Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 16/1602
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 november 2016 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. M. Heikens),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad, verweerder
(gemachtigden: mr. P. Koenhen en E. van Berkum).
Procesverloop
Bij besluit van 27 oktober 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de uitkering op basis van de Participatiewet (PW), die de moeder van eiseres, [naam 1] (hierna: de moeder) ontving, met ingang van 1 oktober 2015 beëindigd en met ingang van 29 september 2015 ingetrokken. Verweerder heeft een bedrag van € 2.553,84 van eiseres teruggevorderd.
Op 24 december 2015 heeft verweerder, in reactie op het verzoek van eiseres om een betalingsregeling, met ingang van januari 2016 de aflossing van de vordering op € 100,- per maand vastgesteld. Eiseres heeft hiertegen geen bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 18 februari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 september 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en vergezeld door haar dochter [naam 2]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste feiten als vaststaand aan. De moeder ontving vanaf 22 juli 2014 een bestandsuitkering. Bij besluit van 20 augustus 2014 is aan haar bijzondere bijstand toegekend voor de kosten van inrichting of huisraad ten bedrage van € 4.020,- in de vorm van een geldlening. De moeder is op 29 september 2015 overleden. Van de geleende bijzondere bijstand stond toen nog een bedrag van 2.678,89 open.
Verweerder heeft beslist zoals onder ‘procesverloop’ weergegeven.
Op 4 mei 2016 hebben eiseres en haar dochter een akte van 6 april 2016, waarmee zij beiden de nalatenschap van de moeder verwerpen, laten inschrijven in het boedelregister.
2. Verweerder beschouwt eiseres als enige erfgenaam van haar moeder. Volgens verweerder heeft eiseres de nalatenschap stilzwijgend aanvaard door de uitvaart van haar moeder te betalen, de huur van de woning van haar moeder op te zeggen en deze te ontruimen, medicijnkosten van haar moeder te betalen en een betalingsregeling voor de terugvordering met verweerder af te sluiten. Haar verwerping van de nalatenschap bij akte van 6 april 2016 kan daar geen verandering in brengen, aldus verweerder. Omdat verweerder eiseres als erfgenaam beschouwd, heeft hij het bedrag van € 2.553,84 van haar teruggevorderd. Het gaat om te veel betaalde bijstand over de maand september 2015 (€ 60,97) en de nog niet afgeloste leenbijstand (€ 2.739,86), verminderd met het gereserveerde vakantiegeld (€ 186,02).
3. Eiseres voert aan dat de vordering niet op haar en haar dochter verhaald kan worden, omdat zij de nalatenschap hebben verworpen. De verwerping werkt terug tot het moment van het openvallen van de nalatenschap. Er is ook geen sprake van aanvaarding door feitelijk handelen. Alle handelingen van eiseres die verweerder als zodanig heeft beschouwd, heeft zij als zaakwaarnemer van haar moeder verricht. Voor het geval zij wel als erfgenaam wordt beschouwd, heeft eiseres aangevoerd dat verweerder op grond van zijn beleid de vordering dient kwijt te schelden vanwege dringende redenen.
4. Niet in geschil is dat verweerder bevoegd was om wegens het overlijden van de moeder de toegekende bijstandsuitkering in te trekken en voor zover vanwege die intrekking met terugwerkende kracht teveel bijstand is betaald, die vordering te verrekenen met de vakantietoeslag. In geschil is de bij het bestreden besluit gehandhaafde terugvordering van aan de moeder verstrekte (leen)bijstand na voornoemde verrekening, omdat die terugvordering aan eiseres is gericht.
5. Eerst dient de rechtbank na te gaan of het besluit op de juiste grondslag berust. Ambtshalve komt de rechtbank op dat punt tot de volgende beoordeling.
6. In artikel 58, tweede lid, van de PW is bepaald dat het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend kosten van bijstand kan terugvorderen, voor zover de bijstand:
( a) anders dan in het eerste lid, ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend;
( b) in de vorm van geldlening is verleend en de uit de geldlening voortvloeiende verplichtingen niet of niet behoorlijk worden nagekomen.
In artikel 58, achtste lid, van de PW is bepaald dat het college kan besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
Artikel 59 van de PW luidt:
“1 Onverminderd artikel 58 kunnen kosten van bijstand, indien de bijstand aan een gezin wordt verleend, van alle gezinsleden worden teruggevorderd.
