Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/4443
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 mei 2025 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., uit Almere, eiseres
(gemachtigde: mr. R.S. Wijling),
en
de Burgemeester van de gemeente Almere
(gemachtigden: mrs. D.N.S.J. Siebert en L.G.H. Wichern, advocaten en mr. C.M.A. Demetriadis, senior juridisch adviseur openbare orde en veiligheid).
Inleiding
De burgemeester heeft bij primair besluit van 16 november 2023 besloten om het pand van [eiseres] B.V. (het pand) aan de [adres] in Almere voor twee weken te sluiten.
Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de sluiting en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek van eiseres afgewezen.
Met het bestreden besluit van 10 april 2024 op het bezwaar van eiseres is de burgemeester bij de sluiting van het pand gebleven. Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.
De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft het beroep op 2 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en haar algemeen directeur [A] en de gemachtigden van de burgemeester.
Totstandkoming van het besluit
1. De burgemeester heeft het pand bij het primaire besluit gesloten op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet, omdat hij vreest voor verstoring van de openbare orde. [1] De burgemeester heeft de sluiting bevolen nadat er in de nacht van 7 op 8 november 2023 een vuurwerkbom bij het pand is afgegaan waardoor er schade aan het pand is ontstaan. Over deze gebeurtenis is gerapporteerd in de bestuurlijke rapportage van 9 november 2023. Vervolgens is er in de ochtend van 15 november 2023 een brandend voorwerp door een raam van het pand naar binnen gegooid. Hierdoor is het glas van het raam gebroken en is er binnen brand ontstaan. Een in het pand aanwezige beveiligingsmedewerker hoorde het glasgerinkel en heeft de brand kunnen blussen, waardoor de schade beperkt is gebleven. Hierover is gerapporteerd in de bestuurlijke rapportage van 15 november 2023. De burgemeester vreesde op grond hiervan voor nieuwe incidenten. Op 23 november 2023 is een aanvullende bestuurlijke rapportage opgemaakt naar aanleiding van een anonieme melding bij de politie dat een feest op 17 november 2023 verstoord zou gaan worden door middel van explosieven en schieten.
2. Eiseres heeft tegen de sluiting bezwaar gemaakt. Het bezwaar is voorgelegd aan de bezwaarschriftencommissie. De bezwaarschriftencommissie heeft op 7 maart 2024 advies uitgebracht en daarin de burgemeester geadviseerd het primaire besluit ongewijzigd in stand te laten.
3. De burgemeester heeft in het bestreden besluit de sluiting gehandhaafd, maar de grondslag daarvan gewijzigd. De burgemeester stelt dat het pand aangemerkt moet worden als een openbare inrichting als bedoeld in artikel 2:16 van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Almere (Apv) en dat daarom artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet aan de sluiting ten grondslag moet worden gelegd. [2] Dit baseert de burgemeester op de in september 2015 verleende vergunning op grond van artikel 3 van de Drank- en Horecawet ten behoeve van het uitoefenen van een horecabedrijf. Horecabedrijven zijn voor publiek toegankelijk en kunnen daarom worden aangemerkt als openbare inrichtingen.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt de sluiting van het pand door de burgemeester. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank laat echter de rechtsgevolgen van dat besluit in stand. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
Is het pand een voor publiek openstaand gebouw?
