Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: ALK 12/3031
uitspraak van de meervoudige kamer van 31 juli 2014 in de zaak tussen
de Stichting voor Interconfessioneel voortgezet onderwijs in Oostelijk West‑Friesland, te [plaats], eiseres
(gemachtigden: mr. A.J.F. de Jager en mr. R.R. Beuker),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stede Broec, verweerder
(gemachtigden: mr. A.R. Klijn en mr. N. van Tamelen).
Procesverloop
Bij besluit van 17 januari 2012 (het primaire besluit) heeft verweerder de spoedaanvraag van eiseres voor een voorziening in de huisvesting in verband met asbest die is aangetroffen in het schoolgebouw van het [naam school] te [plaats] op grond van de Wet op het voortgezet onderwijs (Wvo) afgewezen.
Bij besluit van 9 november 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder overeenkomstig het advies van de Commissie Bezwaarschriften het bezwaar van eiseres gegrond verklaard voor zover het betreft de kosten voor het ‘onverplicht gesaneerde deel van de school’ en voor het overige ongegrond, het primaire besluit herroepen en de aanvraag alsnog gedeeltelijk toegewezen door een voorziening in de huisvesting toe te kennen ter bekostiging van de sanering van ‘het onverplicht gesaneerde deel van de school’ ten bedrage van € 113.637,95.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 mei 2014. Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigden, bijgestaan door [naam]. Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigden, bijgestaan door ing. M.B.A. Baars van Search Ingenieursbureau B.V. (hierna: Search) en N. Smulders.
Overwegingen
1.
De rechtbank neemt de volgende feiten als vaststaand aan.
1.1
Het [naam school] is een scholengemeenschap voor vmbo, mavo, havo, atheneum en gymnasium. Het [naam school] is geen gemeentelijke school.
Het schoolgebouw is gesitueerd aan [adres] te [plaats] en bestaat uit een gedeelte oudbouw (nr. 6) en nieuwbouw. Het schoolgebouw beslaat 20.000 m3 en biedt onderdak aan 2.200 leerlingen. Het schoolgebouw is in 1976 opgericht.
Na 31 december 1996 is het [naam school] juridisch eigenaar van het schoolgebouw geworden en verweerder economisch eigenaar.
1.2
In 1997/1998 is het schoolgebouw onder bouwbeheerschap van het [naam school] verbouwd en is een nieuw gebouwdeel toegevoegd. Uit een rapportage van 29 juni 1998 van Adebo van een asbestinventarisatie die in verband daarmee is verricht, blijkt dat er op diverse plekken in het schoolgebouw asbest aanwezig was.
1.3
In 2005/2006 is onder het bouwbeheerschap van verweerder een deel van de begane grond van het schoolgebouw (de groene aula) ingrijpend verbouwd en is een nieuwe vleugel van 1.600 m3 aan het bestaande gebouw gekoppeld.
1.4
Op 15 augustus 2011 heeft het [naam school] vooruitlopend op het project “Asbest in scholen” een asbestinventarisatie laten uitvoeren in het schoolgebouw. Daarbij is een asbestbesmetting geconstateerd. Op last van de arbeidsinspectie en verweerder is het schoolgebouw vervolgens afgesloten. Verweerder en het [naam school] hebben in overleg besloten om alle asbesthoudende, dus ook de niet beschadigde, toepassingen te saneren of te vervangen. Ten behoeve van de sanering is het gehele schoolgebouw ontruimd. Er zijn noodlokalen geplaatst op het terrein van het [naam school] en er is vervangende huisvesting voor een deel van de leerlingen gevonden in de gemeente Hoorn.
1.5
Op 13 september 2011 heeft eiseres in verband met de hiermee gepaard gaande kosten een spoedaanvraag om bekostiging op grond van de Wvo bij verweerder ingediend.
Search heeft vervolgens in opdracht van verweerder een asbestinventarisatie uitgevoerd. Uit deze inventarisatie is gebleken dat op verschillende locaties in het schoolgebouw beschadigde asbesthoudende toepassingen zijn aangetroffen.
1.6
Op 10 november 2011 hebben verweerder en het [naam school] een overeenkomst gesloten. Daarbij heeft verweerder het opdrachtgeverschap voor de sanering en de herstelwerkzaamheden op zich genomen en de kosten van deze werkzaamheden voorgefinancierd.
1.7
De kosten van de sanering, tijdelijke huisvesting en herstel bedragen ruim 4,5 miljoen euro.
2.
