Uitspraak
201407491/1/A2.
Datum uitspraak: 23 september 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de stichting Stichting voor Interconfessioneel voortgezet onderwijs in Oostelijk West-Friesland, gevestigd te Grootebroek, gemeente Stede Broec,
2. het college van burgemeester en wethouders van Stede Broec,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 31 juli 2014 in zaak nr. 12/3031 in het geding tussen:
de stichting
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 17 januari 2012 heeft het college een spoedaanvraag van de stichting voor bekostiging van voorzieningen in de huisvesting in verband met asbestsanering in het Martinuscollege, afgewezen.
Bij besluit van 9 november 2012 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het betreft de kosten voor het ‘onverplicht gesaneerde deel van de school’, het besluit van 17 januari 2012 in zoverre herroepen en de aanvraag van de stichting alsnog gedeeltelijk toegewezen door alsnog een voorziening in de huisvesting ten bedrage van € 113.637,95 toe te kennen ter bekostiging van de sanering van het ‘onverplicht gesaneerde deel van de school’.
Bij uitspraak van 31 juli 2014 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 november 2012 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van de stichting met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de stichting en het college hoger beroep ingesteld.
De stichting en het college hebben verweerschriften ingediend.
Bij besluit van 8 april 2015 heeft het college het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 17 januari 2012 herroepen en alsnog een voorziening in de huisvesting toegekend ten bedrage van € 517.516,27.
De stichting heeft aanvullende gronden tegen het besluit van 8 april 2015 ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juni 2015, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. R. Beuker, advocaat te Amsterdam, en voormalig sectordirecteur van het Martinuscollege en C.A. van Bergeijk, voorzitter van de stichting, en het college, vertegenwoordigd door mrs. N. van Tamelen en F. Spijker, beiden advocaat te Amsterdam, en H. Wammes, werkzaam bij de gemeente, vergezeld van M.G.W. Schreuder en drs. J.M. de Jong, beiden werkzaam bij Search Ingenieursbureau B.V., zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 76b, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de Wvo) draagt de gemeenteraad onderscheidenlijk het college ten behoeve van de gemeentelijke en van de andere dan gemeentelijke scholen zorg voor de voorzieningen in de huisvesting op het grondgebied van de gemeente overeenkomstig het bepaalde in dit hoofdstuk.
Ingevolge artikel 76c, eerste lid, worden voor de toepassing van dit hoofdstuk onder voorzieningen in de huisvesting begrepen:
a. voor blijvend onderscheidenlijk voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen, bestaande uit:
1°. nieuwbouw, een bestaand gebouw of een gedeelte daarvan, verplaatsing van een bestaand gebouw of van een gedeelte daarvan, terreinen, alsmede eerste aanschaf van leer- en hulpmiddelen en meubilair;
2°. uitbreiding van de onder 1° bedoelde voorzieningen, en
3°. medegebruik van een ruimte die geschikt is voor het onderwijs;
b. herstel van constructiefouten aan het gebouw of het terrein;
c. herstel en vervanging in verband met schade aan gebouw, leer- en hulpmiddelen en meubilair in geval van bijzondere omstandigheden.
Ingevolge artikel 76i, eerste lid, dient het bevoegd gezag van een andere dan een gemeentelijke school dat een voorziening in de huisvesting wenst die niet in het programma, bedoeld in artikel 76f, is opgenomen, maar die gelet op de voortgang van het onderwijs geen uitstel kan lijden, een aanvraag om bekostiging van die voorziening in bij het college.
Ingevolge het tweede lid kan de beschikking een gedeelte van de gewenste voorziening dan wel een andere voorziening dan gewenst omvatten. Het college wijst de aanvraag af indien:
a. de beslissing over de voorziening kan worden genomen bij de vaststelling van het eerstvolgende programma, of
b. een van de weigeringsgronden, genoemd in artikel 76k, eerste lid, onderdelen a tot en met d en f, en tweede lid, van toepassing is.
Ingevolge artikel 76k, eerste lid, wordt een voorziening in de huisvesting slechts geweigerd, indien:
a. de gewenste voorziening geen voorziening is in de zin van artikel 76c;
[…]
f. de gewenste voorziening anders dan op grond van de onderdelen b tot en met d niet noodzakelijk is.
Ingevolge het tweede lid kan een voorziening in de huisvesting tevens worden geweigerd, indien de voorziening als gevolg van het verwijtbaar nalaten van noodzakelijk onderhoud in een slechte bouwkundige staat verkeert of indien de voorziening nodig is voor herstel van schade die is veroorzaakt door schuld of toedoen van het bevoegd gezag.
