Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 13/2391
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 december 2014 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. F.A. Linssen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer,verweerder
(gemachtigde: mr. T.C. Leemans).
Procesverloop
Bij besluit van 17 oktober 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek om planschade ex artikel 49 Wet Pro op de Ruimtelijke Ordening (WRO) afgewezen, en schadevergoeding toegekend op basis van nadeelcompensatie van € 16.116,- (vermeerderd met wettelijke rente vanaf 3 mei 2007).
Bij besluit van 3 april 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het besluit – onder verbetering van motivering – in stand gelaten.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 juni 2014.
Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens was aanwezig mr. J.M. Metselaar, werkzaam bij de gemeente Haarlemmermeer.
Overwegingen
Eiseres, franchisenemer van moederbedrijf Lampenier, exploiteerde sinds 1994 een detailhandelsbedrijf in verlichtingsartikelen aan de [adres]. Op 2 mei 2007 heeft eiseres verzocht om vergoeding van schade die zij stelt te hebben geleden als gevolg van de bouw van het winkelcentrum in Hoofddorp. Eiseres acht haar schade in hoofdlijnen terug te voeren op drie elementen: de relevante planologische wijzigingen, het misleiden van winkeliers door toezeggingen die niet zijn nagekomen en het van de verleende bouwvergunning afwijkend bouwen.
Verweerder heeft een schadecommissie onder leiding van mr. ing. A.C.M.M. van Heesbeen RT (hierna: de schadecommissie) verzocht advies uit te brengen inzake het planschadeverzoek en het verzoek om nadeelcompensatie. In de rapportage van 13 juli 2011 wordt verweerder geadviseerd het verzoek om vergoeding van planschade ex artikel 49 WRO Pro af te wijzen omdat – kort samengevat – geen causaal verband bestaat tussen het bestemmingsplan Hoofddorp-Centrum 2000 en de geleden schade. Voorts adviseerde zij een schadevergoeding toe te kennen op basis van het rechtsbeginsel van de gelijkheid voor openbare lasten, ten bedrage van € 16.116,-, te vermeerderen met de wettelijke rente met ingang van 3 mei 2007. Dit advies heeft de schadecommissie (inmiddels onder de naam: Gloudemans) aangevuld bij schrijven van 12 november 2012.
Verweerder heeft het advies van de schadecommissie aan de besluiten ten grondslag gelegd. In het bestreden besluit is verweerder afgeweken van het advies van de vaste commissie voor de bezwaarschriften (hierna: de bezwaarcommissie). Verweerder heeft het primaire besluit met een nadere motivering gehandhaafd. Verweerder heeft daarbij overwogen dat de schade die buiten de procedure van planschade en nadeelcompensatie valt niet kan worden meegenomen in dit besluit omdat eventuele vergoeding van dergelijke schade anderszins is geregeld namelijk via de aansprakelijkheidsbepalingen van het Burgerlijk Wetboek. Daarover zal aparte besluitvorming plaatsvinden.
Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder heeft verzuimd te beslissen op het verzoek om schadevergoeding vanwege niet nagekomen afspraken en het bouwen in strijd met de bouwvergunning. Eiseres meent dat de schade die niet vergoed wordt op basis van nadeelcompensatie en/of planschade op deze basis voor vergoeding in aanmerking komt.
Bij besluit van 24 april 2014 heeft verweerder alsnog het verzoek om schadevergoeding vanwege “het misleiden van winkeliers door toezeggingen die niet zijn nagekomen” en “afwijkend bouwen van de verleende vergunning” afgewezen wegens het ontbreken van connexiteit, omdat deze schade niet het gevolg is van appellabele besluiten maar van feitelijk handelen. Verweerder meent dat dit besluit niet strekt tot intrekking, wijziging of vervanging van het thans bestreden besluit en het beroepschrift van eiseres op dit punt niet-ontvankelijk is.
Ter beoordeling van de rechtbank ligt het bestreden besluit. Nu daarin de gronden “het misleiden van winkeliers door toezeggingen die niet zijn nagekomen” en “afwijkend bouwen van de verleende vergunning” expliciet buiten beschouwing gelaten worden, is het thans bestreden besluit in strijd met de zorgvuldigheid en het motiveringsbeginsel. Gelet op het besluit van 24 april 2014 heeft verweerder inmiddels een inhoudelijk standpunt ten aanzien van deze aanvraag ingenomen, hetgeen leidt tot een zelfstandige (bezwaar)procedure. De rechtbank komt derhalve niet aan beoordeling van deze gronden toe. Het beroep voor zover gericht tegen dit besluit is niet-ontvankelijk en zal aan verweerder worden doorgezonden ter behandeling als bezwaar.