Voor de beoordeling is de volgende regelgeving van belang.
Op grond van artikel 76b, eerste lid, eerste volzin, van de Wvo draagt de gemeenteraad onderscheidenlijk dragen burgemeester en wethouders ten behoeve van de gemeentelijke en van de andere dan gemeentelijke scholen zorg voor de voorzieningen in de huisvesting op het grondgebied van de gemeente overeenkomstig het bepaalde in dit hoofdstuk.
Op grond van artikel 76c, eerste lid, van de Wvo worden voor de toepassing van dit hoofdstuk onder voorzieningen in de huisvesting begrepen:
a. voor blijvend onderscheidenlijk voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen, bestaande uit:
1°. nieuwbouw, (…);
(…)
3°. medegebruik van een ruimte die geschikt is voor het onderwijs;
b. herstel van constructiefouten aan het gebouw of het terrein;
c. herstel en vervanging in verband met schade aan gebouw, leer- en hulpmiddelen en meubilair in geval van bijzondere omstandigheden.
Op grond van artikel 76f eerste en tweede lid, van de Wvo stellen burgemeester en wethouders jaarlijks een programma vast met daarin onder meer de voorzieningen in de huisvesting die in het jaar na de vaststelling voor bekostiging in aanmerking worden gebracht voor andere dan gemeentelijke scholen.
Op grond van artikel 76i, eerste lid, van de Wvo dient het bevoegd gezag van een andere dan een gemeentelijke school dat een voorziening in de huisvesting wenst die niet in het programma, bedoeld in artikel 76f, is opgenomen, maar die gelet op de voortgang van het onderwijs geen uitstel kan lijden, een aanvraag om bekostiging van die voorziening in bij burgemeester en wethouders.
Op grond van artikel 76i, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wvo kan de beschikking een gedeelte van de gewenste voorziening dan wel een andere voorziening dan gewenst omvatten. Burgemeester en wethouders wijzen de aanvraag af, indien een van de weigeringsgronden, genoemd in artikel 76k, eerste lid, onderdelen a tot en met d en f, en tweede lid, van toepassing is.
Op grond van artikel 76k, eerste lid, van de Wvo, voor zover van belang, wordt een voorziening in de huisvesting slechts geweigerd, indien:
a. de gewenste voorziening geen voorziening is in de zin van artikel 76c,
(…)
f. de gewenste voorziening anders dan op grond van de onderdelen b tot en met d niet noodzakelijk is.
Op grond van artikel 76k, tweede lid, van de Wvo kan een voorziening in de huisvesting tevens worden geweigerd, indien de voorziening als gevolg van het verwijtbaar nalaten van noodzakelijk onderhoud in een slechte bouwkundige staat verkeert of indien de voorziening nodig is voor herstel van schade die is veroorzaakt door schuld of toedoen van het bevoegd gezag.
Op grond van artikel 76m, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvo stelt de gemeenteraad bij verordening een regeling vast met betrekking tot de voorzieningen die ingevolge artikel 76c voor bekostiging in aanmerking kunnen worden gebracht.
Op grond van artikel 2 van Pro de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs van de gemeente Stede Broec (hierna: de Verordening), voor zover van belang, worden bij de toepassing van deze verordening de volgende voorzieningen onderscheiden:
a. de voor blijvend of voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen bestaande uit:
1°. (…) nieuwbouw ter gehele of gedeeltelijke vervanging van een gebouw waarin een school is gehuisvest, al dan niet op dezelfde locatie;
(…)
8°. medegebruik van een ruimte voor het onderwijs in een gebouw dat al bij een andere school in gebruik is (…);
d. herstel van een constructiefout bestaande uit schade aan een gebouw veroorzaakt door eigen gebrek of eigen bederf, evenals uit kosten gemoeid met het voorkomen van nog niet zichtbare materiële schade onmiddellijk voortvloeiend uit ontwerpfouten, uitvoeringsfouten of wanprestatie;
e. herstel en vervanging in verband met schade aan een gebouw, onderwijsleerpakket of leer- en hulpmiddelen en meubilair ingeval van bijzondere omstandigheden.
Op grond van artikel 22, eerste lid, van de Verordening, voor zover van belang, wordt de aangevraagde voorziening toegewezen, indien het college heeft vastgesteld dat het treffen van de voorziening, gelet op de voortgang van het onderwijs, geen uitstel kan lijden en geen van de in de Wet op het primair onderwijs en Wvo opgenomen weigeringsgronden van toepassing is.
