ECLI:NL:RBMNE:2024:5208

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 24/618

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 augustus 2024 in de zaak tussen

[eiser 1] en [eiser 2] uit [woonplaats] , eisers

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Stichtse Vecht, verweerder

(gemachtigde: mr. S. Ralović).

Verder is partij bij de zaak:

[A]uit [woonplaats] , vergunninghouder

(gemachtigde: mr. G. Schipper).

Inleiding

Samenvatting

1. Deze zaak gaat over het besluit van het college van 15 december 2023. Met dat besluit is het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk verklaard, omdat eisers het bezwaarschrift niet op de goede manier hadden ingediend en niet hadden ondertekend. De rechtbank komt in deze uitspraak allereerst tot de conclusie dat het college dit op deze manier niet heeft mogen doen en dat het bezwaar van eisers inhoudelijk beoordeeld had moeten worden.

2. Het bezwaar van eisers is gericht tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning die de vergunninghouder heeft gevraagd voor het dempen van een sloot. De rechtbank neemt in deze uitspraak vervolgens zelf een beslissing op bezwaar en komt dan tot de conclusie dat de omgevingsvergunning in stand kan blijven.

De betrokken partijen

3. De vergunninghouder heeft een agrarisch bedrijf in [plaats] . Hij heeft een perceel agrarische grond aan de [straat 1] , waar een sloot lag.

4. Eisers wonen beiden in de [straat 2] . Vanaf de achterzijde van hun woningen kijken zij uit op het perceel agrarische grond van de vergunninghouder.

De procedure bij de gemeente

5. Op 8 juni 2022 heeft de vergunninghouder een omgevingsvergunning aangevraagd voor het dempen van de sloot en het ter compensatie daarvan verbreden van een andere sloot op een verder weg gelegen perceel. Ruim een jaar later, op 9 juni 2023, heeft het college aan de vergunninghouder bekendgemaakt dat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend, omdat niet op tijd een beslissing is genomen op zijn aanvraag.

6. Op 11 juni 2023 hebben eisers een e-mail gestuurd aan een ambtenaar van de gemeente, aan het e-mailadres van het omgevingsloket van de gemeente en aan het algemene e-mailadres van de gemeente. In de e-mail worden verschillende dingen aangekaart over de situatie op het agrarische perceel en de daarop uitgevoerde werkzaamheden en wordt om handhaving verzocht. Aan het einde van de e-mail staat: “
Buiten bovenstaande acties gaan wij hierbij in bezwaar tegen het door u afgeven van de van rechtswege vergeven vergunning voor de sloot-demping-werkzaamheden op [.]”.

7. Op 14 juni 2023 is de van rechtswege verleende vergunning gepubliceerd in het Gemeenteblad.

8. Op 29 september 2023 heeft de bezwaarschriftencommissie van de gemeente een aangetekende brief aan eisers gestuurd, naar het adres van eiser [eiser 1] , waarin zij aangeeft dat het niet mogelijk is om met een e-mail bezwaar te maken en dat bovendien een handtekening onder het bezwaarschrift ontbreekt. In deze brief krijgen eisers de gelegenheid om uiterlijk op 12 oktober 2023 alsnog schriftelijk een ondertekend exemplaar van het bezwaarschrift in te dienen. PostNL heeft deze aangetekende brief niet kunnen bezorgen. PostNL heeft geregistreerd dat zij een afhaalbericht heeft achtergelaten bij eiser [eiser 1] . De brief is door eisers niet afgehaald bij PostNL en is teruggestuurd naar de gemeente.

9. Op 25 oktober 2023 heeft de bezwaarschriftencommissie per koerier een brief aan eisers gestuurd, naar het adres van eiser [eiser 1] , waarin zij aangeeft dat de brief van 29 september 2023 correct is verzonden, dat het niet reageren voor risico van eisers is, maar dat de commissie eenmalig bereid is hen een laatste maal in de gelegenheid te stellen alsnog te reageren. In deze brief krijgen eisers de gelegenheid om uiterlijk op 8 november 2023 alsnog schriftelijk een ondertekend exemplaar van het bezwaarschrift in te dienen. Deze brief is wel ontvangen door eisers.

10. Op 26 oktober 2023 hebben eisers hun bezwaarschrift alsnog via het daarvoor bestemde digitale formulier ingediend.

11. Op 12 december 2023 heeft de bezwaarschriftencommissie het college geadviseerd om het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk te verklaren. De commissie vindt dat eisers er niet in zijn geslaagd om aannemelijk te maken dat eraan moet worden getwijfeld dat PostNL een afhaalbericht heeft achtergelaten van de poging om de aangetekende brief te bezorgen. Het niet afhalen van die brief bij PostNL komt daarom voor risico van eisers. De commissie vindt bij nader inzien bovendien dat zij eisers geen tweede herstelmogelijkheid had mogen bieden om het bezwaarschrift alsnog op de juiste wijze en ondertekend in te dienen.

