ECLI:NL:RBNHO:2016:7205

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 16/1089

uitspraak van de meervoudige kamer van 30 augustus 2016 in de zaak tussen

Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren, te ‘s-Gravenhage, eiseres,

(gemachtigde: mr. K.T.B. Salomons),

gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder,
(gemachtigde: mr. H.A. Schoordijk).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland, te Haarlem.

Procesverloop

Bij besluit van 9 februari 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan de derde-partij ontheffing verleend op grond van artikel 68 van de Flora- en faunawet (Ffw) en artikel 4 van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (Bbsd) voor - kort gezegd - het doden van damherten met gebruikmaking van geweren in de Amsterdamse Waterleidingduinen (AWD) en het Nationaal Park Zuid-Kennemerland (NPZK).

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 juli 2016. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam 1] . Ook is namens eiseres verschenen [naam 2] , werkzaam als bioloog bij eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 3] . Namens de terreinbeheerders zijn verschenen mevrouw [naam 4] , mevrouw [naam 5] , de heer [naam 6] , de heer [naam 7] , allen werkzaam bij Waternet, en mevrouw [naam 8] , werkzaam bij de N.V. PWN Waterleidingbedrijf Noord-Holland (PWN). De derde-partij is vertegenwoordigd door
[naam 9] .

Het beroep is ter zitting gezamenlijk behandeld met de beroepen met zaaknummers
HAA 16/558 en HAA 16/1079.
Overwegingen

1.De rechtbank betrekt bij de beoordeling de volgende feiten.

1.1.

Het bestuur van de Faunabeheereenheid Noord-Holland en het bestuur van de Faunabeheereenheid Zuid-Holland hebben gezamenlijk het Faunabeheerplan damherten in het Noord- en Zuid-Hollandse Duingebied 2016-2020 (hierna: het FBP) vastgesteld en ter goedkeuring aan verweerder voorgelegd. Verweerder heeft daarop het Faunafonds om advies verzocht. Op 30 oktober 2015 heeft het Faunafonds een positief advies uitgebracht. Verweerder heeft het FBP op 17 november 2015 goedgekeurd.

1.2.

Bij brief van 2 november 2015, ingekomen op 6 november 2015, heeft de derde-partij verweerder verzocht om ontheffing van een aantal verboden in de Ffw en het Bbsd teneinde het middels afschot bereiken van een beperktere omvang van de populatie damherten binnen het voor hen in het FBP gedefinieerde leefgebied. De ontheffing wordt gevraagd in het belang van de verkeersveiligheid, ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, ter voorkoming van schade aan flora en fauna, ter voorkoming en bestrijding van onnodig lijden van ziekte of gebrekkige damherten en ter regulering van de populatieomvang. Aan het verzoek om ontheffing is voornoemd FBP ten grondslag gelegd. Volgens het FBP was het aantal damherten in het deelgebied NPZK (binnen en buiten leefgebied) in 2015 minimaal 734 stuks, in het deelgebied de AWD betrof dit minimaal 3031. De streefstand in de deelgebieden is 200 respectievelijk 800 damherten.

1.3.

Op 25 november 2015 heeft verweerder een ontwerpbesluit genomen waarin het ontheffingsverzoek onder voorwaarden is ingewilligd op grond van artikel 68, eerste lid, onder a, d en e, Ffw, bezien in samenhang met artikel 4, onder e, Bbsd. Tegen dit besluit heeft onder meer eiseres een zienswijze ingediend. In de nota van beantwoording zienswijzen ontwerp besluit en beheer damherten in leefgebied Noord-Holland
nr. 717840/758237 (nota van beantwoording) heeft verweerder op de zienswijzen gereageerd en daarin aanleiding gezien het ontwerpbesluit op enkele punten te wijzigen.
1.4. In het bestreden besluit heeft verweerder ontheffing verleend voor het doden van damherten met gebruikmaking van geweren met geluiddempers en de inzet van honden, niet zijnde lange honden, in de AWD en het NPZK. De ontheffing, die is verleend voor de periode vanaf de inwerkingtreding van het besluit tot het einde van de duur van het FBP, geldt tot de verzochte ondergrens is bereikt van 800 damherten in de AWD en 200 damherten in het NPZK. Aan dit besluit heeft verweerder - onder verwijzing naar het FBP - ten grondslag gelegd dat als gevolg van de groeiende populatie damherten in de AWD en het NPZK aanzienlijke schade is en zal ontstaan aan de flora en fauna ter plaatse en dat vanwege aanrijdingen met damherten de openbare veiligheid, te weten de verkeersveiligheid, in geding is. Daarom is volgens verweerder beheer van de populatie damherten noodzakelijk. Nu is aangetoond dat sprake is van een schadehistorie ter plaatse en van het omringende gebied, kan ook ontheffing worden verleend met het oog op het reguleren van de populatieomvang. Uit het FBP en de reeds uitgevoerde maatregelen blijkt dat er geen andere bevredigende oplossingen voorhanden zijn om de schade aan flora en fauna te beperken en de verkeersveiligheid te vergroten. Voorts zal de gunstige staat van instandhouding van het damhert door de verlening van de ontheffing niet in gevaar komen.