Ingevolge artikel 102a, tweede lid, treedt de gemeente, indien schade ontstaan aan gebouwen, terreinen of roerende zaken van een door de gemeente bekostigde school voor vergoeding door de gemeente in aanmerking komt, op het moment van een uitdrukkelijk besluit tot vergoeding in alle rechten die het bevoegd gezag ter zake van die schade tegen derden mocht hebben.
2. Het Martinuscollege is een scholengemeenschap voor vmbo, mavo, havo, atheneum en gymnasium te Grootebroek die in stand wordt gehouden door de stichting. Het schoolgebouw is gebouwd in 1976. In het schooljaar 1997-1998 is het schoolgebouw verbouwd en is er een nieuw deel toegevoegd. In het schooljaar 2005-2006 is een deel van de begane grond van het schoolgebouw opnieuw ingrijpend verbouwd en is een nieuwe vleugel aan het bestaande gebouw aangebouwd.
De stichting heeft op 15 augustus 2011 laten inventariseren of er asbest in het schoolgebouw aanwezig is. Bij die inventarisatie zijn op verschillende locaties in het schoolgebouw beschadigde asbesttoepassingen aangetroffen. Het schoolgebouw is vervolgens gesloten en alle asbesthoudende toepassingen, ook de niet beschadigde, zijn gesaneerd of vervangen. In verband met de sanering zijn noodlokalen geplaatst op het terrein van het Martinuscollege en is vervangende huisvesting voor een deel van de leerlingen gevonden in de gemeente Hoorn.
In verband met de kosten van sanering, de tijdelijke huisvesting en het herstel heeft de stichting op 13 september 2011 een aanvraag ingediend voor bekostiging van voorzieningen in de huisvesting die geen uitstel kunnen lijden van in totaal ongeveer viereneenhalfmiljoen euro, bestaande uit kosten voor blijvend onderscheidenlijk voor tijdelijk gebruik bestemde voorzieningen (76c, eerste lid, onder a, van de Wvo) en het herstel van schade wegens bijzondere omstandigheden (artikel 76c, eerste lid, onder c, van de Wvo).
Op advies van Milieudienst West-Friesland heeft het college Search verzocht om onderzoek te verrichten naar de oorzaak van de asbestbesmetting en om een saneringsplan op te stellen. In een rapport van 31 oktober 2011 heeft Search aangegeven dat tijdens de asbestinventarisatie op 14 oktober 2011 op diverse plaatsen in het schoolgebouw asbesthoudende toepassingen zijn aangetroffen in de vorm van brandwerende drukschotten en asbesthoudende brandwerende beplating rondom kolommen. Daarnaast zijn visueel waarneembare restanten niet-hechtgebonden plaatmateriaal aangetroffen boven de systeemplafonds. In dat rapport heeft Search geconcludeerd dat de geconstateerde beschadigingen en verontreinigingen zijn ontstaan in de exploitatiefase van de school en dat de beschadigingen een rechtstreeks gevolg zijn van het onoordeelkundig bewerken en verwijderen van de asbesttoepassingen. Deze beschadigingen zijn volgens Search niet op één specifiek te benoemen tijdstip ontstaan, maar zijn het gevolg van onjuist en onzorgvuldig beheer van deze relatief risicovolle asbesttoepassingen.
Het college heeft onder meer dit rapport ten grondslag gelegd aan het besluit van 17 januari 2012. Bij dat besluit heeft het college de aanvraag afgewezen, omdat de gewenste voorzieningen geen voorzieningen zijn als bedoeld in artikel 76c van de Wvo, omdat de kosten op derden kunnen worden verhaald. Volgens het college is de asbestcalamiteit geen bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 76c, eerste lid, onder c, van de Wvo, nu de stichting had kunnen en moeten reserveren voor de kosten van asbestsanering. Het college heeft de aanvraag daarnaast afgewezen op de grond dat de school als gevolg van het verwijtbaar nalaten van noodzakelijk onderhoud in een slechte bouwkundige staat verkeert of omdat de gewenste voorzieningen nodig zijn voor herstel van schade die is veroorzaakt door schuld of toedoen van het bevoegd gezag en niet is gebleken dat de voortgang van het onderwijs in gevaar komt.
Het college heeft vervolgens een second opinion laten uitvoeren door TNO. TNO heeft het onderzoek van Search beoordeeld. In het rapport van 27 januari 2012 heeft TNO de door Search getrokken conclusies onderschreven en daaraan toegevoegd dat het waarschijnlijk is dat de grootste beschadigingen zijn veroorzaakt bij de aanleg van bekabeling en andere technische installaties. Uit de onderzochte documenten wordt duidelijk dat de schoolleiding en/óf de eigenaar van het schoolgebouw tevoren op de hoogte behoorde te zijn van de aanwezigheid van asbesthoudende materialen in het schoolgebouw. Bij navraag blijkt al sinds 1997 bekend te zijn dat er in het schoolgebouw asbesthoudende materialen zijn verwerkt, aldus TNO.