2 Indien de bijstand als gezinsbijstand aan gehuwden had moeten worden verleend maar zulks achterwege is gebleven, omdat de belanghebbende de verplichtingen, bedoeld in artikel 17, of artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, niet of niet behoorlijk is nagekomen, kunnen de kosten van bijstand mede worden teruggevorderd van de persoon met wiens middelen als bedoeld in paragraaf 3.4, bij de verlening van bijstand rekening had moeten worden gehouden.
3 Indien de bijstand terecht als gezinsbijstand aan gehuwden is verleend, maar de belanghebbende toch de verplichtingen, bedoeld in artikel 17, of artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, niet of niet behoorlijk is nagekomen, kunnen de kosten van de bijstand mede worden teruggevorderd van de persoon met wiens middelen als bedoeld in paragraaf 3.4, bij de verlening van de bijstand rekening had moeten worden gehouden.
4 De in het eerste, tweede en derde lid bedoelde personen zijn hoofdelijk aansprakelijk voor de terugbetaling van kosten van bijstand die worden teruggevorderd.”
In artikel 61 van de PW is bepaald dat kosten van bijstand door het college kunnen worden verhaald in de gevallen en naar de regels aangegeven in paragraaf 6.5 van de PW.
In artikel 62f, aanhef en onder b, van de PW is bepaald dat kosten van bijstand door het college kunnen worden verhaald op de nalatenschap van de persoon indien: (1°) aan die persoon ten onrechte bijstand is verleend en voor zover voor het overlijden nog geen terugvordering heeft plaatsgevonden; (2°) bijstand is verleend in de vorm van geldlening of als gevolg van borgtocht.
Artikel 62g van de PW luidt:
“1 Het besluit tot verhaal op grond van deze paragraaf, anders dan met toepassing van artikel 62b, wordt door het college aan degene op wie verhaal wordt gezocht medegedeeld. Bij verhaal op de nalatenschap kan de mededeling worden gericht tot de langstlevende echtgenoot of een der erfgenamen die geacht kan worden bij de afwikkeling van de nalatenschap te zijn betrokken.
2 Indien de belanghebbende niet uit eigen beweging bereid is de verlangde gelden aan het college te betalen dan wel niet of niet tijdig tot betaling daarvan overgaat, kan het college overgaan tot verhaal in rechte.”
Artikel 62h van de PW luidt:
“1 Verzoekschriften met betrekking tot verhaal in rechte op grond van deze paragraaf, alsmede verzoeken tot wijziging van een rechterlijke verhaalsuitspraak, worden ingediend bij de rechtbank.
2 Op de indiening en behandeling van het verzoekschrift, alsmede op de procedure in hoger beroep, zijn de artikelen 799, tweede lid, en 801 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering van overeenkomstige toepassing.
(…)”
7. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting het standpunt ingenomen dat artikel 62f van de PW een ‘kan’-bepaling is, zodat verweerder niet is gehouden over te gaan tot verhaal op de nalatenschap. Hij heeft dus ook de bevoegdheid om de aan de moeder verstrekte bijstand van eiseres terug te vorderen op grond van artikel 58, tweede lid, van de PW als ware zij degene die de bijstand heeft ontvangen. Door daden van aanvaarding van de erfenis is zij immers in de voetsporen van haar moeder getreden. Verweerder heeft bij de vraag naar toepassing van zijn discretionaire bevoegdheid tot terugvordering in bezwaar het verzoek van eiseres om kwijtschelding betrokken. Dit heeft verweerder op grond van zijn beleid getoetst aan dringende redenen en zich op het standpunt gesteld dat die zich niet voordoen.
8. De rechtbank stelt voorop dat noch in de tekst van de PW, noch in de wetsgeschiedenis van de PW of de voordien geldende bijstandswetgeving, een aanknopingspunt is te vinden voor de opvatting dat bij samenloop van de bevoegdheid tot terugvordering van de verleende bijstand van de bijstandsgerechtigde en de bevoegdheid tot verhaal van de kosten van bijstand op een derde één van beide bevoegdheden voorrang heeft. Het staat het college in dat geval derhalve vrij te beslissen welke weg hij wenst te bewandelen om de terugbetaling van de verleende bijstand te realiseren (vgl. HR 27 februari 2004, ECLI:NL:HR:2004:AN9405 en CRvB 1 april 2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AF8579).
