Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 24/6605
uitspraak van de meervoudige kamer van 18 april 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
en
de Raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank
(gemachtigden: mr. P.C. van der Voorn en mr. G.E. Eind).
Inleiding
1. Eiser is oorspronkelijk van Surinaamse afkomst en geboren op [geboortedatum] 1953. Hij is op 2 augustus 1971 naar Nederland gekomen en was toen zeventien jaar.
2. Een groep ouderen van Surinaamse herkomst heeft geen volledige AOW-uitkering opgebouwd, omdat de jaren waarin zij in Suriname woonden niet meetellen. Voor ieder gemist jaar wordt de AOW in hoofdregel met 2% gekort. [1] Dit is als onrecht ervaren, omdat Suriname voor de onafhankelijkheid van 25 november 1975 onderdeel was van het Koninkrijk der Nederlanden. De hoogste bestuursrechter in dit type zaken, de Centrale Raad van Beroep (de Raad), heeft geoordeeld dat belanghebbenden met juistheid niet als ingezetenen zijn aangemerkt voor de jaren dat zij in Suriname woonden. Het begrip Rijk [2] moet worden uitgelegd als het Rijk in Europa. De staatkundige relatie tussen Nederland en Suriname heeft tot gevolg gehad dat Suriname steeds verantwoordelijk is geweest voor zijn eigen socialezekerheidsstelsel. De Nederlandse overheid is daarom voor de jaren dat personen in Suriname hebben gewoond niet verantwoordelijk voor het ouderdomspensioen. De AOW-opbouw van voormalig ingezetenen van Suriname is, omdat het wettelijk kader geen ruimte bood, destijds onder de aandacht van de wetgever gebracht. [3]
3. Het Tijdelijk besluit eenmalig bedrag ouderen van Surinaamse herkomst (hierna: het Tijdelijk besluit) is in werking getreden op 1 juni 2024 en vervalt op 1 januari 2027.
Het Tijdelijk besluit heeft onder meer als doel een gebaar van erkenning te maken naar een groep ouderen van Surinaamse herkomst met een groot en langlopend gevoel van onrechtvaardigheid. [4] Als aan de voorwaarden wordt voldaan, kan de belanghebbende aanspraak maken op een eenmalig bedrag van € 5.000,- (het eenmalig bedrag).
4. Eiser heeft een aanvraag ingediend om voor dit eenmalige bedrag in aanmerking te komen. Verweerder heeft deze aanvraag afgewezen met het besluit van 26 juli 2024 (het primaire besluit), omdat eiser niet aan de voorwaarde voldoet dat hij achttien jaar was op het moment dat hij in Nederland ging wonen. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt. Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard met het besluit van 24 september 2024 (het bestreden besluit).
5. De rechtbank heeft het beroep op 21 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiser en zijn zoon P. Marhe deelgenomen, evenals de gemachtigden van verweerder.
Voorwaarden voor het eenmalige bedrag
6. Artikel 3 van het Tijdelijk besluit luidt:
Een persoon heeft recht op een eenmalig bedrag, indien deze:
a. uiterlijk op 25 november 1975 in Nederland is gaan wonen, met het oog op de inwerkingtreding van de Toescheidingsovereenkomst [5] ;
voorafgaand aan het tijdstip waarop deze persoon in Nederland ging wonen in Suriname woonde;
ten minste de leeftijd van 18 jaar had bereikt op het tijdstip, waarop deze persoon in Nederland ging wonen; en
op 1 juli 2024 ten minste 20 jaar in Nederland heeft gewoond.
Standpunt van verweerder (in essentie weergegeven)
7. Verweerder stelt dat iemand alleen in aanmerking komt voor het eenmalige bedrag als aan alle cumulatieve voorwaarden wordt voldaan (zie onder 6). Verweerder past deze voorwaarden strikt toe en maakt hierop geen uitzonderingen. Eiser was op het moment dat hij in Nederland kwam wonen nog geen achttien jaar. Om deze reden heeft hij geen recht op het eenmalige bedrag. Het Kabinet heeft weloverwogen de doelgroep in het Tijdelijk besluit omschreven en een duidelijke keuze gemaakt voor de leeftijdsgrens van achttien jaar. Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat de verhuizing naar Nederland een bewuste keuze moet zijn geweest. Het Kabinet heeft overwogen dat naar hedendaags begrip iemand vanaf de leeftijd van achttien jaar meerderjarig is. Dit sluit ook aan bij de Toescheidingsovereenkomst. Daarbij ziet verweerder niet in waarom ten behoeve van eiser een uitzondering moet worden gemaakt. Dit zou een ongewenst precedent scheppen en afdoen aan de bedoelingen van het Kabinet, namelijk het voorzien in een eenmalig gebaar voor een afgebakende groep mensen. Tot slot neemt verweerder geen strijd met het gelijkheidsbeginsel aan, omdat hij niet bekend is met personen in dezelfde situatie als eiser die wel het bedrag hebben gekregen. Los daarvan geldt dat als er een fout is gemaakt, verweerder deze niet hoeft te herhalen.
