Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 15/4684
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 juli 2016 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.A. van Hoof),
en
de Raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank (SVB), verweerder
(gemachtigde: mr. K. Verbeek).
Procesverloop
Bij besluit van 21 mei 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de AIO-aanvulling van eiseres vanaf 1 juli 2015 verlaagd en vastgesteld op € 406,59 per maand.
Bij besluit van 17 september 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 januari 2016. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
Verweerder is niet verschenen.
De rechtbank heeft vervolgens aanleiding gezien het onderzoek in deze zaak met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te heropenen. De rechtbank heeft verweerder vervolgens in de gelegenheid gesteld een aantal vragen te beantwoorden. Verweerder heeft bij brief van 14 april 2016 gereageerd.
Na schriftelijke toestemming van partijen als bedoeld in artikel 8:57 van de Awb, heeft de rechtbank besloten nadere behandeling ter zitting achterwege te laten. Vervolgens heeft de rechtbank op 15 juli 2016 het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
Eiseres ontvangt een pensioen ingevolge de Algemene ouderdomswet (AOW) en algemene bijstand ingevolge de Participatiewet (Pw) in de vorm van een aanvullende inkomensvoorziening ouderen (AIO-aanvulling), naar de norm voor een alleenstaande. Eiseres woont samen met haar dochter die een bijstandsuitkering ontvangt. Tot 1 juli 2015 bedroeg de AIO-aanvulling van eiseres € 731,29 per maand.
2. Het bestreden besluit berust op het standpunt dat de kostendelersnorm ingevolge artikel 22a van de Pw met ingang van 1 juli 2015 voor eiseres gaat gelden omdat zij met haar dochter in dezelfde woning haar hoofdverblijf heeft.
Verweerder heeft bij het bestreden besluit de door eiseres gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
3.1
Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat de kostendelersnorm ten onrechte wordt toegepast. Zij heeft zorg nodig en die wordt verleend door haar dochter. Haar dochter is mantelzorger. Eiseres stelt dat er ten onrechte van wordt uitgegaan dat zij gelet op haar situatie de kosten kan delen met haar dochter. Eiseres betoogt dat de wetgever ook geen deugdelijke onderbouwing heeft voor de toe te passen verlaging van de uitkering met minimaal 20%.
3.2
Wat betreft de stelling dat de wetgever geen deugdelijke onderbouwing heeft voor de toe te passen verlaging, overweegt de rechtbank dat artikel 22a van de Pw dwingend voorschrijft in welke gevallen de kostendelersnorm moet worden toegepast waarbij alleen het aantal meerderjarige personen dat in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft van belang is. Het bestaan van een zorgbehoefte is voor de vaststelling van de kostendelersnorm niet relevant. Verweerder heeft geen beleidsvrijheid en heeft geen mogelijkheden af te wijken van wat artikel 22a van de Pw voorschrijft. De wetgever heeft bij de totstandkoming van artikel 22a van de Pw ook uitdrukkelijk situaties als die waarin eiseres verkeert meegewogen. Het is niet aan de rechter om een oordeel te geven over de uitkomst van die weging. Dit betekent dat de rechter de keuze van de wetgever moet respecteren. Het is aan de wetgever om eventuele onredelijke en niet beoogde effecten van wetgeving teniet te doen. Uit de wetgeschiedenis (Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Wet werk en bijstand en enkele andere sociale zekerheidswetten, TK 2013-2014, 33 801, 3, pagina 6) blijkt dat de wetgever er uitdrukkelijk voor heeft gekozen de kostendelersnorm ook van toepassing te laten zijn op personen die een gezamenlijke huishouding voeren met een bloedverwant in de eerste of tweede graad en waarbij bij één van de bloedverwanten sprake is van een zorgbehoefte. Nog daargelaten dat eiseres niet heeft onderbouwd dat zij niet in staat is om zelfstandig te wonen en dat zij zorg nodig heeft van haar dochter, kan haar persoonlijke situatie er dus niet toe leiden dat van toepassing van de kostendelersnorm wordt afgezien.