Ten aanzien van de afwijzing van het verzoek om planschade heeft eiseres aangevoerd dat zij aanspraak maakt op vergoeding omdat er causaal verband bestaat tussen de schade na de uitvoeringswerkzaamheden en het bestemmingsplan. Het ‘uitsterven’ van de [adres] als winkelstraat in het geheel is immers het gevolg van het nieuwe bestemmingsplan. In het oude planologisch regime had de [adres] de bestemming ‘wegen’ en de gronden er omheen ‘winkels’ en parkeergelegenheid’. In het nieuwe planologische regime zijn de winkels en parkeergelegenheid vervangen door ‘verblijfsdoeleinden’ en ‘centrumvoorzieningen’. Aangezien de nieuwe bestemming ruimer is dan de oude, kon het karakter van de [adres] veranderen, en is de [adres] geen winkelstraat meer, maar een expeditiestraat. Hierdoor is de straat niet langer aantrekkelijk voor winkelend publiek. Voorts was het vertrek van publiekstrekker Dirk van den Broek een gevolg vanwege de herinrichting. De gewijzigde passantenstromen zijn daarom toe te rekenen aan het gewijzigde planologisch regime. Tevens is door de wijziging van het bestemmingsplan de bestemming parkeren vervallen. Voor het onttrekkingsbesluit parkeerden potentiële klanten nagenoeg recht voor de deur van de winkel van eiseres. Dit was goed voor de aanloop naar, de bekendheid en zichtbaarheid van de winkel van eiseres. Een parkeergarage in de buurt doet daar niet aan af.
Verweerder heeft verwezen naar het advies van de schadecommissie. Deze heeft zich op het standpunt gesteld - kort en zakelijk weergegeven - dat het vervallen van de mogelijkheid om de [naam straat] en het daaraan gelegen parkeerterrein te gebruiken verband houdt met het onttrekkingsbesluit van 28 juni 2001 en met feitelijke uitvoeringswerkzaamheden. Aangezien dit besluit in werking is getreden voordat het nieuwe bestemmingsplan in werking trad, kunnen de gestelde verminderde bereikbaarheid en parkeergelegenheid niet worden toegerekend aan het bestemmingsplan.
Tevens betwist verweerder dat de bereikbaarheid van parkeergelegenheid nabij de winkel van eiseres is verminderd. Bij de beoordeling of sprake is van een planologisch nadeliger situatie ten gevolge van een planologische wijziging zijn slechts de ruimtelijke gevolgen relevant. Dat zich geen aantrekkelijke winkels hebben gevestigd tegenover de winkel van eiseres acht verweerder geen ruimtelijk gevolg van het bestemmingsplan, maar van feitelijke handelingen en keuzes van de exploitant en de huurders van dat gedeelte van het nieuwe winkelcentrum.
9. Ingevolge artikel 49 van Pro de WRO, zoals dit luidde ten tijde hier van belang en voor zover hier van belang, kent het college van burgemeester en wethouders, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een besluit omtrent vrijstelling, als bedoeld in artikel 19, schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
Bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kan, onderscheidenlijk kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
10. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit geen stand kan houden voor wat betreft het verzoek tot vergoeding van planschade. Immers, anders dan de schadecommissie -en met haar verweerder- heeft overwogen, is de rechtbank van oordeel dat niet kan worden staande gehouden dat het verdwijnen van de vroegere looproute tussen het toenmalige parkeerterrein en het gebied rondom de [adres] langs het pand van eiseres, niet mede een ruimtelijk relevant gevolg is van het nieuwe bestemmingsplan. Voor zover aan de vermindering van de zichtbaarheid van het pand, zoals hier, planologische relevante wijzigingen ten grondslag liggen, zijn deze van belang voor de beoordeling van het verzoek. Uit de door eiseres aangehaalde jurisprudentie van de Afdeling van de Afdeling Bestuursrechtspraak van Raad van State (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2013:BZ0760) blijkt dat afname van zichtbaarheid bij permanente wijzigingen van de omgeving bepaald dient te worden door planvergelijking. Voor wat betreft de gewijzigde looproutes stelt de rechtbank vast dat onder het nieuwe bestemmingsplan ter plaatse van het parkeerterrein een veel massalere bebouwing mogelijk geworden, en deze ook is gerealiseerd. Daardoor is het zicht op het winkelpand aanmerkelijk afgenomen. Dit is een rechtstreeks gevolg van de planologische mutatie en mitsdien ruimtelijk relevant. Voorts is ter plaatse van de kruising van de [adres] en de [naam straat] de bestemming ‘winkels’ gewijzigd in ‘verkeersdoeleinden’. Als een gevolg hiervan loopt de route naar het centrum niet langer via een deel van de [adres] (waar het pand van eiseres zich bevindt) en de [naam straat], maar uitsluitend via de (doorgetrokken) [naam straat]. Deze verlegging van de looproute heeft tot gevolg dat de winkel van eiseres (veel) minder passanten heeft. Ook dit acht de rechtbank een ruimte betreffend gevolg van de planologische mutatie.
10. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder het besluit voor zover het betreft de planschade niet voorzien van een dragende motivering. De hierop betrekking hebbende beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit wordt in zoverre vernietigd vanwege strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
10. Voor zover het beroep het besluit betreft ter zake nadeelcompensatie in verband met de onttrekking van de [naam straat] en de parkeerterreinen acht de rechtbank zich niet bevoegd. Voor een oordeel over vergoeding van schade die is veroorzaakt door niet-appellabele besluiten of feitelijke handelingen kan de bestuursrechter immers alleen worden aangezocht indien daarvoor een grondslag is gegeven in een wettelijk voorschrift, beleidsregel of verordening. Het had op de weg van eiseres gelegen een eventuele zodanige processuele connexiteit aan te voeren, omdat de betreffende uitvoerende werkzaamheden feitelijke handelingen betreffen. Gelet hierop slaagt deze beroepsgrond dan ook niet.
10. Het verzoek van eiseres, eerst ter zitting gedaan, om te anticiperen op artikel 4:126 van Pro de Awb en haar niet door te verwijzen naar de civiele rechter wijst de rechtbank af omdat dit artikel niet in werking is getreden. Hoewel de rechtbank de voordelen voor eiseres ziet omdat voor toepassing van dit artikel geen processuele connexiteit is vereist, wordt eiseres niet in haar betoog gevolgd dat haar redelijke toegang tot de rechter wordt belemmerd en dat sprake is van schending van artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Eiseres kan immers een beroep doen op de civiele rechter, waarmee een voldoende waarborg is gegeven aan de uitvoering van artikel 6 EVRM Pro.
10. Eiseres heeft tot slot gesteld dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM Pro is geschonden.
10. Gerekend vanaf de ontvangst van het bezwaar van 31 oktober 2011 door verweerder zijn drie jaar en (ruim) een maand verstreken. Zoals de Afdeling heeft overwogen in zijn uitspraak van 29 januari 2014 geldt in niet-punitieve procedures die volgen op primaire besluiten die bekend zijn gemaakt vóór 1 februari 2014 als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer dan drie jaar mogen duren (ECLI:NL:RVS:2014:188). In dit geval is de redelijke termijn dan ook overschreden met één maand. De omstandigheden van het geval rechtvaardigen deze overschrijding niet. De beroepsgrond slaagt derhalve. Deze overschrijding kan worden toegerekend aan verweerder. Weliswaar heeft de termijn waarop de rechtbank uitspraak heeft gedaan in deze zaak vertraging opgelopen, doch daarmee is de redelijke termijn die staat voor behandeling van het beroep door de rechtbank (twee jaar) nog niet overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn kan in deze zaak geheel aan de bezwaarfase worden toegerekend, die één jaar en vijf maanden heeft geduurd in plaats van de maximale termijn van één jaar. Naar het oordeel van de rechtbank is er dan ook aanleiding ten laste van verweerder een schadevergoeding toe te kennen van € 500,- wegens overschrijding van de redelijke termijn. Ook op grond hiervan komt de rechtbank tot vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met artikel 6 EVRM Pro. De rechtbank zal verweerder met toepassing van artikel 8:73 van Pro de Awb veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- aan eiseres als vergoeding van de door haar geleden immateriële schade.
10. Gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 11 en 15 verklaart de rechtbank het beroep gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd. In verband met de onzekerheid van de tijd die gemoeid zal gaan met het nemen van een nieuwe beslissing zal de rechtbank geen gebruik maken van de in artikel 8:51a Awb gegeven bevoegdheid (bestuurlijke lus).
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
10. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.948,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank verklaart:
- het beroep gegrond voor zover gericht tegen de weigering van de planschadevergoeding;
- vernietigt het bestreden besluit in zoverre;
- verklaart zich niet bevoegd voor zover het beroep gericht is tegen de hoogte van de nadeelcompensatie;
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het beroep zich richt tegen het besluit van 24 april 2014;
- draagt verweerder op binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder tot betaling aan eiseres van een schadevergoeding van € 500,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 318,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.948,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. de Valk, voorzitter, mr. I.M. Ludwig en mr. S.M. van Velsen, leden, in aanwezigheid van drs. M.A.J. Arts, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 december 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.