ECLI:NL:RBMNE:2025:1799

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 24/7470

uitspraak van de meervoudige kamer van 18 april 2025 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [plaats] , eiseres

(gemachtigde: S. Thani-van der Haar),

de Raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank

(gemachtigde: mr. P.C. van der Voorn en mr. G.E. Eind).

Inleiding

1. Eiseres is geboren op [geboortedatum] 1951. Zij is oorspronkelijk van Surinaamse afkomst en op 11 september 1976 naar Nederland gekomen.

2. Een groep ouderen van Surinaamse herkomst heeft geen volledige AOW-uitkering opgebouwd, omdat de jaren waarin zij in Suriname woonden niet meetellen. Voor ieder gemist jaar wordt de AOW in hoofdregel met 2% gekort.^[1]Dit is als onrecht ervaren, omdat Suriname voor de onafhankelijkheid van 25 november 1975 onderdeel was van het Koninkrijk der Nederlanden. De hoogste bestuursrechter in dit type zaken, de Centrale Raad van Beroep (de Raad), heeft geoordeeld dat belanghebbenden met juistheid niet als ingezetenen zijn aangemerkt voor de jaren dat zij in Suriname woonden. Het begrip Rijk^[2]moet worden uitgelegd als het Rijk in Europa. De staatkundige relatie tussen Nederland en Suriname heeft tot gevolg gehad dat Suriname steeds verantwoordelijk is geweest voor zijn eigen socialezekerheidsstelsel. De Nederlandse overheid is daarom voor de jaren dat personen in Suriname hebben gewoond niet verantwoordelijk voor het ouderdomspensioen. De AOW-opbouw van voormalig ingezetenen van Suriname is, omdat het wettelijk kader geen ruimte bood, destijds onder de aandacht van de wetgever gebracht.^[3]

3. Het Tijdelijk besluit eenmalig bedrag ouderen van Surinaamse herkomst (hierna: het Tijdelijk besluit) is in werking getreden op 1 juni 2024 en vervalt op 1 januari 2027. Het Tijdelijk besluit heeft onder meer als doel een gebaar van erkenning te maken naar een groep ouderen van Surinaamse herkomst met een groot en langlopend gevoel van onrechtvaardigheid.^[4]Als aan de voorwaarden wordt voldaan, kan de belanghebbende aanspraak maken op een eenmalig bedrag van € 5.000,- (het eenmalig bedrag).

4. Eiseres heeft een aanvraag ingediend om voor dit eenmalige bedrag in aanmerking te komen. Verweerder heeft deze aanvraag afgewezen met het besluit van 14 augustus 2024 (het primaire besluit), omdat eiseres niet aan de voorwaarde voldoet dat zij uiterlijk op 25 november 1975 in Nederland is gaan wonen. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt. Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard met het besluit van 10 oktober 2024 (het bestreden besluit).

5. De rechtbank heeft het beroep op 21 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigde van eiseres (haar dochter) deelgenomen en de gemachtigden van verweerder.

Voorwaarden voor het eenmalige bedrag

6. Artikel 3 van het Tijdelijk besluit luidt:

Een persoon heeft recht op een eenmalig bedrag, indien deze:

uiterlijk op 25 november 1975 in Nederland is gaan wonen, met het oog op de inwerkingtreding van de Toescheidingsovereenkomst;

voorafgaand aan het tijdstip waarop deze persoon in Nederland ging wonen in Suriname woonde;

ten minste de leeftijd van 18 jaar had bereikt op het tijdstip, waarop deze persoon in Nederland ging wonen; en

op 1 juli 2024 ten minste 20 jaar in Nederland heeft gewoond.