Op grond van artikel 22, tweede lid, van de Verordening kan de beslissing van het college een gedeelte van de gewenste voorziening dan wel een andere dan de gevraagde voorziening omvatten.
3.
Verweerder heeft de aanvraag om bekostiging, voor zover thans van belang, opgevat als een aanvraag om bekostiging van “voor blijvend onderscheidenlijk tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen” in de huisvesting (bestaande uit nieuwbouw (noodlokalen) en medegebruik van een ruimte die geschikt is voor het onderwijs; artikel 76c, eerste lid, onder a, onder 1° en 3°, van de Wvo) en van “herstel en vervanging in verband met schade aan gebouw, leer- en hulpmiddelen en meubilair in geval van bijzondere omstandigheden” (artikel 76c, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvo).
4.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag volledig afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de weigering grotendeels gehandhaafd. Verweerder heeft, voor zover hij de aanvraag heeft afgewezen, toepassing gegeven aan het bepaalde in artikel 76i, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wvo. Primair heeft verweerder de aanvraag om bekostiging van de voorzieningen in de huisvesting geweigerd op de grond dat de gewenste voorzieningen geen voorzieningen zijn in de zin van artikel 76c, eerste lid, van de Wvo. Subsidiair heeft verweerder de aanvraag geweigerd op de gronden dat de voorzieningen als gevolg van het verwijtbaar nalaten van noodzakelijk onderhoud in een slechte bouwkundige staat verkeren en de voorzieningen nodig zijn voor herstel van schade die is veroorzaakt door schuld of toedoen van het bevoegde gezag.
5.1
Verweerder heeft de aanvraag om kosten die verband houden met de noodhuisvesting afgewezen op de grond dat deze kosten vanwege een verhaalsmogelijkheid op derden niet als een voorziening in de huisvesting zijn te kwalificeren als bedoeld in artikel 76c, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvo.
Volgens verweerder volgt uit een passage uit de memorie van antwoord behorende bij de Wijziging van de Wet op het basisonderwijs (WBO) en de Overgangswet WBO met betrekking tot het aanbrengen van wijzigingen in het bekostigingsstelsel, en de Overgangswet ISOVSO met betrekking tot een aantal scholen voor dove kinderen (Kamerstukken II 1985/1986, 19 054, nr. 5, p. 16) dat de voorziening “herstel van constructiefouten aan het gebouw of het terrein” eerst dan als een voorziening in de zin van de WBO is te beschouwen, als is gebleken dat verhaal op derden niet mogelijk is. Hoewel de passage betrekking heeft op een wijziging van de toenmalige WBO en de voorziening “herstel van constructiefouten aan het gebouw of het terrein” kan de passage volgens verweerder naar analogie worden toegepast op de Wvo en de voorziening “voor blijvend onderscheidenlijk tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen”.
Uit een rapport van Search van 31 oktober 2011 blijkt dat de asbestbeschadiging en verontreiniging het gevolg zijn van het onoordeelkundig bewerken en verwijderen van asbest. Het verwijderen en bewerken van asbest is geschied door aannemers in opdracht van eiseres, met uitzondering van de verbouwing in 2005/2006. De kans lijkt, aldus verweerder, dan ook aanwezig dat de kosten die voortvloeien uit dit onoordeelkundig handelen op een of meer aannemers kunnen worden verhaald, zodat gelet op het voorgaande van een voorziening als bedoeld in artikel 76c, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvo geen sprake is.
5.2
De rechtbank is met eiseres van oordeel dat uit de hiervoor genoemde passage niet volgt dat voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een voorziening als bedoeld in artikel 76c, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvo van belang is of verhaal op derden mogelijk is.
Uit de nota naar aanleiding van het nader verslag en de tweede nota van wijziging bij de Wijziging van de WBO, de Interimwet op het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs, alsmede de Wvo in verband met de decentralisatie van de huisvestingsvoorzieningen (Kamerstukken II, 24 455, nr. 11, p. 27 en nr. 12, p. 2 en 3) volgt dat het onmiskenbaar de bedoeling van de wetgever is geweest om uitsluitend bij de beantwoording van de vraag of sprake is van de voorziening “herstel van constructiefouten aan het gebouw of het terrein” na te gaan of verhaal op derden mogelijk is. Voor deze wetsuitleg is ook steun te vinden in de passage die verweerder zelf heeft aangehaald. Voor de door verweerder veronderstelde bedoeling van de wetgever zijn geen aanknopingspunten te vinden in de door hem aangehaalde passage en de wet(sgeschiedenis).