2. Op grond van artikel 68, eerste lid, Ffw kunnen gedeputeerde staten, voor zover hier relevant, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, voorzover niet bij of krachtens enig ander artikel van deze wet vrijstelling is of kan worden verleend, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 15, 15a, 15b, tweede lid in samenhang met het eerste lid, 16, 17, 18, 53, eerste lid, onderdelen c en d, 72, vijfde lid, en 74:
(a) in het belang van de openbare veiligheid; (…)
(d) ter voorkoming van schade aan flora en fauna; of
(e) met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen.
Op grond van het vierde lid wordt de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.

Als andere belangen in de zin van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder e, Ffw, voor zover hier relevant, zijn krachtens artikel 4, eerste lid, onder e, Bbsd aangewezen het reguleren van de populatieomvang van dieren, behorende tot de diersoorten edelhert, ree, damhert of wild zwijn, met dien verstande dat vanwege dit belang slechts ontheffing kan worden verleend indien de aanleiding is gelegen in de schadehistorie ter plaatse en van het omringende gebied of de maximale populatieomvang in relatie tot de draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden.

3.
Eiseres voert aan - samengevat en zoals ter zitting is toegelicht - dat het FBP dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit niet betrouwbaar is, omdat de samenstellers van het FBP vooringenomen zijn en motieven hebben willen vinden om de populatie damherten door middel van afschot te controleren. Dit is begrijpelijk, gelet op de samenstelling van de begeleidingscommissie en de omstandigheid dat het Faunafonds in zijn algemeenheid altijd positief adviseert over voorgenomen afschotplannen om overlast door grote hoefdieren terug te brengen. Het FBP is aldus slechts een selectieve, onjuiste weergave van de werkelijkheid, waarbij de belangen die eiseres behartigt ten onrechte niet zijn betrokken. Verweerder mocht daar derhalve niet van uitgaan, doch had zelf andere organisaties om advies moeten vragen. Nu dat niet is geschied, kan het FBP niet aan het bestreden besluit ten grondslag worden gelegd en kan het bestreden besluit reeds daarom geen stand houden.

3.1.

Verweerder stelt zich op het standpunt - samengevat en zoals ter zitting is toegelicht - dat het FBP op juiste wijze tot stand is gekomen en terecht aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd. Het FBP is in opdracht van de Faunabeheereenheden Noord- en Zuid-Holland, onder toezicht van een gekozen begeleidingscommissie bestaande uit vertegenwoordigers van diverse organisaties en een aantal adviseurs, tot stand gekomen. Een Faunabeheereenheid is een door verweerder op grond van artikel 29, eerste lid, Ffw erkend samenwerkingsverband van jachthouders en andere terreinbeherende en vertegenwoordigende organisaties (zoals Waternet, PWN, Staatsbosbeheer) op het gebied van natuurbeheer, landbouw en particulier eigendom ten behoeve van het beheer van diersoorten en het voorkomen en bestrijden van schade aangericht door dieren. De verantwoordelijkheid voor dat beheer en die bestrijding is neergelegd bij hen die de grond in eigendom hebben of gebruiken en rust dus niet op de overheid. Door het opstellen van een faunabeheerplan streeft een Faunabeheereenheid ernaar - binnen de wettelijke kaders - op planmatige wijze uitvoering te geven aan de hiervoor genoemde taken. In dit geval is dat ook gebeurd en is het FBP opgesteld in opdracht van het bestuur van eerdergenoemde Faunabeheereenheden nadat door diverse terreinbeheerders schade was geconstateerd en diverse onafhankelijke deskundigen van verschillende organisaties dit hadden bevestigd. De keuze voor die ingeschakelde deskundigen, die overigens geen belang hebben in het terrein, lag bij de terreinbeheerders. Het is dus juist dat eiseres niet om advies is gevraagd, maar dat hoefde ook niet. Van belang is dat het FBP is goedgekeurd, zodat verweerder daarvan uit heeft mogen gaan.

3.2.

Met de hiervoor onder 3.1. weergegeven motivering heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd waarom eiseres niet kan worden gevolgd in haar stelling dat het FBP - gelet op de wijze van totstandkoming - niet aan het bestreden besluit ten grondslag mocht worden gelegd. De wetgever heeft, zo verweerder stelt en volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Ffw, in het bijzonder de Nota naar aanleiding van het eindverslag (Kamerstukken II, 1996-1997, 23 147, nr. 12), het planmatig faunabeheer in totaliteit niet beschouwd als een overheidstaak. In zoverre het openbaar belang daarbij wel betrokken wordt geacht, heeft de wetgever ter behartiging daarvan specifieke bevoegdheden toegekend aan, in het bijzonder, de organen van de provincies, zoals de goedkeuring van het faunabeheerplan overeenkomstig artikel 30, eerste lid, Ffw. Het goedkeuringsbesluit kan in een procedure als onderhavige - zoals ook thans het geval is - aan de orde worden gesteld. Met deze systematiek heeft de wetgever de Faunabeheereenheid een prominente rol toegekend bij het beheren van beschermde inheemse diersoorten en het voorkomen dat deze soorten schade aanrichten. Daarbij handelt zij op basis van een vrijstelling of ontheffing (bijvoorbeeld op grond van artikel 68 Ffw) welke op basis van de wet is verleend en waaraan op grond van artikel 30 Ffw een goedgekeurd faunabeheerplan ten grondslag ligt. De omstandigheid dat de aan een faunabeheerplan ten grondslag liggende uitgangspunten en afwegingen zijn ingegeven door de visie van de in de Faunabeheereenheid vertegenwoordigde organisaties is hier logischerwijs het gevolg van. Dat de belangen die eiseres behartigt geen onderdeel uitmaken van het FBP is juist, doch brengt geenszins met zich dat daarom niet van het FBP mag worden uitgegaan. Evenmin bestaat aanleiding om reeds op voorhand te oordelen dat verweerder eigenstandig andere deskundigen had moeten inschakelen. De beroepsgrond faalt.