Bij het besluit op bezwaar van 9 november 2012 heeft het college alsnog een voorziening in de huisvesting toegekend ter bekostiging van de sanering van het ‘onverplicht gesaneerde deel van de school’ ten bedrage van € 113.637,95.
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het besluit op bezwaar van 9 november 2012 onzorgvuldig heeft voorbereid en ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Zij heeft daartoe overwogen dat het college de aanvraag ten onrechte heeft afgewezen op de grond dat de gewenste voorzieningen geen voorzieningen zijn als bedoeld in artikel 76c, eerste lid, onder a, onderdelen 1° en 3° en artikel 76c, eerste lid, onder c, van de Wvo. De rechtbank heeft daarnaast overwogen dat het college de aanvraag ten onrechte heeft afgewezen op de grond dat de voorziening als gevolg van het verwijtbaar nalaten van noodzakelijk onderhoud in een slechte staat verkeert als bedoeld in artikel 76k, tweede lid en eerste zinsnede, van de Wvo. Het college mocht zich niet zonder nader onderzoek op het standpunt stellen dat de voorzieningen nodig zijn voor herstel van schade die is veroorzaakt door schuld of toedoen van het bevoegde gezag.
Het besluit op bezwaar van 9 november 2012
Het hoger beroep van het college
4. Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat niet slechts bij de beantwoording van de vraag of de gewenste voorziening een voorziening is als bedoeld in artikel 76c, eerste lid, onder b, van de Wvo, maar ook bij de beantwoording van de vraag of de gewenste voorziening een voorziening is als bedoeld in artikel 76c, eerste lid, onder a en onder c, van de Wvo, mag worden beoordeeld en meegewogen of verhaal op derden mogelijk is en dat de aangevraagde voorzieningen om die reden terecht zijn geweigerd op de voet van artikel 76k, eerste lid, onder a, van de Wvo. Het college stelt zich op het standpunt dat een voorziening eerst een voorziening is als bedoeld in 76c van de Wvo ingeval geen verhaal op derden mogelijk is.
4.1. In artikel 76c, eerste lid, van de Wvo is gedefinieerd wat onder een voorziening moet worden verstaan. In die definitie is niet de voorwaarde opgenomen dat geen verhaal op derden mogelijk is. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1995-96, 24 455, nr. 11, blz. 27 en nr. 12, blz. 2 en 3) volgt dit evenmin. Dat in artikel 64a, onder c, van de Wet op het basisonderwijs (hierna: de Wbo) de voorziening ‘herstel van constructiefouten ten aanzien waarvan geen verhaal op derden mogelijk is’ was opgenomen, kan niet afdoen aan de duidelijke tekst van artikel 76c van de Wvo. Bovendien is in de Wet op het primair onderwijs, de opvolger van de Wbo, de zinsnede ‘ten aanzien waarvan geen verhaal op derden mogelijk is’ niet opgenomen. Voorts heeft de wetgever in artikel 102a, tweede lid, van de Wvo voorzien in een mogelijkheid voor het college om de schade aan een schoolgebouw te verhalen op derden, hetgeen impliceert dat ook voor op derden verhaalbare schade een vergoeding kan worden toegekend.
Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het college de aangevraagde voorzieningen ten onrechte heeft geweigerd op de voet van artikel 76k, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wvo, omdat die voorzieningen geen voorzieningen zouden zijn in de zin van artikel 76c van de Wvo.
Het betoog faalt.
5. Het college betoogt tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat de asbestcalamiteit geen bijzondere omstandigheid is als bedoeld in artikel 76c, eerste lid, onder c, van de Wvo en dat het college de aangevraagde voorzieningen niet op die grond heeft mogen afwijzen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een asbestbesmetting in een schoolgebouw niet op één lijn is te stellen met wetenschap over de aanwezigheid van asbest. Een asbestbesmetting is aan te merken als een calamiteit, is als zodanig een ernstige bedreiging voor de gezondheid van medewerkers en leerlingen van het Martinuscollege en noopt tot onmiddellijk ingrijpen, hetgeen hier ook is gebeurd, terwijl de enkele aanwezigheid van asbest niet direct tot actie noopt. Aldus kan, anders dan het college heeft aangevoerd, niet worden volgehouden dat de stichting middelen had moeten reserveren voor de schade van de asbestbesmetting, ook al was de stichting, naar het college stelt, sinds 1998 van de aanwezigheid van de asbesttoepassingen op de hoogte. Van de stichting kon slechts worden verlangd dat zij zou reserveren voor het vervangen van de asbesttoepassingen op de lange termijn, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen.
