Uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 14/1787
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 november 2014 in de zaak tussen
[eiseres], te [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: A. d' Hersigny),
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder
(gemachtigde: mr. M. van der Feer).
Procesverloop
Bij besluit van 2 augustus 2013 heeft verweerder een bedrag van € 4.997,97 bruto van eiseres teruggevorderd wegens ten onrechte ontvangen toeslag over de periode 1 juli 2009 tot en met 26 maart 2013.
Bij besluit van 2 augustus 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 4.694,58.
Bij besluit van 30 april 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting is gedaan door de enkelvoudige kamer van deze rechtbank en heeft plaatsgevonden op 7 augustus 2014. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Het onderzoek is na de behandeling ter zitting gesloten, maar bij beslissing van 12 augustus 2014 heropend om de zaak voor behandeling door te verwijzen naar de meervoudige kamer van deze rechtbank. Nadat partijen schriftelijk hebben ingestemd met het doen van een uitspraak zonder nadere zitting, heeft de rechtbank het onderzoek weer gesloten.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
1.1.
Eiseres ontving van 10 maart 1994 tot en met 26 maart 2013 een uitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO). Daarnaast ontving zij sinds 7 januari 2002 tot en met 26 maart 2013 een toeslag op grond van de Toeslagenwet (TW). Bij besluit van 1 februari 2008 heeft verweerder de hoogte van de toeslag gewijzigd. Op [datum] 2009 is de ex-partner van eiseres overleden. Vanaf 26 maart 2013 ontvangt eiseres een uitkering ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW) en is de WAO-uitkering en de toeslag per die datum beëindigd.
1.2.
Op 15 januari 2013 heeft verweerder een interne melding ontvangen van een handhavingsdeskundige. Deze melding hield onder meer in dat eiseres sinds 2009 uitkeringen ontvangt van [pensioenfonds] ([pensioenfonds]) en van de Sociale verzekeringsbank (Svb). Verweerder heeft bij beide instanties over eiseres gegevens opgevraagd en verkregen. Uit deze gegevens kwam naar voren dat eiseres vanaf 1 juli 2009 van de Svb een uitkering ontvangt op grond van de Algemene nabestaandenwet (Anw) en vanaf 1 augustus 2009 een pensioenuitkering van [pensioenfonds]. Op 13 en 20 juni 2013 heeft een medewerker van verweerder hierover met eiseres gesproken. Verweerder heeft vervolgens op 2 augustus 2013 voornoemde besluiten genomen. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit, waarna verweerder het bestreden besluit heeft genomen.
2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres volledig verwijtbaar heeft gehandeld, door de Anw-uitkering en het [pensioenfonds]-pensioen niet aan verweerder door te geven. Verweerder wijst erop dat eiseres in eerdere besluiten is gewezen op de inlichtingenverplichting. Eventuele controlemogelijkheden van verweerder ontslaan eiseres niet van deze verplichtingen. Het formulier inzake de toepassing van de loonheffingskorting, dat eiseres op 26 juli 2009 heeft ondertekend en bij verweerder heeft ingediend, is volgens verweerder te algemeen en bevat geen informatie over de wijziging in het inkomen van eiseres.
Het totale benadelingsbedrag is vastgesteld op bruto € 4.997,97, uitgaande van de periode 1 juli 2009 tot en met 26 maart 2013. Omdat eiseres de Anw-uitkering en het [pensioenfonds]-pensioen pas een paar maanden na 1 juli 2009 ontving, is voor de hoogte van het boetebedrag het terugvorderingsbedrag over de maanden juli 2009 tot en met september 2009 buiten beschouwing gelaten.
Volgens verweerder baat het overgangsrecht eiseres niet, nu sprake is van een voortdurende overtreding, die niet binnen de gestelde termijn is opgeheven of geconstateerd. Verweerder heeft daarbij gewezen op, onder meer, een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 11 februari 2014 (ECLI:NL: RBOBR:2014:578). Voor zover andere rechtbanken hiervan afwijkende uitspraken hebben gedaan, heeft verweerder hiertegen hoger beroep ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep (CRvB).