Standpunt van verweerder (in essentie weergegeven)

7. Verweerder stelt dat iemand alleen in aanmerking komt voor het eenmalige bedrag als aan alle cumulatieve voorwaarden wordt voldaan (zie onder 6). Verweerder past deze voorwaarden strikt toe en maakt hierop geen uitzonderingen. Eiseres is na 25 november 1975 in Nederland komen wonen, namelijk op 11 september 1976. Zij voldoet dus niet aan alle voorwaarden. Het Kabinet heeft de doelgroep die in aanmerking komt voor het eenmalige bedrag bewust en nadrukkelijk afgebakend. Hierbij is aangesloten bij de doelgroep die de commissie Sylvester in haar advies noemt. Het gaat er met name om dat men de bewuste keuze heeft gemaakt om vóór de onafhankelijkheid van Suriname naar Nederland te komen met het oog op het behouden van rechten en plichten. Bij Surinamers die deze bewuste keuze hebben gemaakt is de verwachting ontstaan dat zij recht zouden hebben op een volledig AOW-pensioen, terwijl soms over een langere periode geen AOW is opgebouwd. Eiseres valt niet onder deze groep, aangezien zij niet vóór de onafhankelijkheid naar Nederland is gekomen.

Standpunt van eiseres (in essentie weergegeven)

8. Eiseres vindt het onredelijk dat het eenmalige bedrag niet is toegekend. Zij voldoet aan alle voorwaarden, behalve aan de voorwaarde dat iemand uiterlijk op 25 november 1975 in Nederland is gaan wonen. Door moeilijke omstandigheden (armoede) was eiseres niet in staat tijdig met haar vier kinderen naar Nederland te komen. Haar man is destijds alleen naar Nederland gekomen. Eiseres vraagt om maatwerk te bieden, dat wil zeggen om per situatie te kijken waarom een gezin is achtergebleven. Surinamers met voldoende geld konden de overtocht met het hele gezin maken, maar dit gold niet voor mensen in armoede. Surinamers kregen weliswaar de uitnodiging om naar Nederland te komen en daarmee de Nederlandse nationaliteit te behouden, maar er was niets voor hen geregeld. Er werd geen hulp geboden bij het verkrijgen van een vliegticket of een woning in Nederland. Eiseres komt in zoverre wel overeen met de doelgroep, dat ook zij geen volledig AOW-pensioen heeft opgebouwd. Ter zitting is toegelicht dat eiseres weliswaar schuldenvrij is, maar door het pensioengat niets extra’s kan doen zoals een keer op vakantie of iets doen met de kleinkinderen. Dit voelt onredelijk omdat eiseres eenendertig jaar in Nederland heeft gewerkt en hier heeft bijgedragen aan de voorzieningen.

Beoordeling door de rechtbank

9. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat bij een woordelijke interpretatie van het Tijdelijk besluit eiseres niet voldoet aan alle voorwaarden. Eiseres weerspreekt niet dat zij na de onafhankelijkheid van Suriname naar Nederland is gekomen. Haar betoog komt er in de kern op neer dat niet strikt vastgehouden moet worden aan de datum waarop iemand in Nederland is komen wonen, althans dat maatwerk geboden moet worden op basis van de situatie van de persoon/het gezin waar het om gaat. De rechtbank begrijpt dat eiseres hiermee een beroep doet op het evenredigheidsbeginsel. In het navolgende zal de rechtbank eerst het Tijdelijk besluit exceptief toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Vervolgens zal de rechtbank het bestreden besluit rechtstreeks toetsen aan het evenredigheidsbeginsel.