6. Het college betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het de aangevraagde voorziening ten onrechte heeft geweigerd op de grond dat de voorziening (lees hier: het schoolgebouw) als gevolg van het verwijtbaar nalaten van het noodzakelijk onderhoud in een slechte bouwkundige staat verkeert (artikel 76k, tweede lid en eerste zinsnede, van de Wvo).
6.1. De rechtbank heeft terecht onderscheid gemaakt tussen enerzijds artikel 76k, tweede lid en eerste zinsnede, van de Wvo, op grond waarvan het college de aangevraagde voorziening kan weigeren als het schoolgebouw als gevolg van verwijtbaar nalaten van het noodzakelijk onderhoud in een slechte bouwkundige staat verkeert en anderzijds artikel 76k, tweede lid en tweede zinsnede, van de Wvo, op grond waarvan het college de aangevraagde voorziening kan weigeren ingeval de voorziening nodig is voor herstel van schade die is veroorzaakt door schuld of toedoen van het bevoegd gezag.
Het college kan de aangevraagde voorzieningen slechts op de voet van artikel 76k, tweede lid, eerste zinsnede, van de Wvo weigeren, ingeval het aannemelijk maakt dat het schoolgebouw in een slechte bouwkundige staat verkeert en dit het gevolg is van verwijtbaar nalaten van noodzakelijk onderhoud. Naar het oordeel van de Afdeling ziet de term ‘bouwkundige staat’ niet mede op de in een gebouw verwerkte asbesttoepassingen. Het college kan reeds hierom niet worden gevolgd in zijn stelling dat het schoolgebouw door het nalaten van noodzakelijk onderhoud van het aanwezige asbest in een slechte bouwkundige staat is komen te verkeren. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het college niet met toepassing van artikel 76k, tweede lid, eerste zinsnede van de Wvo de aangevraagde voorzieningen heeft kunnen weigeren.
Het betoog faalt.
7. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het de aangevraagde voorzieningen niet zonder nader onderzoek heeft kunnen weigeren op de grond dat de voorzieningen nodig zijn voor herstel van schade die is veroorzaakt door schuld of toedoen van het bevoegde gezag (artikel 76k, tweede lid en tweede zinsnede, van de Wvo). Het college voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet alleen de stichting, maar ook het college vanaf 6 augustus 1998 redelijkerwijs heeft kunnen en moeten begrijpen dat er meer asbest in het schoolgebouw aanwezig was dan door Adebo B.V. in 1998 was geïnventariseerd. Volgens het college had de stichting het college moeten informeren over de aanwezigheid van asbest en verkeerde het college in de gerechtvaardigde veronderstelling dat het destijds aanwezige asbest was gesaneerd. Dit gold ook voor de verbouwing in het schooljaar 2005-2006, die deels onder het bouwheerschap van de gemeente is uitgevoerd. Gelet hierop heeft het door de rechtbank opgedragen onderzoek niet tot een andere uitkomst kunnen leiden en heeft de rechtbank ten onrechte opdracht gegeven tot nader onderzoek, aldus het college.
7.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college, gelet op de brief van 6 augustus 1998, waarin de stichting aan het college had gemeld dat er op meer plaatsen asbest voorkwam dan was gedacht en daarom om extra verbouwingsbudget had gevraagd, redelijkerwijs heeft kunnen en moeten begrijpen dat er meer asbest in het schoolgebouw aanwezig was dan in 1998 was geïnventariseerd. Gelet hierop had de gemeente tijdens de werkzaamheden die gedeeltelijk onder haar bouwheerschap zijn verricht, er rekening mee moeten houden dat er ook op andere plaatsen asbest in het schoolgebouw aanwezig zou kunnen zijn. Van haar kon worden verlangd dat zij zelf de nodige zorgvuldigheid in acht zou nemen bij het - in haar opdracht - laten verrichten van werkzaamheden in en aan het schoolgebouw, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen. Zij had aldus een eigen verantwoordelijkheid. Derhalve kan niet worden volgehouden dat de stichting ook verantwoordelijk was voor het deel van de schade dat is ontstaan tijdens de verbouwing in 2005-2006. Nu in het rapport van Search van 31 oktober 2011 wordt geconcludeerd dat de schade niet op één specifiek te benoemen tijdstip is ontstaan en nu de rechtbank heeft vastgesteld dat in ieder geval een deel van de schade is veroorzaakt tijdens de werkzaamheden die in 2005-2006 zijn verricht en het college dit in hoger beroep niet heeft betwist, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat zonder nader onderzoek niet kan worden vastgesteld welk deel van de schade is veroorzaakt tijdens de werkzaamheden die onder bouwheerschap van de gemeente in 2005-2006 zijn verricht. Zij heeft derhalve terecht het college opgedragen om nader onderzoek te doen.