Nu de kosten die verband houden met de noodhuisvesting niet zijn aan te merken als de voorziening “herstel van constructiefouten aan het gebouw of het terrein”, is verweerder ten onrechte nagegaan of en heeft hij eiseres ten onrechte tegengeworpen dat wat betreft die kosten verhaal op derden mogelijk is. Verweerder heeft hierdoor ten onrechte geconcludeerd dat die kosten niet zijn aan te merken als een voorziening in de huisvesting als bedoeld in artikel 76c, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvo.
5.3
Het betoog van eiseres slaagt. Dit betekent dat verweerder de aanvraag om bekostiging voor de noodhuisvesting ten onrechte heeft geweigerd op de (primaire) grond dat geen sprake is van een voorziening als bedoeld in artikel 76c, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvo.
6.1
Verweerder heeft de aanvraag voor zover deze ziet op kosten die verband houden met de sanering van onbeschadigd asbest bij het primaire besluit afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de aanvraag in zoverre alsnog toegewezen en aan eiseres een bedrag van € 113.637,95 toegekend.
6.2
Nog daargelaten of het saneren van onbeschadigd asbest noodzakelijk is en of de kosten die daarmee gepaard zijn gegaan als een (of meer) voorziening(en) als bedoeld in artikel 76c, eerste lid, van de Wvo zijn aan te merken, stelt de rechtbank vast dat eiseres haar stelling dat verweerder een te laag bedrag aan haar heeft toegekend in verband met deze gemaakte kosten niet heeft onderbouwd. Het betoog van eiseres slaagt reeds daarom niet.
7.1
Verweerder heeft de aanvraag om kosten die verband houden met schade aan het gebouw, leer- en hulpmiddelen en meubilair afgewezen op de grond dat deze kosten niet als een voorziening in de huisvesting zijn te kwalificeren als bedoeld in artikel 76c, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvo.
Verweerder heeft hiertoe, ook in dit verband, allereerst aangevoerd dat verhaal op derden mogelijk is.
Daarnaast heeft verweerder betoogd dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in deze bepaling. Volgens verweerder wist eiseres althans had zij moeten weten dat ook in delen van het schoolgebouw waar de inventarisatie van Adebo uit 1998 niet op zag asbest was toegepast. Eiseres had, gelet op de lange tijd die was gelegen tussen het moment waarop zij met de asbest bekend raakte en het moment van intreden van schade, kunnen en moeten reserveren voor het herstel van de schade. Verder blijkt uit het rapport van Search van 31 oktober 2011 dat de geconstateerde beschadigingen en verontreinigingen een gevolg zijn van het onoordeelkundig bewerken en verwijderen van asbesttoepassingen, zodat de omstandigheden voorkomen hadden kunnen worden en zelfs voorzienbaar waren. Bovendien volgt volgens verweerder uit de uitspraak van de rechtbank Arnhem van
30 november 1999, ECLI:NL:RBARN:1999:AA5055, slechts dat indien een school niet heeft kunnen reserveren voor schade vanwege asbest, omdat zij van de aanwezigheid van asbest niet op de hoogte was, sprake is van bijzondere omstandigheden.
7.2
Eiseres betoogt, ook in dit verband, dat verweerder niet heeft kunnen concluderen dat geen sprake is van een voorziening als bedoeld in artikel 76c, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvo op de grond dat verhaal op derden mogelijk is.
Daarnaast heeft verweerder volgens eiseres ten onrechte geconcludeerd dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden. Zij voert hiertoe allereerst aan dat tijdens de verbouwing in 1997/1998 weliswaar asbest in het schoolgebouw is aangetroffen, maar dat naar aanleiding daarvan door Adebo ter plaatse van de verbouwingswerkzaamheden een asbestinventarisatie is uitgevoerd en het geïnventariseerde asbest, voor zover eiseres weet, vervolgens zorgvuldig is gesaneerd dan wel ingepakt. Na de verbouwing in 1997/1998 is extra bekabeling in het schoolgebouw aangelegd. Daarbij zijn op vergelijkbare locaties als bij de eerdere verbouwingen werkzaamheden verricht. Er is toen geen asbest aangetroffen. Eerst tijdens de asbestinventarisatie in 2011 is een asbestbesmetting geconstateerd. Verweerder gaat er gelet op het voorgaande ten onrechte van uit dat eiseres kennis had van asbest dat in 1998 niet was geïnventariseerd.