Standpunt van eiser (in essentie weergegeven)
8. Eiser stelt dat zijn aanvraag voor het eenmalige bedrag ten onrechte is afgewezen. Hij was bij zijn aankomst in Nederland op twee maanden na achttien jaar en is dus een grensgeval. Eiser vindt het onevenredig en in strijd met de menselijke maat dat strikt wordt vastgehouden aan de eis dat iemand 18 jaar moet zijn geweest bij aankomst in Nederland. Eiser was met zijn zeventien jaar en tien maanden nauwelijks te onderscheiden van een achttienjarige. Eiser koos bewust voor Nederland, zij het vanwege zijn specifieke gezinsomstandigheden waarin hij afhankelijk was van zijn oudere zus. Eisers zus besloot om te emigreren en eiser wilde niet alleen in Suriname achterblijven. Eiser benadrukt dat zijn komst naar Nederland in lijn was met zijn streven om Nederlander te blijven en hier een toekomst op te bouwen. Daarbij behoort eiser juist tot de groep personen waarvoor de regeling geïnitieerd is en die het Kabinet erkenning wil geven. Voor eiser geldt immers ook dat hij zijn hele werkzame leven in Nederland heeft gewerkt en heeft bijgedragen aan het Nederlandse socialezekerheidsstelsel. Daarbij is ook hij financieel benadeeld vanwege het AOW-gat dat hij heeft door de jaren dat hij in Suriname woonde. In lijn hiermee vindt eiser dat hij ongelijk behandeld wordt ten opzichte van mensen die slechts twee maanden ouder waren toen zij naar Nederland kwamen. [6]
Beoordeling door de rechtbank
9. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat bij een woordelijke interpretatie van het Tijdelijk besluit eiser niet voldoet aan alle voorwaarden. Eiser was namelijk nog geen achttien jaar toen hij in Nederland ging wonen. Eisers betoog komt er in de kern op neer dat hij het om meerdere redenen onevenredig vindt dat strikt aan deze leeftijdseis wordt vastgehouden. In het navolgende zal de rechtbank eerst het Tijdelijk besluit exceptief toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. Vervolgens zal de rechtbank het bestreden besluit rechtstreeks toetsen aan het evenredigheidsbeginsel.
10. De rechtbank stelt allereerst vast dat het Tijdelijk besluit een algemeen verbindend voorschrift is, niet zijnde een wet in formele zin. De voorwaarden voor het recht op een eenmalig bedrag zijn in artikel 3 van het Tijdelijk besluit niet als kan-bepaling geformuleerd, maar als strikte cumulatieve voorwaarden. Er is met andere woorden sprake van een gebonden bevoegdheid. Een algemeen verbindend voorschrift kan, ook wanneer het gaat om de uitoefening van een gebonden bevoegdheid, buiten toepassing worden gelaten als het wettelijk voorschrift als zodanig niet rechtmatig is (de exceptieve toetsing) of als toepassing van het wettelijk voorschrift in het concrete geval van de belanghebbende(n) niet rechtmatig is (de rechtstreekse toetsing). [7]
De exceptieve toetsing
11. De rechtbank overweegt dat de rechter bij de toetsing van een algemeen verbindend voorschrift aan het evenredigheidsbeginsel, niet tot taak heeft om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. De intensiteit van een rechterlijke beoordeling van een algemeen verbindend voorschrift is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en de inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. Wat de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen betreft, geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn. [8] De rechtbank zal dit hierna uitleggen.
