ECLI:NL:RBNHO:2015:11033

Uitspraak

RECHTBANK NOORD-HOLLAND

Zittingsplaats Haarlem

Bestuursrecht

zaaknummer: HAA 14/5420

uitspraak van de meervoudige kamer van 17 december 2015 in de zaak tussen

Stichting Openbare Bibliotheek Zuid-Kennemerland, te Haarlem, eiseres

(gemachtigde: mr. A.M. van de Laar),

het college van burgemeester en wethouders van Haarlem, verweerder

(gemachtigde: mr. C.B.B. Dohmen).

Procesverloop

Bij besluit van 3 juni 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eiseres om compensatie van de frictiekosten die gemaakt moeten worden om te kunnen voldoen aan de opgelegde bezuiningingstaakstelling van € 340.000,- per 2016, afgewezen.

Bij besluit van 18 november 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 mei 2015. Namens eisers zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en B. de Bruyne en I. Kaper, allen werkzaam bij de gemeente Haarlem.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

Met de verzelfstandiging van de afdeling Stadsbibliotheek van de gemeente Haarlem op
1 juni 2008 zijn alle daar werkzame gemeenteambtenaren ontslagen bij de gemeente Haarlem en per gelijke datum in dienst getreden bij de Stichting Basisbibliotheek Haarlem-Heemstede. De verzelfstandiging is geregeld in een daartoe tussen de gemeente Haarlem en de Stichting Stadsbibliotheek Haarlem en Omstreken (hierna: de Stichting) gesloten verzelfstandigingsovereenkomst.

Op grond van een met het oog op deze verzelfstandiging opgesteld Sociaal Plan zijn alle medewerkers overgegaan in een gelijkwaardige functie.

Sinds 1 juni 2008 heeft verweerder een subsidierelatie met de Stichting. In de Kadernota 2009 is met oog op deze subsidierelatie aan de Stichting een taakstelling opgelegd tot en met 2013. Deze taakstelling behelsde een korting op de subsidie in 2012 van € 400.000,- en een structurele korting op de subsidie in 2013 van € 500.000,-. Verweerder heeft bij brief van 11 februari 2010 aan de Stichting medegedeeld een voorziening in te stellen van € 175.000,- voor eenmalige afkoopkosten van personeel van de stichting gelet op bezuinigingen van de stichting in de personele sfeer.

Bij brief van 12 juli 2011 heeft verweerder aan de Stichting een taakstelling opgelegd van een korting van € 340.000,- op de subsidie voor het jaar 2016.

Op 1 juni 2013 zijn de Stichting Stadsbibliotheek en de Stichting Basisbibliotheek Haarlem-Heemstede gefuseerd met de Stichting Bibliotheek Duinrand tot de Stichting Bibliotheek Zuid-Kennemerland.

2. Als gevolg van de op 12 juli 2011 door verweerder aan eiseres opgelegde taakstelling dient eiseres vanaf 2016 structureel € 340.000,- te bezuinigen. Teneinde hieraan te kunnen voldoen heeft eiseres per 1 november 2013 een reorganisatie doorgevoerd waarbij drie voormalige gemeenteambtenaren zijn ontslagen. Deze ontslagen brengen een bedrag aan eenmalige frictiekosten over 2014 en 2015 met zich ten bedrage van € 79.654,-, Daarnaast geeft eiseres aan vanaf medio 2017 het risico te lopen op te draaien voor na-wettelijke WW van twee medewerkers. Bij brief van 10 februari 2014 heeft eiseres verweerder verzocht om compensatie van de frictiekosten alsmede heeft zij verweerder verzocht een standpunt in te nemen over het risico dat eiseres mogelijk loopt ten aanzien van na-wettelijke WW.

3. Verweerder heeft het verzoek van eiseres afgewezen en daartoe overwogen dat frictiekosten worden gezien als onderdeel van de normale bedrijfsvoering van een instelling en daarmee tot de verantwoordelijkheid van de instelling zelf. Verweerder geeft, los van evengenoemd standpunt, aan bovendien niet in staat te zijn de frictiekosten te vergoeden.

Verweerder heeft dit standpunt in bezwaar gehandhaafd en in aanvulling hierop gesteld dat er geen wettelijke verplichting bestaat tot vergoeding van frictiekosten nu het een gedeeltelijke beëindiging van een meerjarige subsidieverhouding betreft waarbij een redelijke termijn in acht is genomen. Ook het verzelfstandigingsconvenant verplicht hier niet toe. Bovendien is het bestendige bestuurspraktijk van verweerder om geen frictiekosten te vergoeden. Van toezeggingen door wethouders is geen sprake. Ongewenste precedentwerking staat tot slot in de weg aan vergoeding van frictiekosten, aldus verweerder.