6. Eiseres voert aan dat er voor toepassing van artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet sprake moet zijn van een ‘voor het publiek openstaand gebouw’ en - onder verwijzing naar een uitspraak van 21 december 2022 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) - dat de burgemeester dat aannemelijk moet maken. [3]
Volgens eiseres is de burgemeester daarin met hetgeen is aangevoerd niet geslaagd. Eiseres voert aan dat een openbare inrichting niet per definitie een voor het publiek openstaand gebouw is. Zij betoogt daartoe dat het feitelijke toelatingsbeleid en de functie van het gebouw bepalend zijn bij de vaststelling of een gebouw voor publiek toegankelijk is. Uit de wetsgeschiedenis blijken enkele voorbeelden van niet voor het publiek toegankelijke gebouwen, zoals bedrijfsruimten. [4] Het pand van eiseres is niet voor een ieder/publiekelijk toegankelijk, want het gaat om een gebouw met een besloten karakter. Er worden in de basis besloten feesten en evenementen gehouden, waar alleen specifieke personen op uitnodiging of met een ticket toegang toe krijgen. Net als bijvoorbeeld een hotelkamer gaat het om ruimten die weliswaar door een ieder kunnen worden gehuurd, maar wanneer deze eenmaal gehuurd zijn, niet voor een ieder toegankelijk zijn. In dit verband is verder relevant dat het bedrijfspand geen vaste openingstijden heeft. [5]
7. Volgens de burgemeester is het pand wel een voor het publiek openstaand gebouw. Het pand is toegankelijk voor iedereen die een zaal wil huren, en na de verhuur is het voor een onbeperkt aantal personen toegankelijk. Dit zonder dat specifieke voorwaarden aan de huurder en zijn gasten worden gesteld. Dit impliceert een breed toegangsbeleid. In het pand worden niet uitsluitend feesten zoals bruiloften georganiseerd, maar ook evenementen en beurzen die op geen enkele wijze een besloten karakter hebben. De burgemeester heeft ter onderbouwing van dit standpunt een uitdraai van Facebook gevoegd waaruit blijkt dat er op 23 december 2023 een dinner&dance party (zou) word(t)(en) georganiseerd. Ook blijkt uit de agenda van het pand op DJguide dat er jaarlijks een Funkadelic feest plaatsvindt. Tot slot stond er een bruidsbeurs gepland.
8. De rechtbank overweegt dat het aan de burgemeester is om aannemelijk te maken dat het pand een voor het publiek openstaand gebouw is en oordeelt dat de burgemeester hierin niet is geslaagd. Een dergelijk gebouw is in beginsel namelijk toegankelijk voor een ieder, zonder dat daarin onderscheid tussen personen wordt gemaakt. Doorslaggevend is dat een open groep mensen, zonder aanziens des persoon, wordt toegelaten. Bijvoorbeeld openbare gedeelten van gemeente- en provinciehuizen, winkels, cafés en discotheken; ongeacht de aanwezigheid van een portier die screent op gepaste kleding of het feit dat er toegang moet worden betaald. Uit vaste rechtspraak volgt dat de functie van het gebouw bepalend is voor het openbare karakter en dat die functie volgt uit het feitelijke toelatingsbeleid, gedurende een langere termijn en niet de situatie op enkele momenten. [6]
8.1
Uit de functie van het pand en het feitelijke toelatingsbeleid, zoals toegelicht door eiseres tijdens de zitting blijkt niet van een openbaar karakter. Uit de oprichtingsakte volgt weliswaar dat (eiseres, als ) de in het pand zetelende B.V. (onder andere) is opgericht voor het organiseren van feesten en partijen, maar in de praktijk worden er in het pand (hoofdzakelijk) bruilofts- en bedrijfsfeesten georganiseerd, waarbij de gasten slechts op uitnodiging naar binnen mogen. Dat een ieder een zaal kan huren doet hier niet aan af. Verder volgt de rechtbank niet het standpunt dat na verhuur een ieder het pand mag betreden. Dit wordt mede ingegeven doordat eiseres heeft toegelicht dat er een beveiliger en een gastvrouw bij de deur staan die de mensen op hun uitnodigingen controleren.
Dat er sporadisch sprake is geweest van een voor publiek opengesteld feest of evenement acht de rechtbank, gelet op het geringe aantal keren dat dit is voorgekomen, ondergeschikt aan de door eiseres onderbouwde hoofdfunctie van het pand: het faciliteren van feesten waar gasten alleen op uitnodiging mogen komen.
9. Dit betekent dat de burgemeester artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan de tijdelijke sluiting van het pand. Aan de overige beroepsgronden gericht tegen artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet komt de rechtbank dan ook niet meer toe.
10. Het beroep is in zoverre gegrond en het bestreden besluit wordt overeenkomstig vernietigd. De rechtbank vindt wel dat er aanleiding is om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. De rechtbank legt dat hierna uit.
Was de burgemeester bevoegd het pand te sluiten op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet?