4.1
Daarnaast betoogt eiseres dat verweerder maatwerk dient te leveren. Zij wijst op het Nader Rapport bij de invoering van de wijzigingen (kamerstukken II 2014/15, 2015D21476 Verzamelbrief gemeenten 2015-1, paragraaf 30, pagina 6) en de verzamelbrief van de Staatssecretaris van 13 november 2015 (pagina 18) waarin staat dat in individuele gevallen maatwerk dient te worden geleverd om te zorgen dat mensen niet onder de armoedegrens vallen. Indien in het individuele geval mocht blijken dat de noodzakelijke kosten hoger of lager uitvallen dan de van toepassing zijnde bijstandsnorm, dient de bijstand te worden afgestemd op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbenden. Die afstemming heeft volgens eiseres in haar geval niet plaatsgevonden. Verweerder heeft nagelaten te onderzoeken of het inkomen wel voldoende is om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Eiseres stelt dat het gezamenlijke inkomen van haarzelf en haar dochter lager is dan de AOW-norm voor gehuwden. Gelet op haar inkomsten (€ 882,98) en uitgaven (€ 600,05) houdt zij maandelijks € 283,- over, hetgeen onvoldoende is om van te kunnen leven. Ook heeft zij meerkosten als gevolg van incontinentie en aparte voeding (alleen zacht gepureerd).
4.2
Op grond van artikel 47c van de Pw is verweerder gehouden de AIO-aanvulling en de daaraan verbonden verplichtingen af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van de belanghebbende. Uit de in dit kader ontwikkelde jurisprudentie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 28 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2492) is voor een dergelijke afstemming van de bijstand op de feitelijke behoeften in het individuele geval echter slechts plaats in zeer bijzondere situaties.
De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat in haar geval sprake is van een zeer bijzondere situatie. Zo heeft eiseres niet onderbouwd of en zo ja, hoeveel extra kosten zij vanwege haar gezondheidssituatie moet maken. Verder heeft zij enkel gesteld dat mantelzorgers in het algemeen meerkosten hebben, zonder nader te onderbouwen of en in hoeverre dat in haar situatie het geval is. Deze grond kan reeds daarom niet slagen.
5.1
Eiseres heeft vervolgens aangevoerd dat de verlaging van de AIO-aanvulling in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Eiseres stelt dat door de toepassing van de kostendelersnorm haar recht op eigendom wordt aangetast, welk recht wordt beschermd door het EP bij het EVRM. Die inbreuk is volgens eiseres disproportioneel. Eiseres stelt dat verweerder in het geheel niet heeft onderzocht of zij de kosten wel kan delen en welke gevolgen dit voor haar heeft.
5.2
De rechtbank stelt vast dat, nu met de toepassing van de kostendelersnorm de AIO-uitkering van eiseres wordt verlaagd, er inderdaad sprake is van ontneming van eigendom als bedoeld in het tweede lid van artikel 1 van het EP. De vraag die in dat geval dient te worden beantwoord, is of aan de in dat artikel geformuleerde voorwaarden voor de ontneming van de eigendom is voldaan. De wettelijke basis voor deze inbreuk op het eigendomsrecht is neergelegd in artikel 22a van de Pw. Uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, pagina 1 e.v.) blijkt dat de achtergrond van de invoering van de kostendelersnorm is om de bijstandsverlening voor de toekomst houdbaar en toegankelijk te houden, in verband met de toeneming van de vergrijzing en de daling van de beroepsbevolking. Om dat doel te bereiken, versterkt de regering met dit wetsvoorstel het vangnetkarakter van de bijstand. De regering wil voorkomen dat binnen een huishouden sprake kan zijn van stapeling van uitkeringen. Een dergelijke stapeling houdt geen rekening met de kostenvoordelen die er zijn als er meerdere volwassenen samen een huishouding voeren. Ook is het ongewenst dat de inkomsten in een huishouden door stapeling van uitkeringen hoger zijn dan bij de buurman of buurvrouw die aan het werk is. Tegelijkertijd wordt ervoor gezorgd dat het wel loont om aan het