4. Eiseres voert verder - samengevat - aan dat de aanvraag en het bestreden besluit een andere prioriteit in doelstelling vertonen. De voornaamste doelstelling voor ontheffing in de aanvraag is het zorgdragen voor de verkeersveiligheid, terwijl dit in het bestreden besluit het voorkomen van schade aan flora en fauna binnen het leefgebied is, zonder dat daarvoor een verklaring is gegeven. Daarnaast voert zij aan dat de ontheffing ten onrechte is gebaseerd op artikel 68, eerste lid, aanhef en onder e, Ffw bezien in samenhang met artikel 4 Bbsd. Immers, uit vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3621 en van 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1717, als ook de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 4 december 2015, ECLI:NL:RBZWB:2015:8059) volgt dat een ontheffing uit dien hoofde slechts mag worden verleend als aannemelijk is dat er daadwerkelijk problemen zijn met het welzijn van de populaties dieren. Voorts kan volgens eiseres de ontheffing niet worden gebaseerd op artikel 4, eerste lid, onder e, Bbsd, omdat de schade aan de omliggende percelen in het FBP niet is onderbouwd.

4.1.

Blijkens het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting is - zoals verweerder heeft toegelicht - de ontheffing verleend in het belang van de openbare veiligheid, de verkeersveiligheid buiten het leefgebied, ter voorkoming en bestrijding van schade aan flora aan fauna en ter regulering van de populatieomvang binnen het leefgebied. Zoals verweerder terecht heeft gesteld, zijn aan de ontheffing nevenschikkende belangen ten grondslag gelegd, die ieder afzonderlijk - anders dan eiseres meent - ook tot ontheffing zouden kunnen leiden. De lezing van eiseres dat de aanvraag en het bestreden besluit een andere prioriteit in doelstelling vertonen, waarbij het ene belang zwaarder weegt dan het andere, volgt de rechtbank niet. Evenmin volgt de rechtbank eiseres in haar stelling dat de ontheffing ten onrechte is gebaseerd op artikel 68, eerste lid, aanhef en onder e, Ffw bezien in samenhang met artikel 4, eerste lid, onder e, Bbsd. De ontheffing is weliswaar ook verleend ter regulering van de populatieomvang binnen het leefgebied, maar de aanleiding daartoe is uitsluitend gelegen in de schadehistorie ter plaatse en in het omringende gebied. De maximale populatieomvang in relatie tot de draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden, is niet aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Wat eiseres daarover heeft aangevoerd richt zich dus niet tegen het bestreden besluit en behoeft daarom geen bespreking. Ten slotte volgt de rechtbank eiseres niet in haar eerst ter zitting opgeworpen stelling dat de schade in het omringende gebied niet is onderbouwd. Naar het oordeel van de rechtbank is, zo leidt zij af uit het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende FBP, in ieder geval van schadehistorie die ziet op incidenten in het verkeer in het omringende gebied genoegzaam gebleken. De beroepsgronden falen.

5. Eiseres stelt verder dat de ontheffing niet kan worden gedragen door het onder artikel 68, eerste lid, aanhef en onder, a Ffw genoemde belang van de openbare veiligheid, te weten de verkeersveiligheid, omdat het FBP op dit punt ondeugdelijk is gemotiveerd. Daartoe voert eiseres - samengevat - aan dat zij ook politiegegevens heeft ontvangen en dat uit de op basis daarvan gemaakte analyse volgt dat bij de weergave van de getallen over aanrijdingen in het FBP ten onrechte geen onderscheid is gemaakt tussen aanrijdingen met reeën of damherten. Uitgaande van de juiste gegevens is de conclusie dat het aantal aangereden damherten over 2014 binnen het leefgebied 19 bedraagt in plaats van 52, aldus een aanzienlijk verschil. Voorts blijkt uit analyse van de afschotgegevens dat het aantal aanrijdingen ondanks stijgende aantallen damherten afneemt. Dit betekent dat de onderbouwing voor afschot om de verkeersveiligheid te vergroten, wegvalt. Ter zitting heeft eiseres gesteld dat ook ongevallen met de trein bij de cijfers zijn inbegrepen, evenals oude kadavers waarbij de doodsoorzaak niet meer vast te stellen is. Desgevraagd heeft eiseres aangegeven dat zij er van heeft afgezien de door haar genoemde politiegegevens over te leggen, omdat zij het verweerschrift pas op een laat moment heeft ontvangen en het behoorlijk wat lijsten met een aanzienlijke hoeveelheid getallen betreft.