Het betoog faalt.
Het hoger beroep van de stichting
8. De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen van de weigeringsgronden van toepassing is en dat het college daarom alle aangevraagde voorzieningen, waaronder begrepen de kosten van de tijdelijke huisvesting, toe had moeten kennen.
8.1. De stichting voert daartoe allereerst aan dat de rechtbank een te beperkte uitleg heeft gegeven aan artikel 76k, tweede lid, eerste zinsnede, van de Wvo, door niet in te gaan op de vraag of de stichting verwijtbaar heeft nagelaten om te voorzien in het noodzakelijk onderhoud. De rechtbank heeft voorts een te ruime uitleg gegeven aan artikel 76k, tweede lid, tweede zinsnede, van de Wvo, door ervan uit te gaan dat schuld of toedoen van de stichting reeds kan worden aangenomen als onder haar bouwheerschap schade is ontstaan. Haar valt niets te verwijten, nu zij gebruik heeft gemaakt van gecertificeerde aannemers van wie kan worden verwacht dat zij zorgvuldig omgaan met asbest, aldus de stichting.
8.1.1. Gelet op het hiervoor in 6.1 overwogene heeft de stichting geen belang meer bij bespreking van hetgeen zij over artikel 76k, tweede lid, eerste zinsnede, van de Wvo, heeft aangevoerd.
8.1.2. De stichting heeft op zichzelf terecht aangevoerd dat ‘schuld en toedoen’ in artikel 76k, tweede lid, tweede zinsnede van de Wvo betekent dat er een rechtens relevante mate van verwijtbaarheid van het bevoegd gezag van de school is vereist en dat het aan het college is om aannemelijk te maken dat hiervan sprake is geweest. Naar het oordeel van de Afdeling is het college hier evenwel, anders dan de stichting heeft aangevoerd, in geslaagd. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat uit het rapport van Adebo van 29 juni 1998 blijkt dat Adebo minder dan de helft van het oppervlak van het schoolgebouw heeft onderzocht en heeft geconcludeerd dat zich asbest bevond in schotten voor brandwering en in metalen kolommen in het schoolgebouw. Uit het rapport van TNO, dat mede ten grondslag ligt aan het besluit op bezwaar, blijkt bovendien dat de schoolleiding en/óf de eigenaar van het schoolgebouw tevoren op de hoogte behoorde te zijn van de aanwezigheid van asbesthoudende materialen in het schoolgebouw. Gelet hierop had de stichting ervan uit moeten gaan dat zich in alle brandwerende schotten en metalen kolommen van het schoolgebouw asbest zou kunnen bevinden en had zij, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, redelijkerwijs moeten begrijpen dat er, mede gelet op de in overweging 7.1 vermelde brief, meer asbest in het schoolgebouw zat dan in 1998 was geïnventariseerd. Gelet hierop had zij de grootst mogelijke zorgvuldigheid dienen te betrachten bij werkzaamheden aan het schoolgebouw en aannemers die in haar opdracht werkzaamheden hebben verricht, van te voren behoren te waarschuwen over de reële mogelijkheid dat bij werkzaamheden in het schoolgebouw asbest zou kunnen worden beschadigd, zoals het college terecht heeft gesteld. Uit de stukken blijkt niet dat de stichting dit heeft gedaan. In zoverre is de stichting tekortgeschoten in haar verplichtingen als "goed huisvader" en valt haar te verwijten dat er vervolgens beschadigingen zijn ontstaan door het onoordeelkundig bewerken en verwijderen van asbesttoepassingen door de aannemers, zoals het college terecht naar voren heeft gebracht. Dat de stichting, naar gesteld, steeds gebruik heeft gemaakt van gecertificeerde aannemers ontslaat haar niet van haar verplichtingen als goed huisvader. In dit verband heeft de rechtbank terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 3 oktober 2012, in zaak nr. 201200195/1/A2, overwogen dat, anders dan de stichting heeft verondersteld, ook een opdrachtgever aansprakelijk kan worden gehouden voor schade die is veroorzaakt tijdens werkzaamheden die in zijn opdracht zijn uitgevoerd en waarop de opdrachtgever toezicht houdt en niet uitsluitend de partij die de werkzaamheden feitelijk heeft verricht.
Het betoog faalt in zoverre.
