Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 15/4220 en 15/4225
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 juni 2016 in de zaken tussen
Koninklijke Nederlandse Jagersvereniging, te Amersfoort, eiseres
(gemachtigde: mr. drs. J.J.M. Hoefnagels),
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder
(gemachtigde: H.A. Schoordijk).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Stichting Faunabeheereenheid Noord-Holland, te Haarlem,
Procesverloop
Bij besluiten van 2 april 2015 heeft verweerder aan de Stichting Faunabeheereenheid (hierna: de Faunabeheereenheid) onder het stellen van voorschriften op grond van artikel 68, eerste lid, aanhef en onder c, van de Flora- en faunawet (Ffw) ontheffing verleend voor het in het werkgebied van de Faunabeheereenheid in de provincie Noord-Holland, plegen van afschot als populatiebeperkende maatregel (ontheffing 13), met het geweer, hond en lokvogels, respectievelijk ondersteunend afschot op schadelocaties (ontheffing 14) met het geweer en hond, van de grauwe gans, brandgans en Canadese gans, van een uur voor zonsopkomst tot een uur na zonsondergang.
De besluiten van 2 april 2015 zijn gewijzigd bij besluiten van 23 april 2015.
Bij besluiten van 10 augustus 2015 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van de Koninklijke Nederlandse Jagersvereniging (hierna: KNJV) tegen beide (gewijzigde) besluiten niet-ontvankelijk verklaard.
De KNJV heeft tegen de bestreden besluiten beroepen ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 januari 2016. Namens eiseres zijn verschenen mr. drs. J.J.M. Hoefnagels, [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en M.A. Schouten, beiden werkzaam bij de provincie Noord-Holland.
Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 3] , bestuurslid van de Faunabeheereenheid.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
1.1
Verweerder heeft de bezwaren van de KNJV niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het collectieve belang van de KNJV niet rechtstreeks betrokken is bij de ontheffingen, maar dat sprake is van een afgeleid belang dat parallel is aan het belang van de Faunabeheereenheid. De Faunabeheereenheid heeft zelf geen bezwaar gemaakt en stemt dus in met de ontheffingen en de daaraan verbonden voorschriften. Het is blijkens de jurisprudentie niet aanvaardbaar om tegen de wil van de eerst betrokkene (in dit geval de Faunabeheereenheid) een procedure te voeren tegen een besluit dat zich richt tot de eerst betrokkene. Verweerder verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 27 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY7320).
1.2
De KNJV voert aan dat zij opkomt voor de collectieve belangen van haar leden, zijnde de jagers. Zij bestrijdt dat zij niet rechtstreeks in haar belang is getroffen. Zij voert daartoe aan dat uit de statuten van de Faunabeheereenheid, alsmede uit de aan de ontheffingen verbonden voorschriften – die zelfs soms rechtstreeks tot de jagers zijn gericht – blijkt dat niet de Faunabeheereenheid feitelijk gebruik zal maken van de verleende ontheffingen, maar de jachtaktehouders, wiens collectieve belangen door de KNJV behartigd worden. Het zijn dus (voornamelijk) de jachthouders en niet/niet alleen de Faunabeheereenheid die rechtstreeks getroffen worden door de ontheffing en de voorwaarden die aan het gebruik hiervan verbonden zijn.
Ook als moet worden geoordeeld dat sprake is van een van de Faunabeheereenheid afgeleid belang dient de KNJV aangemerkt te worden als belanghebbende. Daartoe voert zij aan dat de KNJV een groter belang heeft bij de ontheffingen en de daaraan verbonden voorschriften dan de, uit verschillende belangenorganisaties bestaande, Faunabeheereenheid. Voorts voert de KNJV aan dat de Faunabeheereenheid, die geen uitvoerder is van de ontheffingen, niet getroffen wordt door een wijziging van de voorschriften zoals voorgestaan door de KNJV en er in die zin dus ook geen bezwaren zullen bestaan tegen wijziging van deze voorschriften omdat deze feitelijk alleen de jagers zullen raken.
Het is ongewenst als de KNJV, wiens leden het meest worden getroffen door de aan de ontheffingen verbonden voorschriften, hiertegen geen rechtsbescherming genieten bij de bestuursrechter, terwijl de Faunabeheereenheid die rechtsbescherming wel heeft, maar daar, gelet op de grote diversiteit aan belangenorganisaties die zij vertegenwoordigt, niet altijd belang bij zal hebben. Om procesrechtelijke redenen pleit de KNJV ervoor om zowel de Faunabeheereenheid en de KNJV toegang tot de bestuursrechter te verlenen.