Daarnaast volgt, anders dan verweerder betoogt, uit de door verweerder aangehaalde uitspraak van de rechtbank Arnhem van 30 november 1999, dat een asbestbesmetting is aan te merken als een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 76c, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvo. Gebrek aan wetenschap omtrent asbest draagt daar aan bij. Uit de uitspraak volgt niet dat indien kennis omtrent asbest aanwezig is en daarvoor niet is gereserveerd, geen sprake is van bijzondere omstandigheden.
Het is volgens eiseres bovendien praktisch onmogelijk om te reserveren voor een asbestbesmetting, omdat het moment van ontstaan ervan en de omvang onbekend zijn. Voorts is het niet wenselijk om alle scholen enorme reserveringen in hun boekhoudingen te laten opnemen voor potentiële asbestsaneringen.
7.3
De rechtbank is, onder verwijzing naar het onder 5.2 overwogene, van oordeel dat de kosten die verband houden met schade aan het gebouw, leer- en hulpmiddelen en meubilair (ook) niet zijn aan te merken als de voorziening “herstel van constructiefouten aan het gebouw of het terrein”, zodat verweerder ook in dit verband ten onrechte is nagegaan of en eiseres ten onrechte heeft tegengeworpen dat wat betreft die kosten verhaal op derden mogelijk is. Verweerder heeft ten onrechte geconcludeerd dat de kosten op die grond niet zijn aan te merken als een voorziening in de huisvesting als bedoeld in artikel 76c, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvo.
7.4
Verweerder heeft verder naar het oordeel van de rechtbank ten onrechte geconcludeerd dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 76c, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvo. Naar het oordeel van de rechtbank is een asbestbesmetting niet op één lijn te stellen met wetenschap omtrent de aanwezigheid van asbest. Een asbestbesmetting is naar zijn aard aan te merken als een calamiteit ten aanzien waarvan uit veiligheids- en gezondheidsoverwegingen direct actie moet worden ondernomen, terwijl de enkele aanwezigheid van asbest niet direct tot actie noopt. De aanwezigheid van asbest leidt bovendien niet per definitie tot een asbestbesmetting. Voorts was voor eiseres niet te voorzien of, wanneer en in welke omvang zich een eventuele asbestbesmetting voor zou doen. Aldus kan niet worden gezegd dat eiseres voor een eventuele asbestbesmetting had kunnen en moeten reserveren, doch slechts dat zij had kunnen reserveren voor het vervangen van de asbesttoepassingen op (de lange) termijn.
Bij de beoordeling van de vraag of sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 76c, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvo acht de rechtbank in dit geval, anders dan verweerder, dus niet relevant wie schuld heeft aan het uiteindelijk ontstaan van de schade. Eerst bij de beoordeling van de vraag of de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 76k, tweede lid, tweede zinsnede, van de Wvo zich voordoet speelt de schuldvraag naar het oordeel van de rechtbank een rol.
7.5
Ook dit betoog van eiseres slaagt. Dit betekent dat verweerder de aanvraag om bekostiging voor schade aan het gebouw, leer- en hulpmiddelen en meubilair ten onrechte heeft geweigerd op de (primaire) grond dat geen sprake is van een voorziening als bedoeld in artikel 76c, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wvo.
8.1
Verweerder heeft de aanvraag om kosten die verband houden met de noodhuisvesting en schade aan het gebouw, leer- en hulpmiddelen en meubilair afgewezen op de (subsidiaire) grond dat de voorzieningen als gevolg van het verwijtbaar nalaten van noodzakelijk onderhoud in een slechte bouwkundige staat verkeren als bedoeld in artikel 76k, tweede lid en eerste zinsnede, van de Wvo.
8.2
Eiseres betoogt, kort samengevat, dat niet kan worden gezegd dat de voorzieningen als gevolg van het verwijtbaar nalaten van noodzakelijk onderhoud in een slechte bouwkundige staat verkeren.
