Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/5099
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 juni 2025 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit [plaats] , eiseres
(gemachtigden: mr. M.T. van der Wulp en mr. E.Y. van Schaik),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
(gemachtigde: mr. D. Neys).
Inleiding
Deze uitspraak gaat over de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete vanwege het overtreden van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) en het openbaar maken van de inspectiegegevens.
Op 5 oktober 2022 heeft een inspecteur van de Nederlandse Arbeidsinspectie (de inspecteur) een onderzoek ingesteld bij een onderaannemer van eiseres naar onder andere de naleving van de Wav. Tijdens dit onderzoek is gebleken dat een aantal arbeidskrachten werkzaamheden heeft verricht voor eiseres. Na een vordering bij de onderaannemer op grond van artikel 15a van de Wav is van vier van deze arbeidskrachten de identiteit nog onbekend. Daarom heeft de inspecteur, op grond van voorgenoemd artikel, van eiseres gevorderd om binnen 48 uur na de vordering de identiteit van de vier arbeidskrachten vast te stellen aan de hand van een afschrift van een identiteitsdocument. [1]
Eiseres heeft aan deze vordering niet voldaan. Omdat de identiteit van twee personen op een andere manier is achterhaald, heeft de inspecteur twee overtredingen van artikel 15a van de Wav bij eiseres vastgesteld. Dit is vastgelegd in het boeterapport van 24 juli 2023.
Na de kennisgeving, het voornemen en de zienswijze heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.000,- vanwege twee overtredingen van artikel 15a van de Wav en is besloten om de inspectiegegevens openbaar te maken.
Met het bestreden besluit van 18 juni 2024 op het bezwaar van eiseres blijft de minister bij het standpunt dat bij eiseres terecht twee overtredingen van artikel 15a van de Wav zijn vastgesteld. Wel matigt de minister de boete, omdat er bij één overtreding sprake is van verminderde verwijtbaarheid en bij één overtreding van normale verwijtbaarheid. Daarom stelt de minister de totale boete vast op € 6.000,-. Verder ziet de minister geen aanleiding om de inspectiegegevens niet openbaar te maken en wijst hij erop dat de openbaarmaking inmiddels heeft plaatsgevonden.
Eiseres is het daar niet mee eens en heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 1 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigden van eiseres en de gemachtigde van de minister. Namens eiseres waren ook aanwezig: [A] en [B] .
Beoordeling door de rechtbank
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde bestuurlijke boete vanwege overtreding van artikel 15a van de Wav en het openbaar maken van de inspectiegegevens. De rechtbank beoordeelt dit besluit aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
2. Het beroep is ongegrond. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich terecht en op goede gronden op het standpunt gesteld dat eiseres de Wav heeft overtreden. Ook mocht de minister het inspectierapport openbaar maken. De hoogte van de boete is voldoende gemotiveerd. De rechtbank legt hierna uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Is er sprake van overtredingen van artikel 15a van de Wav?
3. Volgens eiseres hebben er geen overtredingen van artikel 15a van de Wav plaatsgevonden. De rechtbank volgt die redenering niet.
4. In artikel 15 van de Wav is geregeld hoe de identiteit van een vreemdeling vastgesteld moet worden als er wordt gewerkt met een keten van werkgevers. De onderaannemer moet de identiteit van de werknemer vaststellen en een afschrift van het identiteitsbewijs bewaren. Hij moet ook een afschrift verstrekken aan de andere werkgevers in de keten, behalve als het gaat om een werknemer die onderdaan is van een EU-lidstaat of Zwitserland (lid 3). In artikel 15a van de Wav is bepaald dat een werkgever verplicht is om binnen 48 uur nadat dit gevorderd wordt de identiteit van de werknemer moet vaststellen aan de hand van een identiteitsbewijs en de toezichthouder moet informeren door een afschrift daarvan te verstrekken. De toezichthouder stelt alleen een vordering op grond van artikel 15a van de Wav in als een werkgever onvoldoende gegevens verstrekt waaruit blijkt dat een werknemer in Nederland mag werken.