8.2. De stichting voert voorts aan dat de kosten van de tijdelijke huisvesting in ieder geval voor vergoeding in aanmerking komen voor zover deze samenhangen met de sanering van onbeschadigd asbest, van € 206.802,61, zijnde volgens de stichting ongeveer 1/8e deel van de totale kosten van de tijdelijke huisvesting.
8.2.1. Het college heeft blijkens het besluit van 17 januari 2012 de kosten van de tijdelijke huisvesting, bestaande uit de huur van noodlokalen op het terrein van het Martinuscollege en het medegebruik van de tijdelijke huisvesting te Hoorn opgevat als een voorziening in de huisvesting in de zin van de Wvo. Het college heeft daarnaast ervoor gekozen de kosten voor busvervoer tussen het schoolgebouw en de tijdelijke locatie te Hoorn als onderdeel van de tijdelijke huisvesting aan te merken, nu deze oplossing gunstiger was dan alternatieven.
8.2.2. Niet in geschil is dat de gemaakte kosten van de tijdelijke huisvesting noodzakelijk zijn geweest (artikel 76k, eerste lid, onder f, van de Wvo) en dat ook de overige weigeringsgronden in artikel 76k, eerste lid, van de Wvo hier niet van toepassing zijn. Uit het hiervoor overwogene in 4.1 volgt voorts dat het college zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de kosten van de tijdelijke huisvesting geen voorzieningen in de huisvesting zijn omdat verhaal op derden mogelijk is. Het college heeft deze aangevraagde voorziening dan ook ten onrechte op de voet van artikel 76k, eerste lid, van de Wvo, geweigerd.
Voor zover het college zich op het standpunt stelt dat de kosten van tijdelijke huisvesting niet voor vergoeding in aanmerking komen nu deze het gevolg zijn van schuld of toedoen van de stichting (artikel 76k, tweede lid, tweede zinsnede, van de Wvo), wordt als volgt overwogen. Een asbestbesmetting is van dien aard dat onmiddellijk vervangende huisvesting voor alle leerlingen noodzakelijk is. Gelet op artikel 76b, eerste lid, van de Wvo, waarin de zorgplicht van het college of de gemeente voor voorzieningen in de huisvesting is neergelegd, moet het college in beginsel zorgdragen voor vervangende huisvesting. Ook wanneer enkel de asbestbesmetting, die is ontstaan in de periode 2005-2006 en die is toe te rekenen aan het college, had plaatsgevonden, was vervangende huisvesting noodzakelijk geweest en had het college daarvoor moeten zorgdragen. Niet valt in te zien waarom de stichting in dit geval die kosten van tijdelijke huisvesting moet dragen. Gelet hierop komen de kosten van tijdelijke huisvesting geheel, zowel wat betreft de kosten die zijn gerelateerd aan het onverplicht gesaneerde deel als de kosten die zijn gerelateerd aan het verplicht gesaneerde deel, voor bekostiging in aanmerking. Het betoog slaagt in zoverre.
8.2.3. Aan hetgeen de stichting heeft aangevoerd over de kosten van tijdelijke huisvesting voor zover deze samenhangen met de sanering van onbeschadigd asbest wordt niet toegekomen, nu de kosten van de tijdelijke huisvesting geheel voor vergoeding in aanmerking komen.
Tussenconclusie:
9. Het hoger beroep van het college is ongegrond. Het hoger beroep van de stichting is, gelet op hetgeen hiervoor in 8.2.2 is overwogen, gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de weigering van het college om de kosten van de tijdelijke huisvesting voor vergoeding in aanmerking te laten komen, in stand heeft gelaten. Deze uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
Het besluit op bezwaar van 8 april 2015
10. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college aan Search opdracht gegeven om nader onderzoek te doen. Search heeft haar conclusies neergelegd in een rapportage van 26 maart 2015. In deze rapportage heeft Search op basis van een berekening geconcludeerd dat 11 procent van de totale kosten op de begane grond en de eerste verdieping is te relateren aan de in 2005-2006 onder het bouwheerschap van het college uitgevoerde verbouwing.
Het college heeft deze rapportage ten grondslag gelegd aan het nieuwe besluit op bezwaar van 8 april 2015. Het college heeft bij dat besluit met toepassing van artikel 76k, tweede lid, tweede zinsnede van de Wvo, een bedrag van € 517.516,27, zijnde 11 procent van de saneringskosten, alsnog toegekend en de overige 89 procent van deze kosten geweigerd. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), geacht voorwerp te zijn van dit geding.