8.3
Ter zitting is komen vast te staan dat onderdelen van de brandcompartimenten (de brandwerende drukschotten) asbest bevatten. De brandcompartimenten maken deel uit van het casco van het gebouw; als het gaat om de staat van de brandcompartimenten dan gaat het dus om de bouwkundige staat van het gebouw. De noodzaak om de brandcompartimenten te herstellen door herstel of vervanging van de beschadigde drukschotten staat echter los van de noodzaak om asbesthoudende drukschotten te vervangen door niet-asbesthoudende drukschotten. Bij herstel van de brandcompartimenten gaat het weliswaar om herstel van de slechte bouwkundige staat van het gebouw, maar in dit geval was het oogmerk niet het bouwkundige herstel van de brandcompartimenten maar primair de verwijdering van asbesthoudend materiaal. De gevraagde kostenvergoeding ziet ook op het verwijderen van asbest en verweerder heeft eiseres ook niet het verwijt gemaakt dat het gebouw niet voldeed aan de eisen van brandwerendheid. De rechtbank concludeert dat in dit geval niet een slechte bouwkundige staat van het gebouw aan de aanvraag van eiseres ten grondslag ligt en dat verweerder de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 76k, tweede lid en eerste zinsnede, van de Wvo daarom niet mocht toepassen.
8.4
Dit betoog van eiseres slaagt evenzeer.
9.1
Verweerder heeft de aanvraag om kosten die verband houden met de noodhuisvesting en schade aan het gebouw, leer- en hulpmiddelen en meubilair voorts afgewezen op de (subsidiaire) grond dat de voorzieningen nodig zijn voor herstel van schade die is veroorzaakt door schuld of toedoen van eiseres als bedoeld in artikel 76k, tweede lid en tweede zinsnede, van de Wvo. Eiseres is als eigenares en opdrachtgeefster verantwoordelijk voor de toestand van het gebouw en het ontstaan van de schade. Eiseres had uit de informatie uit 1998 moeten begrijpen dat er in het gehele schoolgebouw asbest was gebruikt. Met die informatie heeft eiseres echter niets gedaan en dat valt haar te verwijten.
9.2
Eiseres betoogt dat de voorziening niet nodig is voor herstel van schade die is veroorzaakt door haar schuld of toedoen. Ten eerste heeft verweerder ten onrechte een vorm van risicoaansprakelijkheid geïntroduceerd, nu verweerder eiseres feitelijk niet op grond van eigen schuld of toedoen aansprakelijk houdt voor het ontstaan van de schade, maar als opdrachtgeefster. Eiseres verwijst naar de uitspraken van de rechtbank Leeuwarden van 29 november 2011, ECLI:NL:RBLEE:2011:BU6246 en die van de Afdeling van 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8979. Indien en voor zover verweerder de weigeringsgrond inroept op de grond dat eiseres rechtstreeks een verwijt valt te maken ten aanzien van het ontstaan van de schade, is dat verwijt bovendien niet gesteld, laat staan voldoende onderbouwd.
Verder heeft verweerder zijn eigen rol, althans de rol van derden die in zijn opdracht in 2005/2006 werkzaamheden in het schoolgebouw hebben verricht, ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Het vermoeden bestaat dat het juist verweerder is geweest die een asbestbesmetting in de hand heeft gewerkt.
9.3
De rechtbank stelt – op basis van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting – het volgende vast.
Het schoolgebouw bestaat uit drie verdiepingen. Uit het rapport van Adebo van 29 juni 1998 blijkt dat de asbestinventarisatie die in 1998 is verricht, was gericht op de onderdelen die verbouwd zouden gaan worden aan de binnenzijde van het pand. In het rapport is geconcludeerd dat in het gebouw op verschillende plaatsen asbesthoudende materialen aanwezig waren. Op de begane grond, de eerste en tweede verdieping zijn diverse kolommen afgetimmerd met asbestbehoudende beplating. Tevens zijn alle vensterbanken van asbesthoudend materiaal. Voorts is een aantal kasten in het gebouw afgetimmerd met asbesthoudende beplating en is er asbesthoudend materiaal gebruikt voor het aftimmeren van schachten, de liftschacht en drukschotten. In het rapport is verder aangegeven welke onderdelen van het schoolgebouw niet zijn onderzocht. Voorts is in het rapport opgemerkt dat de mogelijkheid bestaat dat in de niet onderzochte gedeelten asbesthoudende materialen aanwezig zijn.
Bij brief van 6 augustus 1998, waarin eiseres in verband met de sloop van asbest om een vergoeding heeft verzocht, heeft zij aan verweerder meegedeeld dat, hoewel zij op de hoogte was van het feit dat binnen de bestaande bouw asbest was verwerkt, asbest op meerdere plaatsen voorkwam dan gedacht.
Blijkens de eindrapportage van [bedrijf] B.V. van
10 augustus 1998 is op verschillende locaties asbest verwijderd.
10 augustus 1998 is op verschillende locaties asbest verwijderd.