12. Het college heeft het advies van de commissie in het besluit van 15 december 2023 overgenomen en heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.

De procedure bij de rechtbank

13. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 15 december 2023. Het college heeft een verweerschrift ingediend en de vergunninghouder een schriftelijke reactie. De rechtbank heeft de zaak behandeld op de zitting van 2 juli 2024. Eisers waren aanwezig. Het college en de vergunninghouder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

Beoordeling door de rechtbank

Hebben eisers procesbelang? Ja

14. De vergunninghouder heeft gebruik gemaakt van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning en heeft de sloot inmiddels gedempt. Eisers hebben toegelicht dat hun zorgen in de eerste plaats te maken hebben met de veiligheid, vanwege niet ontplofte bommen uit de Tweede Wereldoorlog die in het weiland liggen, vlakbij hun huis. Zij willen aan de orde stellen dat bij dit soort werkzaamheden beter naar de veiligheid van omwonenden moet worden gekeken. Op de zitting is besproken wat eisers nu nog willen bereiken met deze procedure, omdat de werkzaamheden al hebben plaatsgevonden zonder dat er bommen zijn ontploft. Eisers hebben toen uitgelegd dat de afwatering van het perceel heel slecht is sinds de sloot gedempt is en dat er grote plassen water blijven staan. Daar moet volgens hen iets mee gebeuren en een van de oplossingen kan zijn dat de gedempte sloot opnieuw uitgegraven wordt, nadat zorgvuldig is bekeken of dat veilig kan.

15. De rechtbank oordeelt dat eisers in het licht van de door hen geschetste situatie rondom de afwatering van het gebied procesbelang hebben bij de beoordeling van hun beroep. Een vernietiging van de beslissing op bezwaar en een herroeping van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning schept voor de vergunninghouder immers de verplichting om de situatie in de oude staat te herstellen en eisers hebben dat liever dan de huidige situatie.

Hebben eisers bezwaar gemaakt? Ja

16. Het college heeft de e-mail van 11 juni 2023 aangemerkt als bezwaarschrift tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning. Op de zitting heeft de vergunninghouder de rechtbank gevraagd om te beoordelen of het college dat terecht heeft gedaan. De vergunninghouder vindt van niet, omdat uit de e-mail volgens hem niet kan worden afgeleid dat daarmee beoogd wordt om bezwaar te maken.

17. De vergunninghouder mag deze vraag opwerpen, ook al heeft het college dit niet tegengeworpen en ook al heeft de vergunninghouder zelf geen beroep ingesteld en mag hij de omvang van het geding niet bepalen of uitbreiden. Of een brief of e-mail wel of niet als bezwaarschrift moet worden aangemerkt, wordt bepaald door de regeling voor het maken van bezwaar en de wijze waarop je dat moet doen (artikelen 7:1, 6:4 en 6:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)). De uitkomt hiervan is bepalend voor de toegang tot de bestuursrechter en is daarmee een kwestie die behoort tot de kernelementen van de rechtsorde. De rechtbank moet dit soort kwesties van openbare orde zelfstandig beoordelen, onafhankelijk van de wil en de kennis van partijen.

18. De rechtbank oordeelt dat het college uit de e-mail van 11 juni 2023 terecht heeft afgeleid dat eisers beoogden om bezwaar te maken tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning. Dat blijkt immers ondubbelzinnig uit het gedeelte van de e-mail dat hiervoor is weergegeven. Dat de e-mail is gestuurd vóór de publicatie in het Gemeenteblad maakt dit niet anders, omdat de e-mail er duidelijk over is dat bezwaar wordt gemaakt tegen de beschikking die toen al wel aan de vergunninghouder was gestuurd.

19. Het college heeft terecht de conclusie getrokken dat eisers met de e-mail van 11 juni 2023 bezwaar hebben gemaakt tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning.

Was de identiteit van eisers duidelijk? Ja

20. De vergunninghouder heeft de rechtbank op de zitting gevraagd om te beoordelen of het college terecht niet aan eisers heeft tegengeworpen dat hun identiteit niet voor de afloop van de bezwaartermijn bekend was. Hij wijst erop dat dit niet het geval was, omdat eisers hun adres niet hebben vermeld. Dit is volgens de vergunninghouder een onherstelbaar vormverzuim dat tot het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar had moeten leiden.