Eiseres heeft onvoldoende gegevens verstrekt om de identiteit van de werknemers te kunnen controleren
5. Volgens eiseres komt de inspecteur in dit geval helemaal niet toe aan een vordering op grond van artikel 15a van de Wav. De onderaannemer heeft de identiteit van beide werknemers gecontroleerd en vastgesteld dat zij in Nederland mochten werken. Toen de inspecteur daarom verzocht zijn de voor- en achternaam van beide werknemers aan de inspecteur verstrekt. Er was dus geen sprake van dat de identiteit niet vastgesteld kon worden.
6. Op de zitting is besproken dat het wel zo kan zijn dat (de onderaannemer van) eiseres de controle of arbeidskrachten uit de EU komen wel heeft uitgevoerd, maar dat de inspecteur moet kunnen controleren of dit ook daadwerkelijk en correct is uitgevoerd. Als dat niet zo zou zijn, dan moet de inspecteur een werkgever blindelings geloven. Dat betekent dus dat de werkgever voldoende gegevens in de administratie moet opnemen om de identiteit van de betreffende persoon te kunnen vaststellen. In de door eiseres overgelegde overzichten wordt enkel de voor- en achternaam van de desbetreffende arbeidskracht vermeld. Er is meer nodig dan een voor- en achternaam om te kunnen controleren wie deze persoon precies is en waar diegene dus vandaan komt, want het komt regelmatig voor dat meerdere mensen dezelfde naam hebben. De rechtbank begrijpt dat eiseres zich verder op het standpunt stelt dat destijds in het beleid van de Arbeidsinspectie niet precies werd vermeld welke gegevens de werkgever dan moest registeren zodat de controle wel kon plaatsvinden. De rechtbank vindt dat, ook al was het eerdere beleid niet specifiek, eiseres op zijn minst zou moeten weten dat meer dan een voor- en een achternaam nodig zou zijn. Bovendien blijkt uit de eigen werkinstructie van eiseres dat zij dit ook heeft begrepen, want daarin heeft zij opgenomen dat onder meer ook het documentnummer van het identiteitsbewijs genoteerd moet worden.
De inspecteur mocht daarom een kopie van het identiteitsbewijs van de werknemers vorderen
7. Volgens eiseres kon zij ook niet voldoen aan de vordering op grond van artikel 15a van de Wav. Dit komt omdat de identiteit van de arbeidskrachten aan de inspecteur kenbaar moet worden gemaakt door middel van het verstrekken van een afschrift van het identiteitsbewijs, maar eiseres mocht geen afschriften van de identiteitsdocumenten in haar administratie hebben omdat de arbeidskrachten een nationaliteit hebben van binnen de EU. Daarbij verwijst eiseres naar artikel 15, derde lid, van de Wav en naar beleid van de Arbeidsinspectie. Daarom kan het eiseres niet kan worden verweten dat zij niet in staat was de verzochte documenten op grond van artikel 15a Wav binnen 48 uur te verstrekken. Daarnaast voert eiseres aan dat artikel 15a van de Wav in strijd is met artikel 6 van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). De verplichting uit artikel 15a van de Wav is niet verenigbaar met de AVG omdat het arbeidskrachten vanuit de EU betreft.
8. De rechtbank is van oordeel dat de inspecteur wel een kopie van de identiteitsbewijzen van de werknemers mocht vorderen van eiseres, ook al zou het zo kunnen zijn dat het inderdaad EU-burgers waren. Dat heeft alles te maken met wat de rechtbank hiervoor heeft besproken. Het klopt dat eiseres geen afschrift van de identiteitsbewijzen van EU-burgers mocht hebben, zolang de identiteit van de werknemers vanuit haar administratie wel voldoende te controleren was. Er moet namelijk wel gecontroleerd kunnen worden of er inderdaad sprake is van EU-burgers. Als dat niet kan worden vastgesteld, dan treedt artikel 15a van de Wav als sluitstuk van de handhaving in werking. Verder volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 30 oktober 2024 [2] dat artikel 15a van de Wav zelf de wettelijke grondslag vormt voor de vordering en daarmee het verwerken van persoonsgegevens. Want als een werkgever niet heeft voldaan aan de identificatie- en verificatieplicht, kan een arbeidsinspecteur een vordering op grond van artikel 15a van de Wav doen, omdat in dat geval niet duidelijk is wie er werkt. Omdat dat hier het geval is, is de uitzondering van artikel 15, derde lid, van de Wav niet meer aan de orde.