10. De rechtbank stelt allereerst vast dat het Tijdelijk besluit een algemeen verbindend voorschrift is, niet zijnde een wet in formele zin. De voorwaarden voor het recht op een eenmalig bedrag zijn in artikel 3 van het Tijdelijk besluit niet als kan-bepaling geformuleerd, maar als strikte cumulatieve voorwaarden. Er is met andere woorden sprake van een gebonden bevoegdheid. Een algemeen verbindend voorschrift kan, ook wanneer het gaat om de uitoefening van een gebonden bevoegdheid, buiten toepassing worden gelaten als het wettelijk voorschrift als zodanig niet rechtmatig is (de exceptieve toetsing) of als toepassing van het wettelijk voorschrift in het concrete geval van de belanghebbende(n) niet rechtmatig is (de rechtstreekse toetsing).^[5]

De exceptieve toetsing

11. De rechtbank overweegt dat de rechter bij de toetsing van een algemeen verbindend voorschrift aan het evenredigheidsbeginsel, niet tot taak heeft om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. De intensiteit van een rechterlijke beoordeling van een algemeen verbindend voorschrift is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en de inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. Wat de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen betreft, geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.^[6]De rechtbank zal dit hierna uitleggen.

12. De rechtbank stelt vast dat de bestuursrechter in dit geval beperkte ruimte heeft om de toepassing van het Tijdelijk besluit te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank moet dus terughoudend toetsen. De afbakening van de groep ouderen van Surinaamse herkomst, die in aanmerking komen voor het eenmalige bedrag, is namelijk bij uitstek gebaseerd op politiek-bestuurlijke afwegingen. Dit blijkt onder meer uit de Nota van Toelichting bij het Tijdelijk besluit, waarin over de doelgroep is opgenomen:
“In aansluiting op het advies van de commissie Sylvester kiest het kabinet ervoor om het eenmalige bedrag toe te kennen aan ouderen van Surinaamse herkomst die voor de onafhankelijkheid van Suriname – 25 november 1975 – bewust de keuze hebben gemaakt om naar Nederland te komen. Het kabinet sluit bij de afbakening van de doelgroep voor het eenmalige bedrag ten dele aan bij de doelgroep die de commissie Sylvester in haar advies heeft afgebakend, met name daar waar het gaat om de bewuste keuze van ouderen uit deze groep voor Nederland met het oog op de onafhankelijkheid van Suriname. Er zijn Surinaamse ouderen na de onafhankelijkheid naar Nederland gekomen. Zij vallen niet onder de doelgroep van het gebaar. Hiervoor is gekozen omdat deze groep, anders dan de groep die recht heeft op het eenmalige bedrag, niet direct gehandeld heeft toen Suriname onafhankelijk werd, inmiddels de Surinaamse nationaliteit had verkregen en feitelijk van buiten het Koninkrijk naar Nederland is verhuisd.”^[7]

13. De rechtbank stelt verder vast dat de vraag die in het kader van de exceptieve toetsing voorligt is of het strikt vasthouden aan de voorwaarde, dat iemand uiterlijk op 25 november 1975 in Nederland moet zijn gaan wonen, voor de hele groep betrokkenen onevenredig is. Van belang hierbij is dat de aard van een type regeling als het Tijdelijk besluit meebrengt dat bij de afbakening van de doelgroep altijd een grens gesteld moet worden. De keuze van de wetgever voor het aansluiten bij deze datum is goed te volgen. Het gaat er immers om dat de betrokkene de bewuste keuze moet hebben gemaakt om het Nederlanderschap te behouden. In de Toescheidingsovereenkomst^[8]is opgenomen dat alle meerderjarige Nederlanders die in Suriname waren geboren en destijds op het tijdstip van de inwerkingtreding van de overeenkomst (25 november 1975) in Suriname hun woonplaats of daadwerkelijk verblijf hadden de Surinaamse nationaliteit kregen. Het was algemeen bekend dat om het Nederlanderschap te behouden Surinamers uiterlijk op 25 november 1975 in Nederland moesten wonen. Na de onafhankelijkheid geldt dat mensen die vanuit Suriname verhuisden in feite van buiten het Koninkrijk verhuisden. Ook voor eiseres geldt dat zij inmiddels Surinaams staatsburger was geworden. Zij heeft pas op een latere datum het Nederlanderschap herkregen. Van belang is verder dat de datum waarop iemand naar Nederland is verhuisd nadrukkelijk als criterium voor het eenmalige bedrag is betrokken bij de totstandkoming van het Tijdelijk besluit. Een oordeel van de bestuursrechter dat toepassing van het Tijdelijk besluit voor de hele groep (Surinamers die niet uiterlijk op 25 november 1975 in Nederland zijn gaan wonen) onrechtmatig is, zou aan deze politiek-bestuurlijke afwegingsruimte voorbij gaan. Dat past niet bij de functie van de rechter in de rechtstaat die, in tegenstelling tot de wetgever, niet politiek gelegitimeerd is om dergelijke afwegingen te maken. Daarbij komt dat het verkrijgen van het eenmalige bedrag op zichzelf bezien geen fundamenteel recht is waardoor de beoordeling anders zou moeten zijn. De beroepsgrond slaagt niet.