3. Eiseres heeft aangevoerd dat in haar geval sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Zij stelt zich in dit verband in de eerste plaats op het standpunt dat zij zich niet heeft gerealiseerd dat een klein gedeelte van haar uitkering bestond uit een toeslag. De gemachtigde van eiseres, die tevens de belastingaangifte van eiseres verzorgt, had de fout eerder kunnen herstellen als verweerder de twee uitkeringen op het jaaroverzicht zou hebben uitgesplitst. Eiseres heeft bovendien wel degelijk inlichtingen aan verweerder verschaft middels het formulier inzake de toepassing van de loonheffingskorting. Dit was echter, onbedoeld, onjuist en onvolledig. Eiseres wist in juli 2009 wel dat haar inkomenssituatie zou wijzigen. In dit verband wijst eiseres op de brief van 22 juli 2009 van [pensioenfonds]. Het formulier inzake de loonheffingskorting houdt hiermee verband. Verweerder had naar aanleiding van dit formulier kunnen vaststellen dat sprake was van een wijziging. Eiseres stelt zich daarnaast op het standpunt dat, nu het niet om fraude gaat maar om miscommunicatie, een boete met terugwerkende kracht van € 4.694,58 voor iemand die jaren van het minimum heeft geleefd, disproportioneel is.
Voorts heeft verweerder volgens eiseres ten onrechte niet het overgangsrecht toegepast. Eiseres vraagt om kwijtschelding van de boete, omdat zij door de hele gang van zaken al genoeg is gestraft.
4. Wettelijk kader
4.1.
Op grond van artikel 5:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. Op grond van het tweede lid stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, tenzij de hoogte bij wettelijk voorschrift is vastgesteld. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Op grond van het derde lid legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
4.2.
Op grond van artikel 12 van de TW is degene die aanspraak maakt op toeslag verplicht aan verweerder op zijn verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee te delen waarvan hem of haar redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op toeslag, de hoogte van de toeslag, het geldend maken van het recht op toeslag of op het bedrag van de toeslag dat worden betaald. Deze verplichting geldt niet indien die feiten en omstandigheden door verweerder kunnen worden vastgesteld op grond van bij wettelijk voorschrift als authentiek aangemerkte gegevens of kunnen worden verkregen uit bij ministeriële regeling aan te wijzen administraties. Bij ministeriële regeling wordt bepaald voor welke gegevens de tweede zin van toepassing is.
4.3.1.
Op grond van artikel 14a, eerste lid, van de TW legt verweerder een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de werknemer van de verplichting, bedoeld in artikel 12. De bestuurlijke boete is niet lager dan de boete die op grond van het derde lid zou worden opgelegd indien er geen sprake was van een benadelingsbedrag.
4.3.2.
Blijkens het tweede lid wordt onder benadelingsbedrag verstaan het brutobedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 12, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan uitkering is ontvangen.
4.3.3.
Op grond van het achtste lid van dit artikel kan verweerder:
a. de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid;
b. afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.
4.3.4.
Ingevolge het tiende lid van artikel 14a van de TW worden bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete.
4.4.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit, zoals dit sinds de inwerkingtreding per 1 januari 2013 van de Wet Aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving, (hierna Wet Aanscherping) luidt, wordt de bestuurlijke boete vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150,- wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.
5. De rechtbank overweegt als volgt.
5.1.1.
Vast staat dat eiseres geen juiste en volledige opgave heeft gedaan van de uitkeringen die zij sinds 2009 ontving van [pensioenfonds] en de Svb. Hoewel eiseres op 26 juli 2009 een loonheffingsformulier heeft ingevuld en bij verweerder heeft ingediend, kan uit dit formulier niet worden afgeleid dat zij de betreffende uitkeringen ontving of zou ontvangen. Daarbij komt dat de ingangsdatum die eiseres op het loonheffingsformulier heeft ingevuld (1 augustus 2009) slechts zou kunnen zien op één van beide uitkeringen. Naar het oordeel van de rechtbank is de (toekomstige) ontvangst van deze uitkeringen een feit waarvan het eiseres redelijkerwijs duidelijk moest zijn dat dit van invloed kon zijn op de hoogte van haar toeslag. Zij zou met de uitkeringen immers meer inkomen hebben dan voordien. Eiseres had de ontvangst van de uitkeringen van [pensioenfonds] en de Svb dan ook op duidelijke wijze aan verweerder kenbaar moeten maken. De rechtbank wijst er in dit verband op dat het hier niet gaat om de vraag of eiseres subjectief wist dat deze omstandigheden relevant waren voor het recht op toeslag, maar dat het haar redelijkerwijs, geobjectiveerd, duidelijk moest zijn.
5.1.2.