11. De stichting betoogt dat het college ten onrechte met toepassing van artikel 76k, tweede lid, tweede zinsnede van de Wvo, onder verwijzing naar het door Search verrichte onderzoek, de aangevraagde voorzieningen ten dele alsnog heeft geweigerd. De stichting voert daartoe aan dat Search het onderzoek ten onrechte heeft beperkt tot de periode na 1998. Het uitgevoerde onderzoek voldoet niet aan de onderzoeksopdracht van de rechtbank. Search heeft ten onrechte de schade toegerekend op basis van een schatting in plaats van op basis van een exacte toerekening. Het college heeft ten onrechte 89 procent van de kosten van de aangevraagde voorzieningen met toepassing van artikel 76k, tweede lid, van de Wvo, zonder nadere motivering, geweigerd.
11.1. Uit de rapportage van 26 maart 2015 blijkt dat Search alle beschikbare documentatie opnieuw heeft beoordeeld. Anders dan de stichting naar voren heeft gebracht, heeft Search onderzoek gedaan naar de oorzaak van de asbestbesmetting in 2011. Search heeft immers de onderzoeksvraag "waardoor is de asbestbesmetting boven de plafonds en onder de systeemplafonds veroorzaakt?" beantwoord en Search is vervolgens nagegaan of de verbouwingen die in 2005-2006 zijn uitgevoerd, hebben bijgedragen aan de in 2011 aangetroffen besmetting. Hiermee heeft het college, onder verwijzing naar de rapportage van Search, uitvoering gegeven aan de onderzoeksopdracht van de rechtbank, inhoudende dat het college dient na te gaan welk deel van de asbestbesmetting is toe te schrijven aan de verbouwing in 2005-2006.
Anders dan de stichting heeft aangevoerd hoefde Search niet méér documenten bij het onderzoek te betrekken dan zij heeft gedaan, nu er geen aanwijzingen zijn voor het standpunt van de stichting dat er meer documenten beschikbaar zijn dan waarover Search heeft beschikt. De stichting heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Search heeft bovendien geconcludeerd dat de asbestbesmetting is te relateren aan verbouwingswerkzaamheden van ná 1997-1998, nu de systeemplafonds zijn vervangen tijdens deze verbouwing en werkzaamheden van daarvóór de besmetting in 2011 niet veroorzaakt kunnen hebben. Dit betekent dat het probleem van asbest niet al bij de ingebruikneming van het schoolgebouw in 1976 is veroorzaakt en dat Search de documenten van vóór 1997 niet hoefde mee te nemen in haar beoordeling. De stichting heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
11.2. Search heeft zich voor de schatting dat 11 procent van de kosten van de totale asbestbesmetting is te relateren aan de in 2005-2006 uitgevoerde verbouwing gebaseerd op het totale vloeroppervlakte van de begane grond in relatie tot de uitbreiding die in 2005-2006 is gerealiseerd (scenario 1) en op het vloeroppervlakte van de gangen (scenario 2). In het tweede scenario heeft Search toegelicht dat aangezien 45 procent van de kosten van de asbestsanering van de gangen op de begane grond en de eerste verdieping kunnen worden gerelateerd aan de verbouwing in het schooljaar 2005-2006 en de gangen 25 procent beslaan van het totale vloeroppervlakte van de begane grond en de eerste verdieping, 11 procent van de kosten van de totale asbestsanering op de begane grond en de eerste verdieping is te relateren aan de in 2005-2006 uitgevoerde uitbreidingen.
Anders dan de stichting heeft aangevoerd mocht het college de berekeningen van Search ten grondslag leggen aan zijn besluit van
8 april 2015. Uit het rapport van Search van 31 oktober 2011 blijkt dat niet valt vast te stellen wanneer de asbestbesmetting precies is opgetreden. Bovendien heeft Search geconstateerd dat een aantal documenten, zoals eindcontroledocumenten uit de periode 1997-1998, ontbreken, zodat, anders dan de stichting heeft aangevoerd, de oorzaak van de schade en de toerekening daarvan aan de verbouwing in 2005-2006 niet exact kan worden nagegaan. Gelet hierop kon Search niet anders dan op basis van een beredeneerde toerekening de kosten van de sanering relateren aan de periode 2005-2006. Anders dan de stichting heeft aangevoerd heeft Search voldoende inzichtelijk gemaakt hoe haar berekening tot stand is gekomen. Deze berekening is niet onnavolgbaar, zoals de stichting heeft gesteld. Search heeft bovendien aangegeven dat het rapport van Steenweg Advies en de daarin opgenomen foto’s en de notulen van bouwvergaderingen van aannemingsbedrijf [bedrijf] B.V. een goed beeld geven van hoe met asbesthoudende toepassingen is omgegaan tijdens de verbouwingen in 2005-2006 en dat Search derhalve over voldoende informatie heeft beschikt om de schade te relateren op basis van een betrouwbare berekening. De stichting heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Ook uit de door de stichting overgelegde deskundigenrapporten van BK Ingenieurs B.V. en van Hofstede cs Milieuadviseurs blijkt dit niet.