De door verweerder genoemde uitspraak van de Afdeling is volgens de KNJV niet van toepassing op haar omdat de situatie in deze uitspraak niet vergelijkbaar is met de situatie van de KNJV om de hiervoor genoemde redenen en omdat tussen de KNJV en de Faunabeheereenheid geen privaatrechtelijke verhouding bestaat, dan wel de aan de ontheffing verbonden voorwaarden niet slechts gevolgen hebben in verband met een privaatrechtelijke verhouding. Immers, de aan de Faunabeheereenheid verleende ontheffing voorziet uitdrukkelijk in de mogelijkheid om jachtaktehouders, door middel van een machtiging, gebruik te laten maken van de ontheffingen, die voorwaarden bevatten die rechtsreeks de jachtaktehouder betreffen.
De door verweerder genoemde uitspraak van de Afdeling is volgens de KNJV niet van toepassing op haar omdat de situatie in deze uitspraak niet vergelijkbaar is met de situatie van de KNJV om de hiervoor genoemde redenen en omdat tussen de KNJV en de Faunabeheereenheid geen privaatrechtelijke verhouding bestaat, dan wel de aan de ontheffing verbonden voorwaarden niet slechts gevolgen hebben in verband met een privaatrechtelijke verhouding. Immers, de aan de Faunabeheereenheid verleende ontheffing voorziet uitdrukkelijk in de mogelijkheid om jachtaktehouders, door middel van een machtiging, gebruik te laten maken van de ontheffingen, die voorwaarden bevatten die rechtsreeks de jachtaktehouder betreffen.
1.3
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, dient degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken.
Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
1.4
Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient de KNJV een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang te hebben dat haar in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Tot de eigen belangen van de KNJV worden, op grond van artikel 1:2, derde lid, van de Awb, tevens de algemene en collectieve belangen, die zij krachtens haar doelstellingen en blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt, gerekend.
Uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2006 (ECLI:NL:RVS:2006:AY6762), volgt dat een belangenorganisatie die voor het belang van haar leden opkomt, daarmee opkomt voor een collectief belang, tenzij het tegendeel blijkt.
1.5
Blijkens haar statuten heeft de KNJV ten doel:
a. het behartigen van de belangen van haar leden voor zover verband houdend met jacht, faunabeheer en schadebestrijding als mede het mogelijk maken van de jacht door de leden en wel in de ruimste zin des woords;
b. het uitdragen van de taak en functie van de jacht als wezenlijk instrument van instandhouding, beheer en verstandig gebruik van de natuur;
c. de bevordering van planmatig wild- en/of faunabeheer en/of schadebestrijding in de meest ruime zin des woords, gericht op het bevorderen van biodiversiteit, rekening houdend met agrarische, recreatieve en andere belangen;
d. het optreden in rechte, zowel op eigen naam als namens de leden en/of jagers in het algemeen dan wel één of meerdere leden en/of jagers in het bijzonder, alsmede het voor zover nodig en naar vermogen bijstaan van de leden en/of jagers in procedures, zowel op landelijk niveau, op regionaal niveau en/of op lokaal niveau;
e. de vereniging heeft niet als doel het drijven van een onderneming.
1.6
Uit de statuten van de Faunabeheereenheid blijkt dat zij ten doel heeft te functioneren als een door gedeputeerde staten van de provincie Noord-Holland erkende faunabeheereenheid in de zin van artikel 29 van de wet, door uitvoering te geven aan het faunabeleid van de provincie als bedoeld in artikel 67 en 68 van de Flora- en faunawet. Dit tracht de Faunabeheereenheid te verwezenlijken onder andere door de jachthouders binnen haar werkgebied als zodanig aan haar te binden, alsmede andere organisaties of personen betrokken bij het daadwerkelijke faunabeheer als deelnemer aan haar te binden.
Uit de statuten van de Faunabeheereenheid blijkt voorts dat de navolgende organisaties, in overleg met de mede door hen vertegenwoordigde organisaties, ieder één bestuurslid voordragen voor het bestuur van de Faunabeheereenheid. Het betreft de KNJV, de Westelijke Land- en Tuinbouw Organisatie, de Federatie Particulier Grondbezit en de Vereniging tot behoud van Natuurmonumenten in Nederland.