In zijn advies van 16 september 2011 heeft de Milieudienst West-Friesland geconcludeerd dat bij de asbestinventarisatie die heeft geresulteerd in het rapport van Adebo van
29 juni 1998 nog niet de helft van het bebouwde oppervlak van voor 1994 is geïnventariseerd, zodat van een totaalinventarisatie niet gesproken kan worden. Voorts is in het advies geconcludeerd dat uit de rapportage van 29 juni 1998 blijkt dat asbesthoudend materiaal is gebruikt voor drukschotten, dat drukschotten worden geplaatst in het kader van brandcompartimentering, zodat vanaf dat moment bekend was dat alle brandcompartimenten voorzien waren van asbestbekleding boven de klapdeuren. Daarnaast volgde uit de rapportage dat op alle verdiepingen metalen kolommen met asbesttoepassingen waren gevonden. Dit wijst erop, zo staat verder in het advies vermeld, dat de kolommen een functie hebben in de gebouwstabiliteit bij brand. Daaruit had moeten worden geconcludeerd dat nagenoeg alle kolommen op de begane grond en op de eerste verdieping met asbest waren bekleed.
Uit de asbestinventarisatie van 14 oktober 2011 van Search blijkt dat in het oude deel van het schoolgebouw 15 asbesthoudende toepassingen zijn aangetroffen.
In het aanvullende onderzoek van 31 oktober 2011 van Search is aangegeven dat tijdens de uitvoering van de asbestinventarisatie niet-hechtgebonden beschadigde asbesthoudende toepassingen zijn aangetroffen in de vorm van brandwerende drukschotten en asbesthoudende brandwerende beplating rondom stalen kolommen. Aangegeven is voorts dat uit een bestekstudie is gebleken dat deze toepassingen zijn aangebracht tijdens de nieuwbouw. Op meerdere plaatsen verspreid over de verdiepingen zijn voorts visueel waarneembare restanten niet-hechtgebonden plaatmateriaal aangetroffen boven de systeemplafonds. Deze restanten zijn in de nabijheid van de kolommen en de drukschotten geconstateerd. Geconcludeerd is dat de visueel waarneembare besmetting die zich boven de plafonds bevindt direct te herleiden is naar de nog aanwezige asbesthoudende drukschotten of brandwerende beplating rondom de stalen kolommen. Blijkens het rapport staat vast dat de geconstateerde beschadigingen en verontreinigingen zijn ontstaan in de exploitatiefase van de school. De beschadigingen en verontreinigingen zijn, zo staat tevens in het rapport vermeld, een rechtstreeks gevolg van het onoordeelkundig bewerken en verwijderen van de asbesttoepassingen. Daarnaast is aangegeven dat de beschadigingen en verontreinigingen niet op één specifiek te benoemen moment zijn ontstaan, maar dat de huidige situatie het gevolg is van onjuist en onzorgvuldig beheer van de asbesttoepassingen.
In de “Contra-expertise asbestonderzoek inzake het pand van het [naam school] te [plaats]” van de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek van 27 januari 2012 wordt de hiervoor weergegeven hoofdconclusie uit het rapport van 31 oktober 2011 van Search onderschreven met enkele kanttekeningen.
Verder heeft verweerder ter zitting desgevraagd bevestigd, na dit al tijdens de hoorzitting in bezwaar te hebben erkend, dat tijdens de werkzaamheden die in 2005/2006 onder zijn bouwbeheerschap hebben plaatsgevonden (eveneens) asbest is beschadigd, zij het – volgens verweerder – in beperkte mate.
9.4
De rechtbank is gelet op de hiervoor weergegeven omstandigheden van oordeel dat niet alleen eiseres, maar ook verweerder vanaf (6 augustus) 1998 redelijkerwijs had kunnen en moeten begrijpen dat er meer asbest in het schoolgebouw aanwezig was dan door Adebo in 1998 was geïnventariseerd. Dit betekent dat vanaf dat moment van partijen kon worden verlangd dat zij de nodige zorgvuldigheid in acht zouden nemen bij het – in hun opdracht – laten verrichten van werkzaamheden in en aan het schoolgebouw. Uit de door eiseres aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 3 oktober 2012 volgt namelijk, anders dan eiseres heeft verondersteld, dat ook een opdrachtgever aansprakelijk kan worden gehouden voor schade die is veroorzaakt tijdens werkzaamheden die in zijn opdracht zijn uitgevoerd en niet uitsluitend de partij die de werkzaamheden feitelijk heeft verricht. Dit geldt ook voor verweerder in verband met de in zijn opdracht verrichte werkzaamheden.
