseres in beginsel los van wat in het strafproces is geoordeeld en overwogen. Het beroep dat eiseres doet op de seponering van de strafzaak kan om die reden niet slagen.
5.1
De rechtbank is gelet op het vorenstaande van oordeel dat voldoende vaststaat dat eiseres de haar verweten gedragingen heeft begaan en dat zij zich daarmee schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim. Dat het plichtsverzuim eiseres niet toe te rekenen zou zijn, is gesteld noch gebleken, zodat verweerder bevoegd was eiseres hiervoor disciplinair te straffen.
5.11
Met betrekking tot de vraag of het opgelegde ontslag evenredig is ten opzichte van de aard en de ernst van het plichtsverzuim overweegt de rechtbank het volgende. De aan eiseres verweten gedragingen moeten worden beschouwd als ernstig plichtsverzuim. Eiseres heeft daarmee het vertrouwen dat verweerder in haar als medewerker bij de Douane moet kunnen hebben onherstelbaar beschadigd. Verweerder stelt terecht zeer hoge integriteitseisen aan zijn medewerkers en moet hen volledig kunnen vertrouwen. De disciplinaire straf is niet onevenredig aan de aard en de ernst van het geconstateerde plichtsverzuim.
6. Nu de primaire ontslaggrond standhoudt, komt de rechtbank aan bespreking van de subsidiaire ontslaggrond niet toe.
7. Het beroep is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.N. Nijhuis, voorzitter, en mr.drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. S.A. Steinhauser, leden, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 augustus 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.