Voor zover de gemachtigde van eiseres met zijn stellingen ter zitting heeft beoogd te betogen dat verweerder uit eigen beweging de voor hem toegankelijke administraties had moeten raadplegen en hierdoor op de hoogte had kunnen en moeten zijn van het feit dat eiseres de uitkeringen ontving, zoals bedoeld in de tweede zin van artikel 12 van de TW, overweegt de rechtbank als volgt. Op grond van de derde zin van dit artikel wordt bij ministeriële regeling bepaald voor welke gegevens de tweede zin van toepassing is. Reeds omdat deze ministeriële regeling tot op heden niet is vastgesteld, blijft de op eiseres rustende inlichtingenplicht onverkort van toepassing (zie de uitspraak van de CRvB van 26 maart 2013, ECLI:NL:CRVB: 2013:BZ5633). Het betoog van eiseres slaagt voorts niet omdat eiseres zelf gehouden was om onverwijld uit eigen beweging de relevante en juiste informatie aan verweerder te verstrekken (zie de uitspraak van de CRvB van 1 oktober 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1916). Het niet (juist en volledig) opgeven van de uitkeringen van [pensioenfonds] en de Svb is door verweerder dan ook terecht als schending van de inlichtingenplicht aangemerkt.
5.2.1.
Uit vaste rechtspraak van de CRvB volgt dat het enkele feit dat eiseres de inlichtingenplicht heeft overtreden niet voldoende is voor het opleggen van een boete. Bij het opleggen van een boete is van belang of de betrokkene van het niet voldoen aan de inlichtingenplicht een verwijt kan worden gemaakt. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens schending van de inlichtingenplicht om een punitieve sanctie en een criminal charge als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Daarbij is ook van betekenis dat het gaat om een voorschrift waarbij aan een betrokkene een actieve verplichting tot het verstrekken van informatie wordt opgelegd. In dat verband is van essentieel belang of eiseres naast een objectief verwijt ook subjectief een verwijt te maken valt van dat niet-nakomen (zie bijvoorbeeld, de uitspraak van de CRvB van 11 maart 2009, ECLI:NL:CRVB:2009: BH7780). Dat is naar het oordeel van de rechtbank hier het geval.
5.2.2.
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat zij zich niet (meer) heeft gerealiseerd dat een klein gedeelte van haar inkomen bestond uit een toeslag en dat, naar de rechtbank begrijpt, zij niet heeft beseft dat de uitkeringen van [pensioenfonds] en de Svb hierop van invloed zouden zijn. De rechtbank volgt dit niet. Immers, eiseres heeft de betreffende toeslag destijds zelf aangevraagd en verweerder heeft de hoogte ervan in 2008 nog gewijzigd. In het besluit van 1 februari 2008 is vermeld dat veranderingen in de omstandigheden van eiseres, waaronder veranderingen in haar inkomen, van invloed kunnen zijn op de hoogte van haar toeslag en dat eiseres deze veranderingen binnen een week moet melden. Dat de gemachtigde van eiseres niet van de toeslag op de hoogte was, dient voor rekening en risico van eiseres te blijven; zij had hem dit kunnen en moeten melden.
5.2.3.
Dat eiseres niet het oogmerk had om de uitkeringen te verzwijgen, doet aan de verwijtbaarheid niet af. Eiseres had moeten weten dat zij melding moest doen van deze uitkeringen en heeft dat desondanks niet gedaan. Dat verweerder mogelijk op de hoogte had kunnen zijn van de inkomsten van eiseres, ontslaat eiseres immers niet van de verplichting om zelf onverwijld alle voor het recht op toeslag relevante informatie aan verweerder te melden. De rechtbank is van oordeel dat eiseres geen dringende omstandigheden naar voren heeft gebracht op grond waarvan verweerder had moeten afzien van het opleggen van een boete. Dit betekent dat verweerder op grond van artikel 14a, eerste lid, van de TW gehouden was eiseres een boete op te leggen.
5.3.1.
Wat betreft de hoogte van de opgelegde boete overweegt de rechtbank het volgende. Verweerder heeft bij de vaststelling van de hoogte van de boete 100% van het benadelingsbedrag tot uitgangspunt genomen en de boete enkel iets lager vastgesteld omdat eiseres de uitkeringen van [pensioenfonds] en de Svb pas een paar maanden na 1 juli 2009 ontving. Gelet op de stellingen van eiseres en verweerder terzake ligt de vraag voor of verweerder bij zijn boeteoplegging, (mede) gezien het overgangsrecht, op juiste gronden 100% van het benadelingsbedrag tot uitgangspunt heeft genomen.
5.3.2.