5.1.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat - gelet op de door hem in dit kader overgelegde stukken - voldoende is aangetoond dat er, met name in het deelgebied NPZK, schade is als gevolg van incidenten in het verkeer. Het aantal van 52 aanrijdingen met damherten in 2014 in Noord-Holland, zoals opgenomen in het bestreden besluit en het FBP dat daaraan ten grondslag ligt, moet juist worden geacht. Dit aantal is immers afkomstig uit het BOA registratiesysteem en meldingen uit dat systeem zijn gevalideerd door de politie. Bovendien betreft dit enkel de door de politie gevalideerde aanrijdingen. Daarbij is niet gespecificeerd naar aanrijdingen met een trein. Ook in het Fauna Registratie Systeem zijn er nog tien meldingen gedaan waarbij sprake was van verwondingen die een aanrijding indiceren, en zijn er incidenten waarbij gewonde dan wel dode damherten zijn aangetroffen waarvan de doodsoorzaak niet duidelijk is. Een deel van deze incidenten is mogelijk ook nog aan niet als zodanig gemelde aanrijdingen te wijten. Het werkelijk aantal aanrijdingen ligt aldus naar verwachting hoger dan de 52 opgenomen, gevalideerde aanrijdingen. Hoe eiseres tot andere aantallen is gekomen, is niet duidelijk. Voorts wijst verweerder erop dat, hoewel in het deelgebied AWD het aantal botsingen tussen verkeer en damherten sterk is teruggedrongen en alleen op plaatsen waar de AWD niet is omrasterd damherten nog met regelmaat uit het gebied komen en als gevolg daarvan aanrijdingen plaatsvinden, damhertkerende rasters niet overal mogelijk zijn. Nu de populatie damherten in deelgebied NPZK flink toeneemt is te verwachten dat het aantal aanrijdingen in dit deel van het plangebied flink zal toenemen.

5.2.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid ontheffing heeft kunnen verlenen in het belang van de openbare (verkeers)veiligheid. Op grond van de stukken staat naar het oordeel van de rechtbank voldoende vast dat in de provincie Noord-Holland jaarlijks een groot aantal verkeersongevallen plaatsvindt waarbij damherten betrokken zijn. Hieruit volgt dat de openbare veiligheid in het geding is. Dat de cijfers die in het FBP zijn vermeld onjuist moeten worden geacht, is door eiseres gesteld maar niet onderbouwd. De politiegegevens waarop de stelling van eiseres gebaseerd zou zijn, zijn immers niet overgelegd. Op grond van het FBP en de daaraan ten grondslag liggende stukken waarop verweerder zich bij het bestreden besluit heeft gebaseerd, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank aannemelijk gemaakt dat bij een toename van de dichtheid van de damhertenpopulatie ter plaatse de migratie van damherten zal toenemen en dat daardoor het aantal aanrijdingen met damherten in het plangebied, met name in het deelgebied NPZK, verder zal toenemen en dat afschot die verdere toename kan voorkomen. Eiseres heeft haar stelling dat verweerder ten onrechte uitgaat van de veronderstelling dat een toename van het aantal damherten automatisch leidt tot significant meer aanrijdingen, niet onderbouwd met verifieerbare gegevens. Uit het door haar overgelegde rapport van dierecoloog [naam 10] , ‘Beoordeling van het onderzoek aan ecologische effecten van damherten op flora en fauna in de Amsterdamse Waterleidingduinen’ van 31 december 2015 volgt dit niet. Ook deze beroepsgrond faalt.

6. Eiseres betoogt dat verweerder de damherten wenst te reduceren in aantal omdat dit dier ervoor zou zorgen dat de reeënpopulatie afneemt en dat dit erop duidt dat verweerder meer reeën wil. Het is echter de vraag of dit verstandig is vanuit een oogpunt van verkeersveiligheid, nu reeën – in tegenstelling tot damherten – erom bekend staan dat zij plotseling de weg op schieten en daarmee de verkeersveiligheid in gevaar kunnen brengen. Daarbij wijst eiseres onder meer op de uitspraak van de Afdeling van 28 maart 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA1688). Bovendien heeft verweerder voor het ree diverse ontheffingen voor afschot afgegeven.

6.1.

Voorgaande beroepsgrond behoeft geen bespreking nu de door verweerder verleende ontheffing niet is aangevraagd en afgegeven met het oog op het keren van de afname van de stand van het ree.

7. Eiseres stelt verder dat de ontheffing ten onrechte is gebaseerd op het belang van voorkomen van schade aan flora en fauna, zoals neergelegd in artikel 68, eerste lid, aanhef en onder d, Ffw.

7.1.

Daartoe voert eiseres primair - samengevat - aan dat geen sprake is van schade, maar slechts van veranderingen. Schade is een oordeel en dat vereist een kader, dat niet wordt gegeven. Eiseres verwijst naar de door haar bij de zienswijze en in beroep overgelegde stukken, meer in het bijzonder de schriftelijke stukken en de toelichting daarop ter zitting van dr. Vera van het Bureau Natuurontwikkeling en het artikel “Begrazing – vragen over” in het ecologisch blad De Nieuwe Wildernis, in reactie op vragen van Van Barneveld. Daaruit volgt volgens eiseres dat weliswaar door de toename van damherten soorten in het plangebied verdwijnen, maar dat betekent niet dat damherten in huidige dichtheden schadelijk zijn voor de flora en fauna en voor de biodiversiteit in de AWD en NPZK. Het damhert is, zo volgt uit de informatie van de deskundigen, een sluitsteensoort en een landschapsarchitect die niet stuurbaar hoort te zijn. Het is in strijd met het Biodiversiteitsverdrag en de Natura 2000 instandhoudingsdoelen om door menselijk ingrijpen de populatie damherten te verminderen en de natuurlijke dynamiek te verstoren. Verweerder gaat - evenals de opstellers van het FBP - uit van een te beperkte betekenis van het begrip biodiversiteit en laat zich ten onrechte leiden door de diepgewortelde menselijke wil om wilde dieren in de beschikkingsmacht te houden.