9. Dit laat onverlet dat terugvordering of verhaal op grond van de PW uitsluitend kan plaatshebben indien daarvoor in de PW een bevoegdheidsgrondslag is aan te wijzen (vgl. CRvB 13 september 1989, ECLI:NL:CRVB:1989:AN0811, AB 1990/147 en CRvB 10 juni 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM9740). Naar het oordeel van de rechtbank bevat artikel 58 van de PW geen bevoegdheidsgrondslag om bijstand terug te vorderen van een ander dan de bijstandsgerechtigde zelf. Dit volgt ook uit de systematiek van de PW en voorgaande bijstandswetgeving. Terugvordering ziet immers op de terugbetaling door degene aan wie de bijstand is toegekend of – gelet op artikel 59, tweede en derde lid, van de PW – door degene die in de gezinsbijstand begrepen had moeten worden of met wiens middelen rekening gehouden had moet worden, terwijl verhaal van kosten van bijstand ziet op een onderhoudsplichtige, op de begunstigde van een schenking, dan wel op de nalatenschap, een en ander op de wijze zoals neergelegd in paragraaf 6.5. van de PW.
10. Bij dit verschil tussen terugvordering en verhaal moet voorts in ogenschouw worden genomen dat het college alleen bij terugvordering een daartoe strekkend besluit kan nemen waartegen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat; het terug te vorderen bedrag vormt een bestuursrechtelijke geldschuld, die gelet op artikel 60, tweede lid, van de PW door middel van een dwangbevel kan worden ingevorderd. Bij verhaal kan het college weliswaar een besluit tot verhaal nemen, maar daartegen staat, gelet op artikel 8:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 1 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, geen bestuursrechtelijke rechtsbescherming open. Bovendien kan een dergelijk besluit niet bij dwangbevel worden ingevorderd; het college kan bij uitblijven van betaling op grond van de artikelen 62g en 62h van de PW overgaan tot verhaal in rechte door een verzoekschrift in te dienen bij de burgerlijke rechter.
11. Indien het college in afwijking van het voorgaande van een andere derde dan die genoemd in artikel 59 van de PW kosten van bijstand wil terugvorderen, is geen sprake van een bestuursrechtelijke geldschuld en zal op grond van bepalingen uit Boek 3 en Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek een vordering kunnen worden ingesteld bij de rechter die ingevolge het Wetboek van burgerlijke rechtsvordering bevoegd is (zie nogmaals CRvB 13 september 1989, ECLI:NL:CRVB:1989:AN0811). Een dergelijke situatie ligt thans niet voor, omdat artikel 62f, aanhef en onder b, van de PW – mede gelet op artikel 61 van de Participatiewet – voorziet in een exclusieve wettelijke grondslag voor verhaal op de nalatenschap.
12. Uit het voorgaande volgt dat verweerder niet bevoegd was om aan de moeder verstrekte bijstand op grond van artikel 58 van de PW terug te vorderen van eiseres. Het bestreden besluit waarin verweerder die gepretendeerde bevoegdheid heeft gehandhaafd komt dan ook voor vernietiging in aanmerking. Die vernietiging ziet tevens op de daarin vervatte beslissing de vordering niet kwijt te schelden, omdat die beslissing door verweerder is genomen in het kader van de inzet van zijn gepretendeerde bevoegdheid tot terugvordering. Een dergelijke bevoegdheid komt verweerder weliswaar ook toe bij het nemen van een besluit tot verhaal, maar de toetsing van die beslissing komt toe aan de burgerlijke rechter indien verweerder besluit over te gaan tot verhaal in rechte.
13. De rechtbank ziet gelet op het voorgaande voorts aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen voor zover daarin is besloten om de na verrekening nog openstaande schuld terug te vorderen van eiseres.
14. De rechtbank ziet aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van verweerder. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 992,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 496,- en wegingsfactor 1).
15. Verder ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat verweerder het griffierecht van € 46,00 vergoedt. De rechtbank stelt vast dat ten onrechte het bedrag van € 168,00 is geheven in plaats van € 46,00. De rechtbank zal (€ 168 - € 46 =) € 122,00 terugboeken.
Beslissing
De rechtbank verklaart
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dit ziet op de terugvordering van € 2.553,84;
- herroept het primaire besluit van 27 oktober 2015 voor zover dit ziet op de terugvordering van € 2.553,84;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het bestreden besluit voor zover dit is vernietigd;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 992,00;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 46,00 aan eiseres vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Auwerda, voorzitter, mr. M.P.E. Oomens en
mr. dr. R. Stijnen, leden, in aanwezigheid van E.A.D. Horn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 november 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.