werk te gaan door dit loon niet te verrekenen met de uitkeringen in het huishouden. De rechtbank is van oordeel dat deze doelstelling de toets van legitimiteit kan doorstaan. De vraag die daarna dient te worden beantwoord is of de toepassing van de kostendelersnorm in dit geval proportioneel is ten opzichte van de daarmee beoogde doelen. De rechtbank overweegt daartoe dat niet in geschil is dat eiseres en haar dochter een huishouden delen. Daarmee kan het ervoor worden gehouden dat zij de kosten van het huishouden en de woonkosten kunnen delen. Vaststaat dat de dochter van eiseres een uitkering op grond van de Pw ontvangt. Eiseres heeft geen concrete en objectieve informatie verstrekt over haar financiële situatie waaruit kan worden opgemaakt dat de toepassing van de kostendelersnorm in haar geval onevenredige gevolgen heeft. Tegen deze achtergrond kan niet worden gezegd dat eiseres door de inbreuk op haar eigendomsrecht een onevenredig zware last moet dragen. Eiseres heeft voorts nog gewezen op het onderzoeksrapport van het Nationaal Mantelzorgpanel. Uit dit rapport blijkt echter enkel in algemene zin dat sommige mantelzorgers extra kosten maken. Hieruit kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid dat eiseres in haar geval onevenredig wordt getroffen door de toepassing van de kostendelersnorm. Van strijd met artikel 1 van het EP is dan ook geen sprake. Deze grond slaagt niet.
6.1
Eiseres beroept zich voorts op schending van het gelijkheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 26 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Eiseres wijst er in dat kader op dat iemand met een volledige AOW (nog) niet onder de kostendelersnorm valt vanwege mogelijke gevolgen voor mantelzorg, terwijl iemand met een AIO-aanvulling daar wel onder valt. Volgens eiseres is de AIO op het gebied van mantelzorg volledig gelijk aan de AOW, qua doelgroep, problematiek en mogelijke gevolgen. Voor de ongelijke behandeling is naar de mening van eiseres geen rechtvaardiging te vinden. Ook wijst eiseres op de toepassing van de (ruimere) overgangstermijn voor de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ). Eiseres meent dat er geen rechtvaardiging bestaat voor een andere overgangstermijn voor de AIO dan voor de IOAW en de IOAZ. Volgens eiseres hebben de IOAW en de IOAZ dezelfde doelstelling.
6.2
De rechtbank overweegt ten aanzien van deze beroepsgrond het volgende. De door eiseres gestelde ongelijke behandeling met AOW-gerechtigden doet zich niet voor, reeds omdat van gelijke gevallen geen sprake is. Een AOW-gerechtigde met een volledig AOW-pensioen is niet gelijk te stellen met een AOW-gerechtigde die, zoals eiseres, wegens een aantal niet verzekerde jaren een gekort AOW-pensioen ontvangt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 23 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3109). Naar het oordeel van de rechtbank is evenmin sprake van gelijke gevallen bij aan de ene kant AIO-gerechtigden en aan de andere kant gerechtigden op een IOAW- of IOAZ-uitkering. De IOAW en de IOAZ geven recht op een uitkering bij werkloosheid voor personen met een arbeidsverleden als werknemer aansluitend aan een werkloosheids- of een arbeidsongeschiktheidsuitkering en voor zelfstandigen met een langdurig arbeidsverleden. Voor het recht op een uitkering ingevolge de Pw, waaronder de AIO valt, is het hebben van een arbeidsverleden als werknemer of zelfstandige niet vereist. De IOAW en de IOAZ hebben dan ook een andere doelgroep dan de Pw, zodat de gerechtigden niet met elkaar kunnen worden gelijkgesteld. Daardoor leidt het hanteren van een ruimere overgangstermijn in de IOAW en de IOAZ niet tot een schending van het gelijkheidsbeginsel bij AIO-gerechtigden. Ook deze grond slaagt dus niet.
7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P.E. Oomens, voorzitter, en mr. W.J.A.M. van Brussel en mr. I. de Greef, leden, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 juli 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.