Gelet op het voorgaande heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat een aandeel van 11 procent valt toe te rekenen aan de verbouwing in 2005-2006.
11.3. Gelet op het hiervoor onder 8.1.2. overwogene heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat het aandeel van 89 procent, dat niet valt toe te rekenen aan de verbouwing in 2005-2006, niet voor bekostiging in aanmerking komt.
11.4. Het betoog faalt.
12. Het college heeft ten onrechte de kosten van € 618.177,00 die de stichting in het kader van de asbestcalamiteit heeft gemaakt, niet betrokken bij zijn berekening, aldus de stichting.
12.1. Uit de berekening van het college, die bij het besluit is gevoegd als bijlage 7, blijkt dat een bedrag van € 618.177,00 is aangemerkt als "bijdrage Martinuscollege". Dit bedrag is afgetrokken van het totaalbedrag aan voorzieningen dat volgens het college voor vergoeding in aanmerking komt. Ter zitting heeft het college nader toegelicht dat deze kosten zijn aan te merken als kosten in de zin van punt 7 van de met de stichting gesloten overeenkomst. Daarin is bepaald dat de stichting extra werkzaamheden kan verlangen en dat de kosten van deze extra werkzaamheden voor rekening van de stichting zullen zijn, alsmede de extra kosten van tijdelijke huisvesting indien deze extra werkzaamheden tot vertraging in de voltooiing van de herstelwerkzaamheden leiden. De stichting heeft niet aannemelijk gemaakt dat de kosten van in totaal € 618.177,00 niet zijn aan te merken als kosten in de zin van punt 7. De stichting heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat het college is uitgegaan van een onjuist bedrag.
Het betoog faalt.
13. Gelet op het hiervoor onder 8.2.2 overwogene, berust het besluit van 8 april 2015 op een ondeugdelijke grondslag, omdat het college ook daarin de kosten van de tijdelijke huisvesting niet voor vergoeding in aanmerking heeft gebracht. De Afdeling zal om die reden het beroep daartegen gegrond verklaren en dit besluit in zoverre vernietigen.
Eindconclusie, slotopmerkingen en proceskosten
14. De Afdeling ziet geen aanleiding het geschil definitief te beslechten, omdat de exacte hoogte van de kosten van de totale asbestsanering niet is komen vast te staan.
15. Het college dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Bij dit besluit moet de uitspraak van de Afdeling in acht worden genomen. Dit betekent dat het college de kosten van de tijdelijke huisvesting en de door het college daarin begrepen kosten van busvervoer alsnog voor bekostiging in aanmerking dient te brengen. Het college dient bovendien van het totaalbedrag van ongeveer viereneenhalfmiljoen euro, na aftrek van de kosten van de tijdelijke huisvesting en vervoer en na aftrek van het in overwegingen 12 en 12.1 genoemde bedrag van € 618.177,00, alsnog 11 procent voor bekostiging in aanmerking te brengen. Het college mag, gelet op hetgeen hiervoor in 8.1.2 en 11.3 is overwogen, voor het overige de aangevraagde voorzieningen in de huisvesting met toepassing van artikel 76k, tweede lid en tweede zinsnede, van de Wvo, afwijzen.
16. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
17. De Afdeling zal het college op na te melden wijze veroordelen tot vergoeding van de proceskosten van de stichting in hoger beroep en in beroep van rechtswege tegen het besluit van 8 april 2015.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Stede Broec ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de Stichting voor Interconfessioneel voortgezet onderwijs in Oostelijk West-Friesland gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover de rechtbank de weigering van het college van burgemeester en wethouders van Stede Broec om de kosten van de tijdelijke huisvesting voor vergoeding in aanmerking te laten komen, in stand heeft gelaten;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. verklaart het beroep van de Stichting voor Interconfessioneel voortgezet onderwijs in Oostelijk West-Friesland tegen het besluit van 8 april 2015, kenmerk 594848, gegrond;
VI. vernietigt dat besluit;
VII. draagt het college van burgemeester en wethouders van Stede Broec op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen;
VIII. bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Stede Broec te nemen besluit slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Stede Broec tot vergoeding van bij de Stichting voor Interconfessioneel voortgezet onderwijs in Oostelijk West-Friesland in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.715,00 (zegge: zeventienhonderdvijftien euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Stede Broec aan de Stichting voor Interconfessioneel voortgezet onderwijs in Oostelijk West-Friesland het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;
XI. bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Stede Broec een griffierecht van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, griffier.
w.g. Borman w.g. Poot
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 september 2015
362-680.