7.2.

Verweerder stelt zich - kort gezegd - op het standpunt, onder verwijzing naar de Beleidsnota Flora- en Faunawet Noord-Holland van de Provincie Noord-Holland van november 2007, dat zich ontegenzeggelijk schade aan de flora en fauna in het duingebied voordoet die is toe schrijven aan het te hoge aantal damherten. Het plangebied is Natura 2000 gebied en voortschrijdend inzicht heeft ertoe geleid dat beheer door afschot noodzakelijk wordt geacht om de negatieve ontwikkelingen - zijnde schade - aan de flora en fauna tegen te gaan en aan de Natura 2000 instandhoudingsdoelen te kunnen voldoen, waartoe op Europees niveau een verplichting bestaat. Er wordt niet ontkend dat het damhert een sluitsteensoort is, maar in dit geval is geen sprake van natuurlijke dynamiek. Er is schade waarneembaar aan de vegetatie, zoals afname van plantensoorten. Ook is sprake van schade aan duinbossen. Verder heeft de fauna ook te lijden van de te hoge begrazingsdruk van de populatie damherten, door het verminderen of verdwijnen van soorten zoals reeën, dag- en nachtvlinders en bosvogels. Er ontstaat derhalve een monocultuur waarbij geen recht wordt gedaan aan andere soorten.

7.3.

Zoals hiervoor onder 3.2 vastgesteld, is in dit geval de Faunabeheereenheid Noord-Holland verantwoordelijk voor het beheer van diersoorten en het voorkomen en bestrijden van schade aangericht door dieren in het Noord-Hollandse duingebied. Die verantwoordelijkheid brengt met zich dat ruimte wordt geboden om binnen de kaders van de toepasselijke wet- en regelgeving een eigen beheervisie te creëren. In de visie van de Faunabeheereenheid Noord-Holland - zo heeft verweerder ter zitting toegelicht en is door de terreinbeheerders Waternet en Provinciaal Waternet bevestigd - is sprake van schade aangericht door damherten, bestaande onder meer uit het verdwijnen van flora en fauna uit het duingebied in strijd met Natura 2000 instandhoudingsdoelen. In het FBP wordt dit met objectieve gegevens onderbouwd. Gegeven deze ecologische visie, het beleid van verweerder en de ruimte die aldus aan de Faunabeheereenheid toekomt bij het creëren van een dergelijke visie en het opstellen van het FBP, volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat de waar te nemen veranderingen niet zijn aan te merken als schade. In zoverre slaagt de beroepsgrond niet.

7.4.

Subsidiair voert eiseres in dit verband aan dat genoegzaam bewijs voor de beweerdelijke schade aan flora en fauna ontbreekt. Immers, de onderzoeken die aan het FBP ten grondslag zijn gelegd zijn in kwalitatief en kwantitatief opzicht onzorgvuldig uitgevoerd en niet wetenschappelijk onderbouwd. Daarbij wijst eiseres op de door haar overgelegde stukken, meer in het bijzonder de brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 30 oktober 2015 in reactie op de brief van de SP Amsterdam met vragen over de biodiversiteit in N2000-gebied Amsterdamse Waterleidingduinen, het eerder genoemde rapport van dierecoloog [naam 10] en het rapport van ecoloog [naam 11] ‘Rapportanalyse: damherten in de AWD’ van december 2015 (hierna: rapport van [naam 11] ). Daaruit volgt volgens eiseres - kort gezegd - dat de gehanteerde methodiek in de onderzoeken die aan het FBP ten grondslag liggen niet juist is. Zo worden aannames gedaan, zonder dat elke factor die van invloed kan zijn op het onderzochte in de analyse is meegenomen of anders verantwoord is uit te sluiten. Ook wordt geen rekening gehouden met andere wezenlijke factoren dan damherten (zoals bijvoorbeeld stikstofdepositie, hoge recreatiedruk) en worden positieve effecten van damherten niet benoemd. Niet kan derhalve met stelligheid worden gezegd dat bepaalde effecten zijn toe te schrijven aan damherten. Verweerder heeft zich dan ook ten onrechte, althans onvoldoende gemotiveerd, aangesloten bij de onjuiste conclusies in het FBP.

7.5.