11. De burgemeester heeft in het verweerschrift zich subsidiair op het standpunt gesteld dat het pand door de burgemeester gesloten mocht worden op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet wegens ernstige vrees voor herhaling van verstoring van de openbare orde, zoals ook in het primaire besluit was gedaan.
12. Eiseres voert aan dat de burgemeester de sluiting van het pand niet op artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet mocht baseren, omdat de incidenten op 7/8 en 15 november 2023 niet zonder meer zijn aan te merken als verstoringen van de openbare orde. Eiseres betoogt hiertoe dat niet is gemotiveerd of en in hoeverre de incidenten een daadwerkelijk waarneembaar effect hebben gehad op het gemeenschapsleven. [7] Dit komt doordat het pand gesitueerd is op een bedrijventerrein met weinig tot geen omwonenden. Ook is eiseres niet bekend met klachten of gevoelens van onveiligheid bij omwonenden ten tijde van de incidenten.
13. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet heeft deze bepaling betrekking op situaties waarin enerzijds geen overtreding van wettelijke openbare-ordevoorschriften plaatsvindt, terwijl anderzijds sprake is van een zodanige inbreuk op orde en rust dat niet meer van een aanvaardbaar niveau daarvan gesproken kan worden. Daartegen moet kunnen worden opgetreden. De bepaling dient er toe de burgemeester ook in dergelijke gevallen bevoegd te verklaren tot handelen. De burgemeester kan op basis van deze bepaling echter niet naar willekeur openbare-ordemaatregelen nemen. Er moet sprake zijn van een verstoring van de openbare orde of van ernstige vrees daarvoor en de bevelen moeten noodzakelijk zijn voor de handhaving van de openbare orde. Voorts mogen de bevelen niet van wettelijke voorschriften afwijken en moeten ze proportioneel en subsidiair zijn. [8] Een verstoring van de openbare orde of ernstige vrees daarvoor kan worden veroorzaakt door uiteenlopende feiten en omstandigheden, die in boven gemelde bepaling niet nader zijn omschreven. Indien zich een dergelijke situatie voordoet, is de burgemeester bevoegd om de bevelen te geven die noodzakelijk zijn te achten voor de handhaving van de openbare orde. Welke inhoud en reikwijdte dergelijke bevelen mogen hebben, is in de bepaling evenmin nader omschreven. Daarom is in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet aan de burgemeester een aanzienlijke beoordelingsruimte gelaten om te bepalen of de openbare orde is verstoord dan wel ernstige vrees daarvoor bestaat en welke maatregelen daartegen moeten worden genomen.
14. De rechtbank oordeelt dat de burgemeester tot de conclusie kon komen dat er ernstige vrees is voor het ontstaan van een (herhaalde) verstoring van de openbare orde. De incidenten op 7/8 en 15 november 2023 zijn ernstig, verstoren de openbare orde en rechtvaardigen de angst dat zoiets opnieuw kan gebeuren. Deze vrees voor herhaling blijkt ook uit de bestuurlijke rapportage van 9 november 2023, waarin de politie stelt dat gelet op het langlopende conflict waarin de eigenaar van eiseres verwikkeld is, waarbij mogelijk eerder geweld niet geschuwd is, maakt dat er een reële kans op herhaling is. Die reële kans heeft zich vervolgens op 15 november 2023 daadwerkelijk gemanifesteerd. De vertegenwoordiger van eiseres heeft na beide incidenten aangifte gedaan en heeft bij de tweede aangifte verklaard te vermoeden dat de incidenten voortkomen uit een conflict met zijn ex-vrouw. Een nieuw incident kon daarom niet uitgesloten worden. Ook was het onderzoek door de politie naar beide incidenten nog niet afgerond. Het gooien van een explosief en brandstichten kan worden aangemerkt als verstoring van de openbare orde, omdat het een concreet en actueel gevaar voor personen en goederen oplevert dat van betekenis is. Ook als er geen direct omwonenden zijn. Want het kan ook passanten, gasten en medewerkers treffen. Deze grond slaagt niet.
Is de sluiting noodzakelijk en evenwichtig?