Voorts is in dit verband van belang dat ingevolge artikel 29, eerste lid, van de Flora- en faunawet gedeputeerde staten samenwerkingsverbanden van jachthouders kunnen erkennen als faunabeheereenheden ten behoeve van:
a. het beheer van diersoorten of b. de bestrijding van schade aangericht door dieren, alsmede dat ingevolge artikel 68, vierde lid, van de Flora- en faunawet een ontheffing, als hier in geding, slechts kan worden verleend aan een faunabeheereenheid op basis van een faunabeheerplan.
1.7
De Faunabeheereenheid heeft bij het aanvragen van de onderhavige ontheffing invulling gegeven aan de rol die haar ingevolge de Flora- en faunawet is toebedeeld. Uit de doelstelling en samenstelling van het bestuur van de Faunabeheereenheid, alsmede uit artikel 29 van de Flora- en faunawet volgt dat zij handelt in de hoedanigheid van een samenwerkingsverband van verschillende bij faunabeheer betrokken organisaties, allen met verschillende belangen en doelstellingen, met als overkoepelende doelstelling een gecoördineerd faunabeheer. De KNJV is één van deze organisaties. Gelet hierop kan niet worden geoordeeld dat de belangen van de KNJV geheel opgaan in de belangen van de Faunabeheereenheid. De KNJV behartigt krachtens haar statutaire doelstelling in deze procedure de belangen van de jagers, haar leden, die uitvoering zullen geven aan de bestreden ontheffingen.
Nu de bezwaren van de KNJV zijn gericht tegen de aan de ontheffing verbonden voorschriften en zien op de feitelijke uitvoering daarvan door de jagers, is de rechtbank van oordeel dat zij, door daartegen op te komen, rechtstreeks de belangen van haar leden behartigt en dat geen sprake is van een aan het belang van de Faunabeheereenheid parallel belang, dan wel van een daarvan afgeleid belang. Derhalve heeft de KNJV in deze procedure een eigen rechtstreeks belang om op te komen tegen de bestreden ontheffing.
1.8
Ter zitting is namens de KNJV aangegeven dat er in Nederland 27.000 jachtaktehouders zijn, waarvan 21.000 lid zijn van de KNJV. In Noord-Holland zijn ruim 2100 jachtaktes afgegeven, waarvan 2060 aan leden van de KNJV. Gelet op deze aantallen, alsmede gelet op het feit dat de ontheffing het gehele grondgebied van de provincie beslaat, zullen jachtaktehouders die lid zijn van de KNJV, met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid worden geraakt door de bestreden ontheffing. Alhoewel er een handeling vereist is – doormachtiging van de ontheffing door de Faunabeheereenheid aan de betreffende jachtaktehouder – alvorens een jachtaktehouder daadwerkelijk gebruik kan maken van de ontheffing, leidt dit niet tot het oordeel dat het tot een theoretische mogelijkheid behoort dat leden van de KNJV worden geraakt door de bestreden ontheffing. Daartoe acht de rechtbank van belang dat in de praktijk door jachtaktehouders aangevraagde machtigingen daadwerkelijk worden verleend. Naar het oordeel van de rechtbank is dan ook sprake van een concreet en actueel belang.
1.9
Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de KNJV kan worden aangemerkt als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, gelezen in samenhang met het derde lid, van de Awb. Verweerder heeft de KNJV gelet hierop ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De beroepen zijn gegrond en de rechtbank zal de bestreden besluiten vernietigen.
2. De rechtbank heeft, op verzoek van de KNJV en met instemming van verweerder, de inhoudelijke bezwaren van de KNJV ter zitting behandeld. Partijen zijn daarbij in de gelegenheid gesteld hun standpunten toe te lichten. Verweerder heeft verwezen naar het ten behoeve van de bezwaarprocedure opgestelde verweerschrift.
De rechtbank zal daarom met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb op de hierna te melden wijze zelf in de zaak voorzien door te beslissen op de bezwaren van de KNJV en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde bestreden besluiten.