Verweerder stelt zich op het standpunt - samengevat en zoals ter zitting toegelicht - dat uit het FBP dat aan het bestreden besluit ten grondslag ligt, blijkt dat sprake is van schade aan de in de AWD en het NPZK aanwezige flora en fauna als gevolg van de omvang van de populatie damherten. Dit wordt in het FBP onderbouwd met literatuur en recente onderzoeken van - onder meer - Floron, de Vlinderstichting, de Stichting European Invertabrate Survey, de Zoogdiervereniging, de KNVV Zuid-Kennemerland, het kennisnetwerk Ontwikkeling en Beheer Natuurkwaliteit en Waternet. In die onderzoeken worden vergelijkbare conclusies getrokken als in buitenlandse studies, te weten dat damherten ook negatieve effecten hebben op de biodiversiteit van het gebied en op de Natura 2000-instandhoudingsdoelen. Deze conclusies zijn door onafhankelijke, gekwalificeerde deskundigen getrokken op basis van gedegen, objectief onderzoek. Volgens verweerder is er geen reden om aan te nemen dat de gegevens die aan het FBP ten grondslag liggen onjuist zijn of dat de conclusies die op basis van die gegevens door de opstellers van het FBP getrokken zijn niet door die gegevens gedragen kunnen worden. De door eiseres overgelegde rapporten, onder meer afkomstig van een flexibel eenmansbureau dat opdrachten uitvoert op het gebied van toegepast ecologisch onderzoek, beheeradvies en communicatie over natuur, kunnen niet op één lijn worden gesteld met het onderzoek dat is uitgevoerd door en in opdracht van twee faunabeheereenheden in samenwerking met de relevante beheerders van het gebied waar zich het onderzoek op richt. Dat bepaalde factoren niet bij de onderzoeken betrokken zijn, is juist, doch het gevolg van het feit dat bepaalde factoren al jaren constant zijn of niet significant gewijzigd zijn. Dit, in tegenstelling tot de damhertenpopulatie die wel significant gewijzigd is. Bovendien is inherent aan ecologie dat over de onderzoeken en resultaten gediscussieerd kan worden. Voorts bepaalt het doel dat met het FBP wordt nagestreefd mede hoe gegevens worden geïnterpreteerd. Ten slotte wijst verweerder nog op het artikel van M. Wallis de Vries, ‘Hoe damherten de duinen veranderen’, in het Vakblad Natuur Bos Landschap van februari 2016, waarin de negatieve gevolgen van de te grote populatie damherten in de AWD beknopt uiteengezet worden.

7.6.

De rechtbank stelt vast dat het goedgekeurde FBP dat ten grondslag ligt aan de verleende ontheffing is gebaseerd op uitgebreid onderzoek, verricht door deskundigen van diverse onafhankelijke organisaties. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zijn oordeel ten aanzien van de schade aan flora en fauna in de AWD en NPZK die is toe schrijven aan het te hoge aantal damherten mogen baseren op de rapporten van deskundigen van de diverse onafhankelijke organisaties zoals hiervoor onder 7.5 genoemd. De rechtbank ziet - gegeven de motivering van verweerder - geen reden te twijfelen aan de juistheid van de in het FBP neergelegde conclusies die zijn gebaseerd op de rapporten en onderzoeken verricht door onafhankelijke organisaties. Met het plaatsen van kritische kanttekeningen bij die rapporten, onderbouwd met de rapporten van [naam 11] en [naam 10] , heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de rapporten, naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertonen, inhoudelijk tegenstrijdig of anderszins niet concludent zijn, dat verweerder niet heeft mogen afgaan op de daarin getrokken conclusies. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat in de rapporten wordt ingegaan op de bevindingen van de onderzoekers, waarbij onder meer is gekeken naar wat een belangrijke graadmeter is voor de staat van ecosystemen, of en zo ja wat de effecten zijn van damherten op onder meer plantensoorten, vlinders, diverse insectenpopulaties en andere zoogdieren en of er verschil is in trends tussen planten in de AWD en NPZK. Op grond van de conclusies in het FBP heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in dit geval een oorzakelijk verband tussen het aantal damherten en de veroorzaakte schade aan flora en fauna in de AWD en het NPZK aannemelijk mogen achten. Ook in zoverre slaagt de beroepsgrond niet.

7.7.

Het voorgaande leidt tot het oordeel dat verweerder ook op grond van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder d, Ffw bevoegd was om in dit geval tot ontheffingverlening over te gaan. De beroepsgrond faalt.

8. Verder voert eiseres aan - zo is ter zitting toegelicht - dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen andere bevredigende oplossing bestaat om de schade aan flora en fauna en een toename van het aantal aanrijdingen met damherten tegen te gaan. Volgens eiseres kan - kort gezegd - een bevredigend alternatief voor afschot worden gevonden in het verlagen van de verkeerssnelheid, het creëren van meer openheid langs de wegen ter verbetering van het overzicht en het gebruik maken van waarschuwingssystemen. Ook het plaatsen van hekwerk is geschikt gebleken, nu in de AWD het aantal aanrijdingen ten gevolge daarvan sterk is beperkt. Daarbij wijst eiseres op de door haar in beroep overgelegde plattegrond van het gebied waarop reeds bestaande hekken zijn ingetekend en hekken zijn toegevoegd die kunnen worden geplaatst. Verweerder heeft met de gegeven motivering in het bestreden besluit en in het verweerschrift volgens eiseres niet, althans onvoldoende, inzichtelijk gemaakt waarom deze alternatieven niet mogelijk zijn en dus geen andere bevredigende oplossing dan het doden van damherten voorhanden is.

8.1.