Anders dan eiseres heeft betoogd, vrijwaart het inschakelen van gecertificeerde bedrijven een partij naar het oordeel van de rechtbank niet van zijn eventuele aansprakelijkheid.
9.5
Gelet op de verklaring van verweerder ter zitting staat vast dat in ieder geval een deel van de schade is veroorzaakt tijdens de werkzaamheden die in 2005/2006 onder het bouwbeheerschap van verweerder zijn verricht en daarmee door zijn schuld of toedoen.
Verweerder heeft dit in het gehandhaafde primaire besluit miskend door de aanvraag van eiseres om vergoeding van kosten die verband houden met de noodhuisvesting en schade aan het gebouw, leer- en hulpmiddelen en meubilair (subsidiair) volledig af te wijzen onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 76k, tweede lid en tweede zinsnede, van de Wvo.
9.6
Gelet op de hiervoor weergegeven passages uit verschillende rapporten, in het bijzonder het rapport van Search van 31 oktober 2011 waarin is geconcludeerd dat de asbestbesmetting niet op één specifiek te benoemen moment is ontstaan, staat naar het oordeel van de rechtbank daarnaast niet duidelijk vast of schade is ontstaan tijdens de werkzaamheden die onder het bouwbeheerschap van het [naam school] en daarmee dat van eiseres in en aan het schoolgebouw hebben plaatsgevonden en zo ja, voor welk deel. Aldus kan, zonder nader onderzoek, niet worden vastgesteld dat de schade (mede) is veroorzaakt door schuld of toedoen van eiseres. Dit betekent dat verweerder de aanvraag, zonder nader onderzoek, ook niet heeft kunnen weigeren op de grond dat de voorzieningen nodig zijn voor herstel van schade die is veroorzaakt door schuld of toedoen van het bevoegde gezag als bedoeld in artikel 76k, tweede lid en tweede zinsnede, van de Wvo.
9.7
De beroepsgrond van eiseres slaagt.
10.1
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit zal worden vernietigd.
10.2
Verweerder zal een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres dienen te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Verweerder zal daarbij nader moeten (laten) onderzoeken welke partij voor welk deel schuld heeft aan het ontstaan van de schade. Daartoe zal verweerder ten eerste moeten (laten) onderzoeken of schade is ontstaan tijdens de werkzaamheden die onder het bouwbeheerschap van eiseres in en aan het schoolgebouw zijn verricht en zo ja, voor welk deel. Voorts zal verweerder nader moeten (laten) onderzoeken welk deel van de schade precies is veroorzaakt tijdens de werkzaamheden die in 2005/2006 onder zijn eigen bouwbeheerschap in en aan het schoolgebouw zijn verricht.
Indien uit het onderzoek naar voren komt dat (ook) schade is veroorzaakt door schuld en toedoen van eiseres omdat (ook) tijdens de werkzaamheden die onder haar bouwbeheerschap in en aan het schoolgebouw zijn verricht schade is ontstaan, kan verweerder de gevraagde voorzieningen (deels) weigeren op grond van het bepaalde in artikel 76k, tweede lid en tweede zinsnede, van de Wvo. Uit de wetgeschiedenis volgt – en tussen partijen is ook niet in geschil – dat verweerder in dat geval nog wel de verwijtbaarheid van de schade moet afwegen tegen het belang van de voortgang van het onderwijs. Anders dan eiseres heeft betoogd, volgt uit de hiervoor onder 9.2 genoemde uitspraak van de Afdeling van
3 oktober 2012 dat verweerder de financiële positie van eiseres daarbij mag betrekken.
10.3
De rechtbank ziet geen aanleiding een bestuurlijke lus toe te passen, omdat onvoldoende duidelijk is hoeveel tijd met het nader te verrichten onderzoek zal zijn gemoeid, gelet op de aard van de feiten die moeten worden onderzocht en de grote tijdspanne tussen de asbestinventarisatie uit 1998 en de geconstateerde asbestbesmetting in 2011.
11.
Gelet op het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden van eiseres, onder meer inhoudende dat het bestreden besluit in strijd is met het vertrouwens- en fair play-beginsel, geen bespreking meer.
12.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank :
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 310,00 aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 974,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.G. van Roest, voorzitter, mr. J.M. Janse van Mantgem en mr. M. Kraefft, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 juli 2014.
griffier voorzitter
Afschriften verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.