3.1
De KNJV kan zich niet vinden in het aan de ontheffingen verbonden voorschrift dat een gemachtigde die gebruik maakt van de ontheffing niet eerder daarvan gebruik mag maken dan nadat hij een week van tevoren per mail of telefonisch aan verweerder meldt op welke locatie, datum(s) en/of tijdstippen hij van de ontheffing gebruik zal gaan maken. Een dergelijke meldingsplicht maakt een adequaat gebruik van de ontheffing door jagers onmogelijk, aldus de KNJV.
3.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het noodzakelijk is voor een controleerbare uitvoering van de ontheffing, om vooraf inzicht te geven in de plaatsen waar gebruik zal worden gemaakt van de ontheffing. Niet wordt aangegeven waarin de onmogelijkheid is gelegen om een adequate uitvoering te geven aan de ontheffing.
3.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de KNJV slechts gesteld, maar niet genoegzaam onderbouwd of aannemelijk gemaakt, dat de ontheffing als gevolg van de meldingsplicht praktisch niet uitvoerbaar is. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder de meldingsplicht niet aan de ontheffing heeft kunnen verbinden om redenen als hiervoor genoemd.
4.1
De KNJV voert voorts aan dat verweerder ten onrechte het bij de ontheffing toegestane aantal middelen onnodig heeft beperkt en verzoekt de in de aanvraag genoemde middelen alsnog toe te staan.
4.2
Verweerder heeft toegelicht dat de Faunabeheereenheid het verzoek heeft gedaan om indien sprake is van populatiebeheer, naast de toegelaten middelen ook voerplaatsen, lokmiddelen, akoestische instrumenten en kunstmatige lichtbronnen in te mogen zetten. Dat is alleen aan de orde bij ontheffing 13. Conform het beleid is alleen het gebruik van lokvogels toegestaan, omdat deze zorgen voor een effectieve uitvoering en geen onnodig lijden van de dieren veroorzaken. In de aanvraag is door de Faunabeheereenheid niet onderbouwd waarom de inzet van de overige gevraagde middelen gewenst is. De inzet van deze middelen behoort tot de uitzonderingen op de werkwijze die in het beleid wordt voorgestaan en de noodzaak daarvoor is niet aangetoond.
In de motivering bij ontheffing 14 heeft verweerder opgemerkt dat, nu geen sprake is van populatiebeheer, onderdeel f van de aanvraag ten aanzien van voerplaatsen, lokmiddelen, akoestische instrumenten en kunstmatige lichtbronnen, buiten beschouwing is gelaten.
4.3
Gelet op artikel 5 van het Besluit beheer en schadebestrijding dieren, heeft verweerder terecht geen ontheffing verleend voor voerplaatsen, lokmiddelen, akoestische instrumenten en kunstmatige lichtbronnen, nu deze middelen niet zijn aangewezen bij wettelijk voorschrift, dan wel gebruik daarvan voor het vangen en doden van vogels is uitgesloten.
5.1
De KNJV verzet zich tegen de in de ontheffingen opgenomen passage dat de houder van de ontheffingen zelf verantwoordelijk is voor afstemming met de Natuurbeschermingswet 1998 in het geval de ontheffing wordt gebruikt in of grenzend aan Natura 2000-gebied.
5.2
Verweerder heeft benadrukt, dat deze passage uitsluitend is opgenomen ter informatie, dan wel ter attendering van de Faunabeheereenheid en de jagers op de rechtstreeks uit de Natuurbeschermingswet voortvloeiende gevolgen. Het opnemen van deze informatieve passage is niet gericht op rechtsgevolg.
5.3
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op voorgaand standpunt gesteld. De Natuurbeschermingswet geldt immers ook indien deze passage niet zou zijn opgenomen in de ontheffing.
6. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen zal de rechtbank de bezwaren van de KNJV ongegrond verklaren.
7. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan de KNJV het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door de KNJV gemaakt proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende bijstand vast op € 496,- (1 punt voor het verschijnen op de zitting waarop de beroepen gezamenlijk zijn behandeld, en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 10 augustus 2015;
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 10 augustus 2015;
- verklaart de bezwaren van de KNJV tegen de primaire besluiten van 2 april 2015, gewijzigd bij besluiten van 23 april 2015, ongegrond;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de bestreden besluiten;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van in totaal € 662,- aan de KNJV te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van de KNJV tot een bedrag van € 496,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzitter, en mr. M.P. de Valk en mr.drs. B. Veenman, leden, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 juni 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.