De rechtbank stelt vast dat schending van de inlichtingenplicht ook vóór 1 januari 2013 was aangemerkt als een strafwaardige gedraging, maar dat de mogelijk op te leggen sanctie aanzienlijk lager was dan op grond van het nieuwe boeteregime. Op grond van artikel 14a, van de TW, zoals dat gold tot 1 januari 2013, legde verweerder een bestuurlijke boete op van ten hoogste € 2.269,- ter zake van het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de inlichtingenplicht. Op grond van artikel 2 van het Boetebesluit zoals dit gold tot 1 januari 2013, werd de bestuurlijke boete vastgesteld op 10% van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij ten minste op € 52,- werd vastgesteld. Na de inwerkingtreding van de Wet aanscherping en daarmee het nieuwe artikel 14a van de TW en Boetebesluit wordt voor dezelfde gedraging op of na 1 januari 2013 in beginsel een boete van 100% van het benadelingsbedrag opgelegd. Naar het oordeel van de rechtbank verzet hetgeen is bepaald in de artikelen 7, eerste lid, van het EVRM, 1 van het Wetboek van Strafrecht en 5:4, tweede lid, van de Awb zich ertegen dat een gedraging wordt bestraft met een sanctie die hoger is dan de sanctie die gold op het tijdstip waarop het feit of de omstandigheid zich voordeed. Indien de strafbedreiging is verhoogd na het plegen van het feit, moet de rechter bij de straftoemeting blijven binnen het maximum dat gold ten tijde van het plegen van het feit. Dit betekent dat de boete zoals die is opgelegd door verweerder niet in rechte stand kan houden. Verweerder heeft immers over de gehele periode een boete van 100% van het benadelingsbedrag opgelegd.
5.3.3.
Het beroep is dan ook gegrond en het bestreden besluit wordt vernietigd wegens strijd met de artikelen 7, eerste lid, van het EVRM en 5:4, tweede lid, en 5:46, vierde lid, van de Awb. De rechtbank zal met toepassing van 8:72a van de Awb zelf in de zaak voorzien.
5.3.4.
Gelet op het voorgaande is de maximale boete die aan eiseres kan worden opgelegd 10% van het benadelingsbedrag in de periode van 1 oktober 2009 tot en met 31 december 2012, met een maximum van € 2.269,- (10% van € 4.305,11 = € 430,51) en 100% van het benadelingsbedrag over de periode van 1 januari 2013 tot en met 26 maart 2013 (100% van € 389,47). De maximale boete komt hiermee op € 819,98.
5.3.5.
Gezien het in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel overweegt de rechtbank voorts als volgt. Volgens vaste jurisprudentie van de CRvB (zie onder meer de uitspraak van 17 januari 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:226) toetst de rechter zonder terughoudendheid of het boetebesluit van verweerder voldoet aan de eisen, zoals neergelegd in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb en dus leidt tot een evenredige sanctie.
5.3.6.
Bij de bepaling van de hoogte van de boete moet op grond van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb niet alleen rekening worden gehouden met de ernst van de overtreding van de inlichtingenverplichting en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, maar ook met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Het bestreden besluit geeft er geen blijk van dat verweerder bij de oplegging van de boete (al) die omstandigheden heeft meegewogen.
5.3.7.
Vast staat dat eiseres de schending van de inlichtingenplicht zowel objectief als subjectief verweten kan worden. Het niet melden van de uitkeringen van [pensioenfonds] en de Svb levert op zichzelf een ernstige overtreding op, aangezien dit gegeven van wezenlijk belang is voor de vaststelling van de hoogte van de toeslag. In dit geval acht de rechtbank echter van betekenis dat de rechtbank geen aanleiding heeft te veronderstellen dat eiseres de inkomsten van [pensioenfonds] en Svb niet heeft opgegeven in het besef dat deze desondanks van belang waren voor haar toeslag. Daarbij is tevens van belang dat eiseres niet eerder de inlichtingenplicht heeft geschonden en dat eiseres, hoewel onjuist en onvolledig, heeft getracht middels het loonheffingsformulier informatie door te geven. Voorts acht de rechtbank van belang dat verweerder jarenlang geen controle uitgevoerd op de inkomsten van eiseres. Verweerder had op eenvoudige wijze informatie over de inkomsten van eiseres uit Suwinet kunnen verkrijgen, nu de herziening en terugvordering volledig zijn gebaseerd op de gegevens over de inkomsten van eiseres uit Suwinet en niet op loongegevens die door eiseres zelf zijn aangeleverd.
5.3.8.
Gelet op de hiervoor weergegeven omstandigheden, in onderling verband en samenhang bezien, acht de rechtbank een boete van € 400,- evenredig.
6. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. Niet is gebleken dat eiseres voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten heeft gemaakt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 30 april 2014;
- herroept het primaire besluit van 2 augustus 2013;
- legt aan eiseres een boete op van € 400,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 45,- aan eiseres te vergoeden;
Deze uitspraak is gedaan door mr. I. de Greef, voorzitter, en mr. L.M. Kos en mr. M.E. Fortuin, leden, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 november 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.