- noodzaak en subsidiariteit
15. Eiseres voert aan dat de sluiting niet noodzakelijk was en dat met een minder ingrijpend middel had kunnen worden volstaan. Naar aanleiding van het eerste incident werd een sluiting door de burgemeester - ondanks het advies daartoe in de eerste bestuurlijke rapportage - niet noodzakelijk geacht. De burgemeester heeft toen besloten om cameratoezicht in te stellen, wat pas per 16 november 2023 zou plaatsvinden. De burgemeester heeft het effecturen van dit cameratoezicht niet afgewacht. De burgemeester heeft niet gemotiveerd hoe hij tot de conclusie is gekomen dat cameratoezicht geen of onvoldoende effect zou hebben, nog voordat de maatregel daadwerkelijk werd toegepast. Ook is onduidelijk waarom de burgemeester zich na het eerste incident afwachtend opstelde en na het tweede incident het zwaarste middel inzet. Verder is de burgemeester niet ingegaan op de door eiseres zelf getroffen veiligheidsmaatregelen. Zo was er na het eerste incident ’s nachts een bewaker in het pand aanwezig en na het tweede incident is de beveiliging verder opgeschaald; er is een bewakingslodge geplaatst en er is extra verlichting en bewakingscamera’s geplaatst. Het had in de rede gelegen de uitwerking van deze maatregelen af te wachten. De burgemeester heeft ingezet op het zwaarste middel, terwijl na ontvangst van het door eiser opgestelde veiligheidsplan alsnog besloten is tot een heropening.
16. De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester de sluiting noodzakelijk heeft kunnen vinden. Op basis van de bestuurlijke rapportage van 9 november 2023 en het tweede incident van 15 november 2023 mocht de burgemeester ervan uitgaan dat er ernstige vrees was voor een verdere verstoring van de openbare orde en dat een sluiting noodzakelijk was. Zoals de burgemeester terecht stelt heeft het incident van 15 november 2023 de besluitvorming over het inzetten van cameratoezicht naar aanleiding van het incident op 7 november 2023 ingehaald. Was er eerst geweld door een explosief dat tegen het gebouw was gegooid, vervolgens werd er niet lang daarna een voorwerp in het gebouw gegooid dat brand heeft veroorzaakt. Dit terwijl eiseres de beveiliging na het eerste incident had opgeschroefd en er ten tijde van het tweede incident een beveiligingsmedewerker in het pand aanwezig was. De burgemeester mocht daarom bij nader inzien cameratoezicht als onvoldoende effectief beschouwen om verdere escalatie te voorkomen. Ook hoefde de burgemeester de door eiseres aangekondigde veiligheidsmaatregelen niet af te wachten. De na het eerste incident aangekondigde maatregelen waren nog niet geconcretiseerd in een veiligheidsplan en hebben een tweede incident niet voorkomen. Verder is sluiting een geschikt middel om verdere incidenten te voorkomen. Hier komt bij dat de burgemeester met een relatief korte sluitingsduur eiseres de gelegenheid heeft gegeven om een veiligheidsplan op te stellen en dit ten uitvoer te leggen, waarna de sluiting is komen vervallen. Deze grond slaagt niet.
-Evenwichtigheid
17. Eiseres voert aan dat de sluiting niet evenwichtig is. Zij heeft inspanningen verricht door veiligheidsmaatregelen te treffen en de burgemeester had die moeten afwachten. Dit klemt te meer, omdat de burgemeester op grond van het veiligheidsplan van eiseres heeft besloten tot een heropening. Verder is er sprake van schending van het recht op ongestoord eigendom in de zin van artikel 1 van het eerste protocol bij het EVRM. De beperking van eiseres’ eigendomsrecht is gelegen in de geleden vermogensschade. Eiseres verwijst voor de aan te leggen toets bij inbreuken op eigendomsrechten naar de conclusie over het evenredigheidsbeginsel van 7 juli 2021. [9] Die criteria zijn of de inbreuk bij wet is voorzien en een legitiem doel dienen, of er een ‘fair balance’ is tussen de aantasting van het eigendomsrecht en het te dienen algemeen belang, wat niet het geval is als eiseres een ‘individual and excessive burden’ wordt opgelegd. Eiseres betoogt dat niet aan deze criteria is voldaan. De aantasting van eiseres’ eigendomsrecht is slechts in beperkte mate bij wet voorzien en de sluiting is gebaseerd op een bevelsbevoegdheid van de burgemeester wat minder democratische legitimatie geniet dan een sluiting op rond van de Apv. [10] Ook leidt de sluiting tot een ‘individual and excessive burden’. Eiseres immers draagt alle schade, terwijl vast staat dat zij te goeder trouw was en schade niet aan haar te wijten is. Als de burgemeester had gekozen voor meer politie inzet, waren de kosten voor rekening van de maatschappij gekomen. In het besluit wordt ook onvoldoende rekening gehouden met de financiële schade en reputatieschade die eiseres leidt.