12. De rechtbank stelt vast dat de bestuursrechter in dit geval beperkte ruimte heeft om de toepassing van het Tijdelijk besluit te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank moet dus terughoudend toetsen. De afbakening van de groep ouderen van Surinaamse herkomst, die in aanmerking komen voor het eenmalige bedrag, is namelijk bij uitstek gebaseerd op politiek-bestuurlijke afwegingen. Dit blijkt uit de Nota van Toelichting bij het Tijdelijk besluit, waarin onder meer als doel is beschreven:
“Met die vaststelling blijft een politiek-bestuurlijke wens bestaan om een gebaar te maken naar deze groep ouderen van Surinaamse herkomst met een groot en langlopend gevoel van onrechtvaardigheid. Het kabinet wil dit vormgeven met een eenmalig bedrag als gebaar van erkenning. Dit gebaar ziet op de unieke samenloop van omstandigheden van deze groep.” [9] Ook blijkt dit uit een passage in de Nota van Toelichting waarin nadrukkelijk is ingegaan op de aan te houden leeftijdsgrens:
“Om in aanmerking te komen voor het eenmalige bedrag moet de persoon 18 jaar of ouder zijn geweest op het moment van de verhuizing naar Nederland. Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht dat de verhuizing naar Nederland een welbewuste keuze moet zijn geweest. Bij deze leeftijd kan ervan uitgegaan worden dat iemand een bewuste keuze heeft gemaakt om naar Nederland te verhuizen of in Suriname te blijven wonen. Naar hedendaags begrip is iemand vanaf de leeftijd van 18 jaar immers meerderjarig. Deze leeftijd sluit aan bij de Toescheidingsovereenkomst, waarin expliciet is geregeld dat iemand op 18-jarige leeftijd meerderjarig is en zelfstandig de keuze voor Nederland of Suriname kon maken.” [10]
“Met die vaststelling blijft een politiek-bestuurlijke wens bestaan om een gebaar te maken naar deze groep ouderen van Surinaamse herkomst met een groot en langlopend gevoel van onrechtvaardigheid. Het kabinet wil dit vormgeven met een eenmalig bedrag als gebaar van erkenning. Dit gebaar ziet op de unieke samenloop van omstandigheden van deze groep.” [9] Ook blijkt dit uit een passage in de Nota van Toelichting waarin nadrukkelijk is ingegaan op de aan te houden leeftijdsgrens:
“Om in aanmerking te komen voor het eenmalige bedrag moet de persoon 18 jaar of ouder zijn geweest op het moment van de verhuizing naar Nederland. Daarmee wordt tot uitdrukking gebracht dat de verhuizing naar Nederland een welbewuste keuze moet zijn geweest. Bij deze leeftijd kan ervan uitgegaan worden dat iemand een bewuste keuze heeft gemaakt om naar Nederland te verhuizen of in Suriname te blijven wonen. Naar hedendaags begrip is iemand vanaf de leeftijd van 18 jaar immers meerderjarig. Deze leeftijd sluit aan bij de Toescheidingsovereenkomst, waarin expliciet is geregeld dat iemand op 18-jarige leeftijd meerderjarig is en zelfstandig de keuze voor Nederland of Suriname kon maken.” [10]
13. De rechtbank stelt verder vast dat de vraag die in het kader van de exceptieve toetsing voorligt is of het strikt vasthouden aan de leeftijdsgrens voor de hele groep betrokkenen onevenredig is. Van belang hierbij is dat de aard van een type regeling als het Tijdelijk besluit meebrengt dat bij de afbakening van de doelgroep altijd een grens gesteld moet worden. Dit brengt onherroepelijk mee dat er mensen zijn die buiten de doelgroep vallen, ook als er was gekozen voor de leeftijd van 16 jaar zoals eiser voorstelt. De keuze van de wetgever voor het aanhouden van de leeftijd van minimaal achttien jaar, waarop de betrokkene in Nederland moet zijn gaan wonen, is goed te volgen. Hiermee heeft de wetgever immers gekozen voor een geobjectiveerde leeftijdsgrens, die aansluit bij het hedendaagse meerderjarigheidsbegrip. Daarnaast sluit deze leeftijdsgrens aan bij de inhoud van de Toescheidingsovereenkomst. Hierin is onder meer bepaald onder welke voorwaarden men destijds de Surinaamse nationaliteit verkreeg en het Nederlanderschap verloor en omgekeerd. [11] Ook hierbij ging het om de woonplaats of het werkelijk verblijf van de meerderjarige, waarbij eveneens voor de definitie van meerderjarigheid is aangesloten bij de leeftijd van achttien jaar (met als uitzondering mensen die vroeger in het huwelijk zijn getreden). [12] Daar komt bij dat de leeftijdsgrens, en inherent het gegeven dat een groep hiermee buiten de werkingssfeer valt, nadrukkelijk is meegewogen door het Kabinet. Een oordeel van de bestuursrechter dat toepassing van het Tijdelijk besluit voor deze hele groep onrechtmatig is, zou aan deze politiek-bestuurlijke afwegingsruimte voorbij gaan. Dat past niet bij de functie van de rechter in de rechtstaat die, in tegenstelling tot de wetgever, niet politiek gelegitimeerd is om dergelijke afwegingen te maken. Daarbij komt dat het verkrijgen van het eenmalige bedrag op zichzelf bezien geen fundamenteel recht is waardoor de beoordeling anders zou moeten zijn. De beroepsgrond slaagt niet.