Verweerder stelt zich op het standpunt - samengevat en onder verwijzing naar paragraaf 5.3. van het FBP - dat geen andere bevredigende oplossing beschikbaar is om de bij wet beschermde belangen te behartigen, waarbij wel geldt dat de voorgestelde aantalsreductie binnen het leefgebied niet los kan worden gezien van de reeds genomen maatregelen. Het gaat om een totaalpakket aan maatregelen. Aantalsreductie door middel van afschot is een belangrijk onderdeel hiervan en is, zo blijkt uit het afschot van damherten buiten het leefgebied, in combinatie met de andere maatregelen effectief om de schade te doen laten afnemen. Volgens verweerder doen de aanrijdingen met damherten zich hoofdzakelijk voor op de Zeeweg, waar al een lagere maximum snelheid geldt. Een nog lagere snelheid is geen optie vanwege het wegprofiel dat wettelijk is toegestaan en werkt meer snelheidsovertredingen in de hand. Ook het plaatsen van wildspiegels en extra bebording is niet effectief gebleken. Hoewel de verbetering van het zicht langs de wegen een maatregel is die wordt beproefd en het schoonhouden van wegbermen en het kortwieken van bosschages bijdraagt aan de veiligheid, biedt dat op zichzelf geen oplossing. Slechts grootschalige en radicale ingrepen in wegprofiel en beplanting zouden kunnen bijdragen aan een verbeterde zichtbaarheid van damherten langs de weg, maar de landschappelijke implicaties hiervan zijn onaanvaardbaar omdat het gaat om Natura 2000-gebied waardoor de habitattypen die het gebied opmaken beschermd zijn en dergelijke ingrepen niet te onderschatten gevolgen hebben voor allerlei andere soorten organismen en flora en fauna. Voorts is het plaatsen van hekken en rasters in en om gebieden eindig, gelet op de kosten, het feit dat dit tot versnippering van het gebied leidt wat in strijd is met de Natura 2000 instandhoudingsdoelen en het feit dat het volledig afsluiten van de AWD - aldus ook hekwerk in de primaire zeekering of erachter - niet mogelijk is in verband met de Natuurbeschermingswet en voornoemde doelen. Bovendien is het niet wenselijk en mogelijk de inrichting van het duingebied volledig vorm te geven ten gunste van één enkele diersoort, wanneer andere diersoorten daar de dupe van (kunnen) worden.
8.2. Uit artikel 68, eerste lid, Ffw volgt dat de bevoegdheid tot verlening van ontheffing van het verbod om te doden alleen is gegeven indien geen andere bevredigende oplossing bestaat. Uit vaste jurisprudentie volgt (onder meer de uitspraak van de Afdeling van

17 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY0415) dat het de grenzen van redelijke wetsuitleg niet te buiten gaat indien bij de beoordeling of geen andere bevredigende oplossing bestaat, ook de effectiviteit van een mogelijke andere oplossing wordt betrokken.

8.2.1.

Met betrekking tot eventuele alternatieven heeft verweerder in het bestreden besluit, onder verwijzing naar paragraaf 5.3. van het FBP, gemotiveerd aangegeven welke maatregelen tot nu toe zijn toegepast, welke van de toegepaste maatregelen niet haalbaar zijn gebleken, weinig soelaas hebben geboden of niet wenselijk zijn en welke maatregelen nog genomen moeten worden bovenop de al genomen maatregelen. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder voldoende gemotiveerd ingegaan op de door eiseres voorgestelde alternatieven en heeft verweerder voldoende inzichtelijk gemaakt waarom deze niet als bevredigende oplossing kunnen worden aangemerkt. Daarbij heeft verweerder bij de afwijzing van het voornaamste door eiseres voorgestelde alternatief van het plaatsen van hekwerken belang mogen toekennen aan de mogelijkheid dat volledige afrastering van de AWD niet mogelijk is, omdat omrastering nabij de zeereep - zoals ter zitting toegelicht - niet is toegestaan. Ook voor het NPZK geldt dat plaatsing van een hekwerk om het gebied niet mogelijk is, vanwege met name het feit dat dit tot versnippering van het gebied leidt. Verweerder heeft daarbij van belang mogen achten dat het plaatsen van hekwerk niet de schade aan flora en fauna binnen het leefgebied voorkomt, nu de ecologische druk op het gebied door het plaatsen daarvan verder toeneemt. Met de door verweerder gegeven motivering in het bestreden besluit, het verweerschrift en ter zitting is inzichtelijk gemaakt dat in redelijkheid van verweerder, wegbeheerders of eigenaars en gebruikers van gronden te eisen andere oplossingen zijn getroffen en - zonder de mogelijkheid van afschot in het leefgebied - onvoldoende bevredigend zijn gebleken. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in dit geval ter voorkoming van schade aan flora en fauna en ter voorkoming van verkeersongevallen geen andere bevredigende oplossing bestaat. De beroepsgrond faalt.

9. Ten slotte voert eiseres - samengevat en zoals ter zitting toegelicht - aan dat de streefstand van 1000 damherten in totaal in de AWD en het NPZK volstrekt willekeurig is. Er vindt een koppeling plaats met het jaar 2010, terwijl in dat jaar veel aanrijdingen plaatsvonden vanwege een beperkte omrastering. Ook wordt verwezen naar klassieke Duitse literatuur en een Duitse studie uit 2002, zonder dat is aangetoond dat deze literatuur of studie maatgevend is voor de situatie in NPZK. Wat betreft de AWD wordt verwezen naar een studie van Alterra met als berekening dat er 600 damherten duurzaam moeten kunnen leven op het natuurlijk voedselaanbod. De berekening heeft echter betrekking op het welzijn van het damhert en niet op de verkeersveiligheid of schade aan flora en fauna. Voorts wordt miskend dat de effecten van het afschot op het gedrag van dieren die niet gedood worden aanzienlijk is. Eiseres heeft ter onderbouwing van haar standpunt verwezen naar het stuk van T. van Dooren, ‘Draagkracht van damherten in de Amsterdamse Waterleidingduinen’, van 3 maart 2014, waarin de streefstand wordt bekritiseerd en gemotiveerd wordt weerlegd.