18. De rechtbank oordeelt dat de sluiting evenwichtig is. De burgemeester heeft in het belang van de openbare orde kunnen besluiten tot een sluiting van een beperkte duur van twee weken, om eiseres in de gelegenheid te stellen een veiligheidsplan uit te werken en dan te bezien of de sluiting moet voortduren ter bescherming van de openbare orde. De rechtbank vindt dit een logische en aanvaardbare gang van zaken, waarbij oog is voor de belangen van eiseres; juist door de beperkte duur van de sluiting in een dreigende situatie. De burgemeester heeft ter voorkoming van het plaatsvinden van verdere incidenten het belang van de maatschappij bij een korte sluiting zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van eiseres
18.1
De door eiseres genoemde uitspraak van de rechtbank Amsterdam ziet op een situatie waarin een bedrijfspand gesloten werd voor onbepaalde tijd. Daarin werd geconcludeerd dat de democratische legitimatie voor een langdurige sluiting op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet ontbreekt. Deze uitspraak is dus niet vergelijkbaar met de beperkte sluiting van twee weken van het pand van eiseres en daaruit valt ook geenszins de stelling van eiseres af te leiden dat een bevelsbevoegdheid van de burgemeester minder democratische legitimering geniet.
18.2
Ook de verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 juli 2021 maakt het oordeel van de rechtbank niet anders. De sluiting is gebaseerd op een wet in formele zin en daarmee is de democratische legitimering gegeven. Zoals hiervoor is overwogen, vindt de rechtbank de sluiting ook evenredig en evenwichtig. Dat eiseres opdraait voor de schade als gevolg van de sluiting, is inherent aan de gebeurtenissen. Hierbij merkt de rechtbank op dat zij ziet dat eiseres slachtoffer is van geweld dat (tegen haar) wordt gepleegd en dat zij opdraait voor de kosten ter bestrijding van dit geweld. Mochten daders veroordeeld worden dan kan zij haar schade in een proces tegen de daders op hen verhalen. Verder merkt de rechtbank nog op dat uit de bestuurlijke rapportage van 15 november 2023 volgt dat ook de politie-inzet is verhoogd. Sinds 9 november 2023 werd er per dienst twee keer langs het pand en perceel gereden. Na het incident op 15 november 2023 is dit opgeschaald twee tot drie keer per dienst.
18.3.
Deze gronden slagen niet.
Conclusie en gevolgen
19. Het beroep is gegrond, omdat de primaire grondslag waarop de sluiting in het bestreden besluit is gebaseerd wegens een motiveringsgebrek vernietigd wordt. De rechtbank zal daarom het bestreden besluit in zoverre vernietigen. De rechtbank laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand, omdat de burgemeester het pand wel mocht sluiten op de subsidiaire grond en het nemen van een nieuwe beslissing op bezwaar na vernietiging geen feitelijk andere gevolgen voor eiseres zou hebben.
20. Omdat het beroep gegrond is moet de burgemeester het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
De burgemeester moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 10 april 2024 wat betreft de primaire grondslag van sluiting en bepaald dat haar uitspraak daarvoor in de plaats treedt;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit in stand blijven;
- bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Eversteijn, rechter, in aanwezigheid van
mr. L.M. Janssens-Kleijn, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 28 mei 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.