Uitspraak
200608095/1.
Datum uitspraak: 28 maart 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
appellant,
tegen de uitspraak in de zaken nos. Awb 06/536, 06/537 en 06/538 van de rechtbank Middelburg van 28 september 2006 in het geding tussen:
de stichting "Stichting de Faunabescherming",
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 22 november 2005 heeft appellant (hierna: het college) op grond van artikel 68 van Pro de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) voor de periode 23 november 2005 tot en met 31 december 2009 aan de stichting Faunabeheereenheid Zeeland (hierna: Faunabeheereenheid) ontheffingen verleend voor: - het opzettelijk verontrusten, doden, verwonden, vangen, bemachtigen of het met het oog daarop opsporen van damhert met het gebruik van het geweer van één uur voor zonsopkomst tot één uur na zonsondergang, binnen de twee aangewezen leefgebieden, de Manteling van Walcheren en de Kop van Schouwen, als vermeld op de bij het besluit behorende kaarten (hierna: ontheffing A). - het opzettelijk verontrusten, doden, verwonden, vangen, bemachtigen of het met het oog daarop opsporen van damhert met het gebruik van het geweer, op de gronden gelegen binnen het werkgebied van de Faunabeheereenheid, gelegen in de provincie Zeeland, en buiten de aangewezen leefgebieden, als vermeld op de bij het besluit behorende kaarten (hierna: ontheffing B). - het opzettelijk verontrusten, doden, verwonden, vangen, bemachtigen of het met het oog daarop opsporen van ree met het gebruik van het geweer van één uur voor zonsopkomst tot één uur na zonsondergang, in die delen van Zeeland waar zich thans reeën hebben gevestigd, te weten Walcheren (met uitzondering van het kernleefgebied de Manteling van Walcheren), Zuid-Beveland, Noord-Beveland, Schouwen-Duiveland (met uitzondering van het kernleefgebied de Kop van Schouwen), Tholen en St. Philipsland als vermeld op de bij het besluit behorende kaarten (hierna: ontheffing C).
Bij besluiten van 4 april 2006 heeft het college de daartegen door de Stichting de Faunabescherming (hierna: de Faunabescherming) gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 september 2006, verzonden op die dag, heeft de rechtbank Middelburg (hierna: de rechtbank) het tegen de bij besluit van 4 april 2006 gehandhaafde ontheffing A ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover deze is verleend voor het leefgebied de Kop van Schouwen, dit besluit in zoverre vernietigd en het beroep voor het overige ongegrond verklaard, en de tegen de bij besluiten van 4 april 2006 gehandhaafde ontheffingen B en C ingestelde beroepen gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd, het college opgedragen nieuwe besluiten op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak en bij wijze van voorlopige voorziening bepaald dat de primaire besluiten van 22 november 2005 worden geschorst, met uitzondering van de ontheffing verleend voor het leefgebied de Manteling van Walcheren. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief van 6 november 2006, bij de Raad van State ingekomen op 7 november 2006, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 7 december 2006 heeft de Faunabescherming een memorie ingediend. Deze is aan de andere partijen toegezonden.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2007, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.J. Versteeg en M.J.A. Steijn, beiden werkzaam bij de provincie, Faunabescherming, vertegenwoordigd door respectievelijk [secretaris] en [voorzitter] van de Faunabescherming, en de Faunabeheereenheid, vertegenwoordigd door [voorzitter] van de Faunabeheereenheid, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 9 van Pro de Ffw is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Ingevolge artikel 68, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ffw, zoals dat luidde ten tijde hier van belang, kunnen gedeputeerde staten, wanneer er geen andere bevredigende oplossing bestaat en indien geen afbreuk wordt gedaan aan een gunstige staat van instandhouding van de soort, ten aanzien van beschermde inheemse diersoorten, het Faunafonds gehoord, ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 9 tot en met 18 en 72, vijfde lid:
a. in het belang van de volksgezondheid en openbare veiligheid;
(…)
c. ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren;
d. ter voorkoming van schade aan flora en fauna, of
e. met het oog op andere, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, belangen.