Hierbij wijkt verweerder af van het advies van de commissie beroep- en bezwaarschriften (hierna: de commissie). De commissie heeft verweerder geadviseerd in heroverweging 50% van de eenmalige frictiekosten te vergoeden gelet op het feit dat eiseres over de financiële gevolgen van de ontslagen overleg heeft gevoerd met twee opeenvolgende wethouders van verweerder. Toen is eiseres niet medegedeeld dat deze kosten niet gesubsidieerd zouden worden. Vóór de aanvraag van verweerder was er voorts geen sprake van een beleidsregel inhoudende dat voor frictiekosten geen subsidie wordt verleend. In aanmerking nemende de beleidsvrijheid die verweerder in deze heeft acht de commissie het, gelet op deze gang van zaken, redelijk dat tot maximaal 50% van de frictiekosten wordt vergoed.

4. Eiseres voert aan dat het bestreden besluit niet berust op een draagkrachtige motivering. Verweerder wijkt af van het advies van de commissie, maar motiveert dit niet, aldus eiseres.

Zij bestrijdt voorts dat sprake is van een bestendige bestuurspraktijk om geen frictiekosten te vergoeden. Zij verwijst daartoe naar het besluit van verweerder van 11 februari 2010 waarbij verweerder eenmalige afkoopkosten van personeel van de Stichting Stadsbibliotheek Haarlem en Omstreken, ten bedrage van € 175.000,- heeft vergoed teneinde haar in de gelegenheid te stellen aan de haar opgelegde taakstelling voor 2012 en 2013 te kunnen voldoen. Bovendien was er ten tijde van de aanvraag geen beleidsregel die in de weg stond aan vergoeding van frictiekosten. Het feit dat de betreffende personeelsleden voormalig gemeenteambtenaar zijn verplicht verweerder voorts tot vergoeding van deze kosten, aldus eiseres.

Eiseres voert voorts aan dat er, in tegenstelling tot hetgeen verweerder stelt, geen gevaar is voor precedentwerking nu pas na de aanvraag beleid op dit punt is vastgesteld door verweerder. Niet gebleken is van andere verzoeken van stichtingen waar voormalig gemeenteambtenaren werkzaam zijn, om vergoeding van frictiekosten voorafgaand aan de vaststelling van dit beleid.

4.1

Tijdens de hoorzitting in het kader van het bezwaar is van de zijde van verweerder aangegeven dat sprake was van beleid ten aanzien van het vergoeden van frictiekosten. De commissie heeft vervolgens in haar advies aangegeven dat de grondslag voor het primaire besluit was gelegen in artikel 8, tweede lid, onder i van de Algemene subsidieverordening. Hierin is bepaald dat het college de subsidie in ieder geval kan weigeren als de subsidieverstrekking anderszins niet past binnen het beleid van de gemeente.

Verweerder heeft dit advies niet ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit en het bestreden besluit derhalve niet gebaseerd op artikel 8, tweede lid, onder i van de Algemene subsidieverordening. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de uitlatingen op de hoorzitting berustten op een vergissing en dat geen sprake is van beleid.

De rechtbank is niet gebleken van vastgesteld beleid ten aanzien van vergoeding van frictiekosten. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat eerdergenoemde artikel uit de Algemene subsidieverordening geen grondslag vormt voor vergoeding van frictiekosten. Verweerder heeft op dit punt terecht het advies van de commissie niet overgenomen. Er is geen grond voor het oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarom is afgeweken van het advies van de commissie.

4.2

Met betrekking tot de vraag of verweerder anderszins gehouden is de betreffende frictiekosten te subsidiëren overweegt de rechtbank als volgt.

4.3

Ingevolge artikel 4:51, eerste, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geschiedt, indien aan een subsidie-ontvanger voor drie of meer achtereenvolgende jaren subsidie is verstrekt voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende activiteiten, gehele of gedeeltelijke weigering van de subsidie voor een daarop aansluitend tijdvak op de grond, dat veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten zich tegen voortzetting of ongewijzigde voortzetting van de subsidie verzetten, slechts met inachtneming van een redelijke termijn.

Uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna de Afdeling) - o.a. de uitspraken van 11 juli 2007 (ECLI:NL:RVS:2007:BA9276) en 11 juni 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2079) - volgt dat artikel 4:51, eerste lid, van de Awb in beginsel niet zo ver strekt dat op het subsidiërend orgaan de plicht rust een garantie te verstrekken voor wachtgeldverplichtingen die voortvloeien uit de beëindiging van de subsidierelatie. Dit zou anders kunnen zijn indien de subsidieverstrekker invloed heeft gehad op de aanstelling van personeel en daarmee de verantwoordelijkheid heeft gedragen voor de wachtgeldverplichtingen.