21. De eis dat de identiteit van een bezwaarmaker bekend is voordat de bezwaartermijn is afgelopen, vloeit voort uit de regeling over de bezwaartermijn (artikelen 6:7 en 6:11 van de Awb). De rechtbank overweegt dat de vraag kan worden gesteld of dit vereiste moet worden aangemerkt als een kwestie van openbare orde, dan wel of dit vereiste nog steeds als zodanig moet worden aangemerkt. Als de vaststelling van de identiteit van de bezwaarmaker door het bestuursorgaan een kwestie van openbare orde is, betekent dat immers dat de bestuursrechter dat zelfstandig moet beoordelen, ook al heeft het bestuursorgaan daarvan in de voorafgaande bestuurlijke fase geen probleem gemaakt en ook al is de identiteit van dezelfde bezwaarmaker in de beroepsfase inmiddels duidelijk. Vanuit een responsieve benadering van het bestuursrecht en het belang van het burgerperspectief zijn er argumenten om dit niet (meer) als openbare orde aan te merken, waarmee zou kunnen worden aangesloten bij de lijn van de hoogste bestuursrechters over de beoordeling van de tijdigheid van bezwaar.^[1]

22. De rechtbank gaat nu niet verder op deze kwestie in, omdat zij het punt van de identiteit van eisers in de bezwaarfase hoe dan ook zou beoordelen. De reden daarvoor is de volgende. De vergunninghouder is een belanghebbende die partij is in deze procedure, in de zin van artikel 8:26 van Pro de Awb. Als de onbekendheid van de identiteit van de bezwaarmaker géén punt van openbare orde is, dan wordt dat in beroep niet zelfstandig (ambtshalve) door de rechtbank getoetst. De rechtbank zou in dat geval echter als uitgangspunt hanteren dat een derde-belanghebbende in de zin van artikel 8:26 van Pro de Awb dat wél aan de orde mag stellen, zonder zelf beroep in te stellen. Dat is een praktische oplossing, waarmee wordt voorkomen dat iemand alleen beroep instelt om deze zaken op te kunnen werpen. Deze praktische oplossing is in overeenstemming met het uitgangspunt dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hanteert over de tijdigheid van een bezwaar- of beroepschrift in een vorige fase.^[2]Dit heeft tot gevolg dat het door de vergunninghouder opgeworpen punt over de identiteit van de bezwaarmakers hoe dan ook door de rechtbank zal worden beoordeeld, of het nu van openbare orde is of niet.

23. De rechtbank oordeelt dat het college terecht niet heeft tegengeworpen dat de identiteit van eisers in de bezwaarfase niet tijdig duidelijk was. Het was immers direct duidelijk wie eisers waren, ook al hadden zij – in strijd met artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb – hun adres niet vermeld in de e-mail van 11 juni 2023. Eisers voeren al jaren procedures en correspondentie met bestuursorganen van de gemeente en hun adres is bekend. Over hun identiteit was daarom geen onduidelijkheid toen de e-mail binnen kwam.

Is het aannemelijk dat eisers geen afhaalbericht van PostNL hebben gehad? Ja

24. De eerste reden die het college ten grondslag legt aan het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar is dat eisers geen gebruik hebben gemaakt van de eerste herstelmogelijkheid die de bezwaarschriftencommissie heeft geboden. Het college wijst erop dat de brief van 29 september 2023, waarin deze herstelmogelijkheid gegeven is, aangetekend is verstuurd en dat een afhaalbericht is achtergelaten door PostNL. Volgens het college hebben eisers geen feiten aannemelijk gemaakt op grond waarvan moet worden getwijfeld aan de ontvangst van het afhaalbericht, terwijl dat wel op hun weg ligt.

25. Eisers voeren aan dat zij het afhaalbericht niet hebben ontvangen en dat dit overeen komt met de ervaring die zij hebben met de bezorging van aangetekend verstuurde brieven door PostNL. Zij hebben al vijf keer eerder aangetekend verstuurde brieven van de gemeente niet ontvangen, doordat de bezorger van PostNL – ook als eisers thuis zijn – niet aanbelt, geen afhaalbericht achterlaat en de brieven direct naar het afhaalpunt brengt. Om hun standpunt te onderbouwen, hebben eisers een test uitgevoerd waarbij eiser [eiser 1] vanaf het PostNL-punt in Breukelen een aangetekende brief heeft gestuurd aan eiser [eiser 2] . Op de bezorgdag ontving eiser [eiser 1] (de verzender) een bericht via de ‘track and trace’-code van PostNL dat de bezorging niet gelukt is en dat de brief naar een PostNL-punt gaat. Eiser [eiser 2] (de ontvanger) was op die dag thuis, maar er is niet aangebeld en er is ook geen afhaalbericht achtergelaten.