9. Ook volgt uit voorgenoemde uitspraak van de Afdeling dat artikel 15a van de Wav niet in strijd is met artikel 6 van de AVG. Er bestaat namelijk dus een wettelijke grondslag voor de vordering en het verwerken van persoonsgegevens zodat is voldaan aan artikel 6, eerste lid, aanhef en onder c, van de AVG.
10. De rechtbank is dus van oordeel dat eiseres artikel 15a van de Wav (tweemaal) heeft overtreden.
Wat vindt de rechtbank van de hoogte van de boete?
11. Eiseres meent met betrekking tot beide overtredingen dat haar geen enkel verwijt treft. Daarom moet de boete op nihil worden gesteld.
12. De rechtbank stelt voorop dat het bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 15a van de Wav gaat om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. [3] Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. [4] De rechtbank toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan de eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
13. In de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020 (de Beleidsregel) heeft de minister de boetebedragen voor de overtredingen vastgesteld. Het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 15a van de Wav door een ‘overige rechtspersoon of daarmee gelijkgestelde’ is € 8.000,-.
14. De rechtbank is van oordeel dat de minister voldoende heeft gemotiveerd hoe hij tot de vastgestelde hoogte van het boetebedrag is gekomen. De boete is op inzichtelijke wijze afgestemd op de ernst van de overtredingen en de mate van de verwijtbaarheid. De minister heeft ook voldoende gemotiveerd waarom hij in het geval van eiseres is uitgegaan van een normale verwijtbaarheid bij de ene overtreding en van verminderde verwijtbaarheid bij de andere overtreding. Daarbij heeft de minister ook meegewogen dat eiseres haar bedrijfsvoering heeft ingericht op naleving van de Wav en dat bij deze nevenvestiging van eiseres ook niet eerder overtredingen van de Wav hebben plaatsgevonden. Dit is in lijn met de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022. [5] De minister heeft verder voldoende toegelicht dat eiseres niet alles wat redelijkerwijs mogelijk is om overtredingen te voorkomen heeft gedaan. Eiseres heeft namelijk van deze arbeidskrachten onvoldoende identificerende gegevens in haar administratie opgenomen en bewaard.
Mocht de minister de inspectiegegevens openbaar maken?
15. Eiseres betoogt tot slot dat de openbaarmaking van de inspectiegegevens op de website van de Arbeidsinspectie onrechtmatig is en in strijd met het doel van toezicht. Ook moet de publicatie van gegevens ongedaan gemaakt worden, omdat de belangenafweging in het voordeel van eiseres moet uitvallen.
16. De rechtbank overweegt dat de minister op grond van artikel 19g, eerste lid, van de Wav bij de oplegging van een bestuurlijke boete verplicht is tot openbaarmaking van de inspectiegegevens. Omdat dit een dwingendrechtelijke bepaling uit een wet in formele zin betreft, kan deze bepaling zelf niet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. [6] De rechtbank mag echter wel toetsen of er in het onderhavige geval aanleiding bestaat deze wetsbepaling buiten toepassing te laten, omdat toepassing van deze bepaling in dit concrete geval in strijd zou komen met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank is van oordeel dat daar in deze zaak geen aanleiding toe bestaat. De openbaarmaking van de inspectiegegevens dient ertoe om naleving van de Wav te bevorderen en inzicht te geven in het uitvoeren van toezicht door de Arbeidsinspectie op grond van de Wav. Er is daarom vanuit het oogpunt van transparantie uitdrukkelijk voor gekozen om geen individuele belangenafweging te verrichten en de inspectiegegevens steeds openbaar te maken. De rechtbank ziet in wat er is aangevoerd geen aanleiding waarom dat in dit geval onevenredig zou uitpakken.
Conclusie en gevolgen
Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de minister de boete van € 6.000,- terecht aan eiseres heeft opgelegd. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van der Knijff, rechter, in aanwezigheid van
mr. K.E. Pruntel, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.