4.4

De rechtbank stelt vast dat de verzelfstandigingsovereenkomst, noch het Sociaal Plan dat is opgesteld bij de verzelfstandiging aanleiding geven aan te nemen dat frictiekostenkosten worden vergoed. Tevens is van belang dat de onderhavige ontslagronde niet direct volgt uit de verzelfstandiging. De aanleiding van de onderhavige ontslagronde is de – door eiseres niet bestreden – taakstelling van verweerder uit juli 2011 waarin is aangekondigd dat in 2016 een korting van € 340.000,- zal plaatsvinden op de subsidie. Deze bezuiniging is opgelegd met inachtneming van een redelijke termijn, hetgeen door eiseres evenmin is bestreden. Hierin is dan ook geen reden gelegen deze bezuiniging/korting onredelijk te achten.

Volgens eerdergenoemde jurisprudentie kan een verplichting tot vergoeding van frictiekosten die voortvloeien uit bezuinigingsmaatregelen niet worden aangenomen jegens verweerder. Er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat bij verweerder sprake was van een bestendige bestuurspraktijk om dergelijke kosten wel te vergoeden. Aan de (eenmalige) vergoeding van deze kosten in 2010 komt niet dat gewicht toe dat eiseres hieraan toekent. Verweerder heeft bij het treffen van deze voorziening aangegeven dat de kosten voortvloeien uit een eerdere bezuinigingstaakstelling die in 2009 is opgelegd. Het dient dan ook gezien te worden als onverplichte voorziening.

Volgens eerdergenoemde jurisprudentie kan een verplichting tot vergoeding van frictiekosten worden aangenomen als verweerder invloed heeft gehad bij de aanstelling van personeel.

Weliswaar waren de ontslagen medewerkers voormalig gemeenteambtenaren, doch bij de verzelfstandiging en nadien ook bij de fusie, is de relatie tot verweerder als werkgever van de betreffende medewerkers beëindigd. Verweerder heeft met het Sociaal Plan en de verzelfstandigingsovereenkomst zorggedragen voor een voor eiseres aanvaardbare overgangssituatie. Daarnaast heeft verweerder in 2010 onverplicht bijgedragen in de toenmalige frictiekosten. Gelet hierop voert het naar het oordeel van de rechtbank te ver om zijdens verweerder nog een verplichting tot vergoeding van de frictiekosten aan te nemen.

4.5

Ten aanzien van het beroep op het vertrouwensbeginsel overweegt de rechtbank als volgt.

Wethouder Heiligers zou op 30 januari 2012 in een bestuurlijk overleg het volgende hebben laten optekenen:

“Bij de bezuinigingsscenario’s m.i.v. 2016 van de bibliotheek kan meegenomen worden dat er mogelijk incidenteel frictiekosten en verbouwingskosten zijn voor de betreffende filialen (gelet op de halvering van de ruimten). Die kosten kunnen dan – afhankelijk van de aard van de uitgaven meegenomen worden in een bestuursrapportage of aangemeld worden bij het gemeentelijk investeringsplan.”

Wethouder Mooij heeft dit nadien mondeling herhaald in een overleg met Haarlemse cultuurpartners.

Om een gerechtvaardigd beroep te kunnen doen op het vertrouwensbeginsel moet sprake zijn van concrete, ondubbelzinnige toezeggingen door een daartoe bevoegd persoon.

Gelet op artikel 3, eerste lid, van de Algemene Subsidieverordening van de gemeente Haarlem is het college bevoegd te besluiten over het verstrekken van subsidies met inachtneming van de in de gemeentebegroting voor die subsidies opgenomen financiële middelen en/of het subsidieplafond en – indien de begroting nog niet is vastgesteld, dan wel goedgekeurd – onder de voorwaarde dat voldoende gelden ter beschikking worden gesteld.

De bevoegdheid om subsidie te verlenen komt, gelet hierop, toe aan het college en niet alleen aan de wethouder. Bovendien kan hetgeen door de wethouders is gezegd niet worden aangemerkt als ondubbelzinnige toezegging dat frictiekosten gesubsidieerd zullen worden.

Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dan ook niet.

5. Het beroep is ongegrond.

6. Eisers heeft de rechtbank verzocht om ook bij ongegrondverklaring van het beroep verweerder te veroordelen in de proceskosten, omdat verweerder in bezwaar een onjuist standpunt over het beleid heeft ingenomen. De rechtbank ziet hier geen aanleiding toe, reeds nu verweerder dit standpunt in het bestreden besluit niet heeft ingenomen.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Kaajan, voorzitter, en mr. M.P. de Valk en mr. I.M. Ludwig, leden, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 december 2015.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.