De rechtstreekse toetsing

14. De toekenning van het eenmalige bedrag op basis van de in het Tijdelijk besluit geformuleerde cumulatieve voorwaarden betreft een gebonden bevoegdheid. In het kader van de rechtstreekse toetsing moet worden beoordeeld of toepassing van deze voorwaarden in het concrete geval van eiseres in strijd komt met de algemene rechtsbeginselen of het ongeschreven recht, meer specifiek het evenredigheidsbeginsel.

15. Het feit dat sprake is van een gebonden bevoegdheid maakt dat het op de weg van eiseres ligt om gemotiveerd aan te voeren en te onderbouwen dat toepassing van de voorwaarde, dat iemand uiterlijk 25 november 1975 in Nederland moet zijn komen wonen, in haar geval zozeer in strijd is met het ongeschreven evenredigheidsbeginsel, dat toepassing achterwege moet blijven.^[9]Eiseres vindt de voorwaarde op zichzelf onredelijk en zij wijst erop dat veel meer Surinamers door omstandigheden, waaronder armoede, niet in staat waren tijdig naar Nederland te komen. Zij benoemt dat Nederland destijds niets had geregeld, geen vliegticket, woonruimte of (klein) geldbedrag. De rechtbank overweegt dat bij het afbakenen van een groep van rechthebbenden, aan de hand van toegangsvoorwaarden, vrijwel altijd sprake zal zijn van grensgevallen. Dit is op zichzelf onvoldoende om aan de hoge drempel te voldoen dat een individuele situatie
zozeerin strijd is met het evenredigheidsbeginsel dat toepassing van de voorwaarde achterwege moet blijven. Het gaat erom welke concrete gevolgen het strikt hanteren van de toetsingscriteria nu voor eiseres heeft. Eiseres heeft weliswaar een behoorlijk AOW-gat (een korting van 18%), maar zij heeft ook pensioen opgebouwd via de werkgever. Hierdoor komt het inkomen van eiseres niet onder het voor haar geldende sociaal minimum. Daarnaast heeft eiseres geen schulden. Het is begrijpelijk dat zij af en toe naar Suriname wil en soms iets extra’s voor haar kleinkinderen wil doen, maar de rechtbank oordeelt dat hiermee geen sprake is van een situatie die zozeer in strijd is met het evenredigheidsbeginsel dat aan eiseres het eenmalig bedrag moet worden toegekend. De beroepsgrond slaagt daarom niet.

Conclusie en gevolgen

16. De rechtbank concludeert op grond van het voorgaande dat het beroep ongegrond is. Dit betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. De rechtbank wil benadrukken dat het invoelbaar is dat eiseres de situatie als wrang ervaart, met name vanwege de persoonlijke omstandigheden waarop zij heeft gewezen. Maar dat maakt niet dat eiseres aanspraak kan maken op het eenmalig bedrag.

17. Bij deze uitkomst is er geen ruimte voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.A. Braeken, voorzitter, en mr. P. Lenstra en
mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen, leden, in aanwezigheid van mr.S. van den Broek, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 18 april 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.