Ingevolge het tweede lid wordt de ontheffing, bedoeld in het eerste lid, slechts verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren (hierna: het Besluit) zijn als andere belangen als bedoeld in artikel 68, eerste lid, onderdeel e, van de wet, aangewezen het reguleren van de populatieomvang van dieren, behorende tot de diersoorten edelhert, ree, damhert of wild zwijn, met dien verstande dat vanwege dit belang slechts ontheffing kan worden verleend indien de aanleiding is gelegen in de schadehistorie ter plaatse en van het omringende gebied of de maximale populatieomvang in relatie tot de draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden.
2.2. De rechtbank heeft de in bezwaar gehandhaafde ontheffingen, met uitzondering van de gehandhaafde ontheffing A voor zover deze ziet op het leefgebied de Manteling van Walcheren, vernietigd op de grond dat deze rusten op een ontoereikende belangenafweging, althans op een onvoldoende draagkrachtige motivering.
2.3. Het college kan zich niet verenigen met dit oordeel van de rechtbank.
Het heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat onvoldoende is gemotiveerd waarom het niveau van 150 damherten binnen het leefgebied de Kop van Schouwen is gerechtvaardigd, de aanwezigheid van damherten buiten de twee aangewezen leefgebieden ongewenst is en reeën zorgen voor schade en verkeersonveiligheid.
2.4. Ontheffing A is afgegeven ter regulering van de omvang van de populatie damherten alsmede in het belang van de verkeersveiligheid en van het voorkomen van schade aan landbouw en flora en fauna. De ontheffing vindt haar grondslag mede in het Faunabeheerplan Zeeland 2005-2009 deel 1B hoefdieren (hierna: het Fbp). Het Fbp is onder meer gebaseerd op het rapport van Alterra 'Damherten op de Kop van Schouwen, aanwijzingen voor het beheer'. In dat rapport wordt gesteld dat de gewenste stand van damherten in de Kop van Schouwen minimaal 150 moet bedragen om de kans op uitsterven minimaal te houden. Volgens het rapport is het verstandig om een vrij levende populatie damherten op een betrekkelijk laag niveau te handhaven. Als optie wordt genoemd het aantal dat wordt aangegeven door het landschapsecologische model dat ziet op de ruimte die het voedselaanbod biedt, namelijk 325 stuks in het voorjaar voordat de kalveren zijn geboren. In het Fbp is echter gekozen voor een aanvangsbeheer van 150 damherten omdat, zo heeft de vertegenwoordiger van het college ter zitting in hoger beroep bevestigd, met deze omvang gemakkelijker ervaring kan worden opgedaan met de effecten op begrazingsdruk, beheersproblemen, schade en verkeersveiligheid. Ook wordt er in het Fbp op gewezen dat het eenvoudiger is om de populatie te laten groeien, dan later terug te dringen.
Uit het Fbp, de door het Faunafonds overgelegde cijfers en een door het Regionaal Milieu Team van de politie opgesteld rapport blijkt dat in de gehele provincie Zeeland ongeveer twee tot drie keer per jaar sprake is van door damherten veroorzaakte schade aan landbouwgewassen die door het Faunafonds wordt vergoed. Voorts hebben damherten zowel in 2004 als in 2005 ongeveer acht keer voor verkeersoverlast gezorgd, waarbij in drie gevallen sprake was van een ongeval.
De Afdeling overweegt dat in het stelsel van de Ffw en het Besluit de bescherming van dieren vooropstaat en dat slechts tot de verlening van een ontheffing mag worden overgegaan indien dringende redenen daartoe nopen. Niet weersproken is dat het draagvlak van het gebied wat ruimte en voedsel betreft ongeveer 325 damherten toelaat en dat het aantal van 150 dieren het minimum is om hen van uitsterven ter plaatse te behoeden. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de schade en de overlast die blijkens voormelde gegevens in de gehele provincie Zeeland is veroorzaakt van beperkte omvang is en niet in redelijkheid een drastische beperking van het aantal van 325 dieren dat strookt met de draagkracht van het leefgebied in de Kop van Schouwen tot het minimale aantal van 150 dieren kan rechtvaardigen.
Deze beroepsgrond faalt.
2.5. Ten aanzien van ontheffing B overweegt de Afdeling het volgende.
De ontheffing vloeit voort uit het door het college gekozen uitgangspunt dat Zeeland buiten de twee aangewezen leefgebieden geen geschikt leefgebied kent voor damherten en dat het daarom aannemelijk is dat hun aanwezigheid buiten die leefgebieden de verkeersveiligheid zal aantasten en schade aan landbouw zal veroorzaken.