De rechtstreekse toetsing
14. De toekenning van het eenmalige bedrag op basis van de in het Tijdelijk besluit geformuleerde cumulatieve voorwaarden betreft een gebonden bevoegdheid. In het kader van de rechtstreekse toetsing moet worden beoordeeld of toepassing van deze voorwaarden in het concrete geval van eiser in strijd komt met de algemene rechtsbeginselen of het ongeschreven recht, meer specifiek het evenredigheidsbeginsel.
15. Het feit dat sprake is van een gebonden bevoegdheid maakt dat het op de weg van eiser ligt om gemotiveerd aan te voeren en te onderbouwen dat toepassing van het leeftijdscriterium in zijn geval zozeer in strijd is met het ongeschreven evenredigheidsbeginsel, dat toepassing achterwege moet blijven. [13] Aan de beroepsgronden van eiser valt op dat deze voor een groot deel op de inhoud van de voorwaarde zelf zijn gericht, omdat de voorwaarde op zichzelf volgens eiser onredelijk is. Eiser vindt het onredelijk dat hij op het gehele bedrag geen recht heeft, omdat hij nog net geen achttien was bij aankomst in Nederland.
De rechtbank overweegt dat bij het afbakenen van een groep van rechthebbenden, aan de hand van toegangsvoorwaarden, vrijwel altijd sprake zal zijn van grensgevallen. Dit is op zichzelf onvoldoende om aan de hoge drempel te voldoen dat een individuele situatie zozeer in strijd is met het evenredigheidsbeginsel dat toepassing van de voorwaarde achterwege moet blijven. Eiser is daarbij nauwelijks op zijn concrete situatie ingegaan en de vraag waarom het voor hem specifiek zeer nadelig zou zijn. Van belang hierbij is dat eiser door het bestreden besluit niet in een nadeliger positie is geraakt, er is enkel geen begunstigend besluit genomen. Ook is er geen fundamenteel recht geschonden.
Eiser benadrukt wel dat het strikt aanhouden van de leeftijdsgrens in zijn geval onrechtvaardig is, omdat hij zelfstandig de keuze heeft gemaakt om naar Nederland te komen en hier zijn leven op te bouwen. In die zin stelt hij vergelijkbaar te zijn geweest met een achttienjarige. Hier staat tegenover dat eiser ook heeft verteld dat zijn oudere zus het initiatief nam om naar Nederland te komen en dat hij niet alleen achter wilde blijven in Suriname. Ook heeft eiser ter zitting meegedeeld dat hij aanvankelijk bij zijn zus en haar gezin inwoonde. In die zin lijkt dus geen sprake geweest te zijn van een volledig zelfstandige en bewuste keuze. De beroepsgrond slaagt niet.
Het gelijkheidsbeginsel
16. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel is primaire vereist dat sprake is van rechtens vergelijkbare gevallen. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat een belanghebbende in dezelfde situatie als hij (die ook op het moment dat hij/zij in Nederland ging wonen nog geen achttien was) wel van verweerder het eenmalige bedrag toegekend heeft gekregen. Reeds om deze reden slaagt de beroepsgrond niet.
Conclusie en gevolgen
17. De rechtbank concludeert op grond van het voorgaande dat het beroep ongegrond is. Dit betekent dat eiser geen gelijk krijgt. De rechtbank wil benadrukken dat het invoelbaar is dat eiser de situatie als wrang ervaart, ook omdat hij benoemt voor Nederland te hebben gekozen en hier zijn werkzame leven heeft bijgedragen aan de aanwezige voorzieningen. Maar dat maakt nog niet dat eiser aanspraak kan maken op het eenmalig bedrag.
18. Bij deze uitkomst is er geen ruimte voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Lenstra, voorzitter, en mr. M.E.A. Braeken en mr. N.H.J.M. Veldman-Gielen, leden, in aanwezigheid van mr. S. van den Broek, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 18 april 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.