9.1.

Verweerder stelt zich op het standpunt - samengevat en zoals ter zitting toegelicht - dat de streefstand van 1000 dieren voor het gehele leefgebied in Zuid-Kennemerland door de faunabeheereenheden beredeneerd is gekozen op grond van de daarvoor benodigde kennis van de ecologie en de flora en fauna op de terreinen. Daarbij is van belang dat de aantallen in de literatuur, studies en overgelegde artikelen in perspectief en als uitersten moeten worden gezien, waarbij onderscheid moet worden gemaakt naar onder meer het soort gebied en de voedselrijkheid daarvan. Een exact aantal damherten dat gegeven de huidige beheervisie gewenst is, valt daar niet uit op te maken en vereist het maken van afwegingen. In dit geval is gebruik gemaakt van de best beschikbare informatie over terreingebruik en verspreiding van damherten bij verschillende vegetatiesystemen, waaronder klassieke Duitse literatuur, een Duitse studie en een rapport van Alterra. Daarbij is gekeken naar een stand waarbij geen concurrentie om voedsel zal zijn en dieren veel minder geneigd zullen zijn naar de omgeving te trekken. Daarnaast is een parallel getrokken met de stand van de populatie waarbij nog geen meetbare schade optrad. Voor deelgebied NPZK ligt de streefstand op 200 dieren, wat de stand rond het jaar 2010 was. Toen verliet een beperkt aantal damherten het leefgebied waardoor slechts enkele aanrijdingen plaatsvonden, geen zichtbare negatieve effecten op de ecologie ontstonden en de bezoeker de mogelijkheid had om een damhert te ontmoeten. Deze streefstand ligt lager dan die binnen de AWD vanwege het beleid van het NPZK om geen rasters te plaatsen. Voor de AWD ligt de streefstand op een totaal van 800 dieren, de stand rond de jaren 2006-2008, waarbij de schade en overlast acceptabel was (binnen en buiten het leefgebied) en een evenwicht bestond tussen de recreatieve waarde genieten van wild en de biodiversiteit. Deze factoren in onderlinge samenhang bezien hebben geleid tot een minimumpopulatie waarbij én het duurzaam voortbestaan van de damhertenpopulatie niet in gevaar komt en tevens sprake kan zijn van herstel van de flora en fauna in het gebied. Verder wijst verweerder op de uitvoeringsstrategie behorende bij het FBP, waarin uiteen is gezet welke maatregelen worden getroffen om overlast voor de dieren in het plangebied zoveel mogelijk te voorkomen.

9.2.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder bij de vaststelling van de streefstanden als uitgangspunten mogen hanteren de schadehistorie in samenhang met de populatieontwikkeling en - onder verwijzing naar de genoemde stukken - (een inschatting van) de maximale draagkracht van het gebied, waarbij voor de in de ontheffing opgenomen aantallen damherten in beide natuurgebieden voldoende voedsel is te vinden zonder dat schade aan flora en fauna ontstaat en zonder dat de dieren hoeven uit te wijken naar andere gebieden. Op basis van die historische gegevens en de stukken die in het FBP worden genoemd, heeft verweerder - mede gelet op de toelichting ter zitting dat de verschillende studies, literatuur en onderzoeken diverse aspecten belichten die voor het bepalen van de standen relevant zijn, dat het vaststellen van die standen het maken van afwegingen vereist en dat de uitersten in ogenschouw zijn genomen en het midden is gezocht, voldoende aannemelijk gemaakt dat het noodzakelijk is om het aantal damherten terug te brengen tot de in de ontheffing opgenomen streefstanden. Eiseres heeft daar onvoldoende tegenover gesteld. Immers, anders dan eiseres meent is bij de berekening in het Alterra-rapport niet slechts rekening gehouden met het dierenwelzijn. Voorts kan uit het door eiseres overgelegde stuk weliswaar worden afgeleid dat Van Dooren meent dat in het rekenmodel in het Alterra-rapport wordt uitgegaan van een onderschatting van de aantallen damherten die in het gebied kunnen leven, maar dat betekent niet dat verweerder niet in redelijkheid ontheffing heeft kunnen verlenen voor het doden van damherten tot de gewenste streefstand van 1000 dieren voor het gehele leefgebied in Zuid-Kennemerland. Immers, zo in de aanhef van deze overweging al is weergegeven, heeft verweerder genoegzaam gemotiveerd dat en waarom voor het aantal genoemd in het bestreden besluit ontheffing is verleend. Dat verweerder heeft miskend dat het effect van afschot op dieren aanzienlijk is, volgt de rechtbank - gelet op de uitvoeringsstrategie - evenmin. De beroepsgrond faalt eveneens.

10. Gelet op al het voorgaande is het beroep ongegrond.

11.Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenvergoeding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzitter, mr. E.G. van Roest en mr. M.M. Vollebregt-Kuipers, leden, in aanwezigheid van mr. R.I. ten Cate, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 augustus 2016.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.