Blijkens de stukken en de verklaring ter zitting in hoger beroep van de vertegenwoordiger van het college gaat het om damherten die de twee leefgebieden verlaten, en in geringer mate om uit hertenkampen en dierenparken ontsnapte damherten. Dat het aantal uit de eerste groep recent toeneemt, komt, naar onweersproken is gesteld, doordat het aantal damherten in het leefgebied inmiddels ruim boven het aantal van 325 is uitgestegen. De aangewezen oplossing voor dit probleem is het verlenen van een aan de draagkracht van dat leefgebied gerelateerde ontheffing, waarmede het actuele aantal dieren in het leefgebied kan worden teruggebracht. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de verlening van de ontheffing voor afschot in de gehele provincie niet in redelijke verhouding staat tot de daartoe door het college aangevoerde gronden inzake verkeersveiligheid en schade aan de landbouw. Wat betreft de verkeersveiligheid betrekt zij in dat oordeel dat damherten er blijkens de stukken niet om bekend staan dat ze plotseling de weg op schieten en dat blijkens het door het college overgelegde rapport van het Regionaal Milieu Team van de politie in 2005 in acht gevallen damherten niet verder gespecificeerde verkeersoverlast hebben veroorzaakt. Het merendeel van deze incidenten vond plaats in of in de directe nabijheid van de twee leefgebieden. Blijkens het Fbp en de door het Faunafonds gehanteerde schadelijsten berokkenen damherten ongeveer twee tot drie keer per jaar schade aan landbouwgewassen. Gelet op deze stand van het schadebeeld is de Afdeling van oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het hier gaat om belangrijke schade ter voorkoming waarvan geen andere bevredigende oplossing bestaat dan een ontheffing voor afschot van alle damherten in de gehele provincie buiten voormelde leefgebieden.
Deze beroepsgrond faalt.
2.6. Ontheffing C is afgegeven in het belang van de verkeersveiligheid en het voorkomen van schade door reeën aan gewassen, vee, bossen, bedrijfsmatige visserij en wateren.
Uit het Fbp blijkt dat voor de periode 1998-2004 voor de gehele provincie sprake is van een duidelijke toename van het aantal schadegevallen waar reeën bij betrokken waren. Blijkens het door het college overgelegde rapport van het Regionaal Milieu Team van de politie hebben in het jaar 2005 reeën in tientallen gevallen verkeersoverlast veroorzaakt, waarvan een substantieel aantal van de incidenten niet in de directe nabijheid van de zogeheten kernleefgebieden heeft plaatsgevonden. Gelet hierop en in aanmerking nemende dat van reeën bekend is dat zij plotseling de weg op kunnen schieten, volgt de Afdeling de rechtbank niet in haar oordeel dat het belang van de verkeersveiligheid niet het verlenen van de ontheffing rechtvaardigt.
Deze beroepsgrond slaagt.
2.7. Het hoger beroep is gedeeltelijk gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover ze betrekking heeft op het besluit van 4 april 2006 met kenmerk RMW 0603794/136/12 en voor zover ze strekt tot schorsing van het onderliggende primaire besluit van 22 november 2005 met nummer 0511864. Voor het overige dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd. De Afdeling zal een beslissing nemen over het moment waarop de door de rechtbank uitgesproken schorsing in zoverre vervalt.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 28 september 2006 in de zaken nos. Awb 06/536, 06/537 en 06/538, voor zover die betrekking heeft op het besluit van 4 april 2006 met kenmerk RMW 0603794/136/12, met inbegrip van de door de rechtbank uitgesproken schorsing van de primaire beslissing van 22 november 2005 met nummer 0511864;
III. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 28 september 2006 in de zaken nos. Awb 06/536, 06/537 en 06/538 voor het overige;
IV. bepaalt dat de door de rechtbank uitgesproken schorsing van de primaire besluiten, voor zover de vernietiging daarvan in hoger beroep in stand is gebleven, van kracht blijft tot zes weken nadat het college opnieuw op het bezwaar heeft beslist.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Van Tuyll van Serooskerken
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 maart 2007
290