26. Bij de verzending van poststukken door geregistreerde postaanbieders – zoals PostNL – hanteren bestuursrechters de volgende lijn. Als een poststuk aangetekend is verzonden en de belanghebbende de ontvangst ervan ontkent, moet worden onderzocht of het stuk door de postaanbieder op regelmatige wijze aan het adres van de belanghebbende is aangeboden. Wanneer PostNL bij aanbieding van het stuk niemand thuis treft en daarom een afhaalbericht achterlaat, komt het niet ophalen van dat stuk bij het afhaalpunt van PostNL voor rekening en risico van de belanghebbende. Als de belanghebbende stelt dat hij of zij geen afhaalbericht heeft ontvangen, dan ligt het op zijn of haar weg om feiten aannemelijk te maken op grond waarvan redelijkerwijs kan worden betwijfeld dat een afhaalbericht is achtergelaten.^[3]

27. De rechtbank overweegt dat in algemene zin bekend is dat de bezorging van aangetekende post door PostNL niet altijd goed verloopt. De rechtbank wijst op de recente overwegingen van de advocaat-generaal bij de Hoge Raad over de betrouwbaarheid van aangetekend verstuurde post en de manier waarop bestuursrechters daarmee om gaan.^[4]Daarin komt naar voren dat PostNL in 2023 zelf heeft geconstateerd dat de afleveringskwaliteit van aangetekende post gebrekkig is (overweging 3.6) en dat het systeem van afhaalberichten in de wetenschappelijke literatuur eerder als aandachtspunt is geduid (overweging 3.8). Bij de advocaat-generaal rijst de vraag hoeveel waarde nog kan worden gehecht aan het geautomatiseerde systeem van PostNL en of daarop nog het vermoeden kan worden gebaseerd dat een afhaalbericht is achtergelaten, aangezien postbezorgers kennelijk wel eens anders handelen dan zij in dat systeem zetten (overweging 5.5). Dat er goede redenen zijn om deze vraag te stellen, wordt bevestigd door de eigen ervaring van deze rechtbank met de kwaliteit van de bezorging van aangetekende post door PostNL. In zaken waarin poststukken aangetekend worden verstuurd en waarbij volgens PostNL een afhaalbericht is achtergelaten, wordt regelmatig niet gereageerd op dat poststuk door betrokken partijen terwijl een reactie vanwege de aard en de belangen van de procedure wel te verwachten is. Als de rechtbank het poststuk vervolgens met de reguliere post (niet aangetekend) alsnog verstuurt, wordt vaak wel gereageerd. Procederende partijen klagen zelf ook regelmatig over het niet achterlaten van afhaalberichten door PostNL bij aangetekend verstuurde poststukken van de rechtbank. Eisers zijn dus zeker niet de enigen die last hebben van gebrekkige postbezorging van aangetekende stukken.

28. In het licht van het voorgaande oordeelt de rechtbank dat niet te hoge eisen moeten worden gesteld bij het beoordelen van de vraag of een belanghebbende aannemelijk heeft gemaakt dat bij aangetekend verstuurde post geen afhaalbericht is achtergelaten. Eisers hebben aan die maatstaf voldaan. De door hen ervaren problemen met de postbezorging door PostNL in hun straat en in deze periode hebben zij onderbouwd en concreet gemaakt met de door hen uitgevoerde test. Hoewel door het college en door de rechtbank niet te controleren is of die test inderdaad is verlopen zoals eisers stellen, vindt de rechtbank dat eisers hebben voldaan aan de eisen die de rechtbank nu stelt. De rechtbank legt de lat dus lager dan voorheen en eisers slagen in hun bewijslast.

28. De rechtbank oordeelt dat het college had moeten concluderen dat de aangetekende brief van 29 september 2023 niet op regelmatige wijze aan eisers is aangeboden. Het college had hen daarom niet mogen tegenwerpen dat zij niet tijdig op die brief hebben gereageerd en dat zij het bezwaarschrift niet op de juiste wijze en niet ondertekend hebben ingediend. Om deze reden is het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.

Heeft het college het vertrouwen gewekt dat eisers een tweede kans kregen? Ja

30. De tweede reden die het college ten grondslag legt aan het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar is dat er volgens hem geen verplichting was om de tweede herstelmogelijkheid te bieden. Op de zitting heeft het college toegelicht dat hij het bezwaar op deze grondslag niet-ontvankelijk heeft verklaard ondanks de tweede herstelmogelijkheid die met de brief van 25 oktober 2023 is gegeven en ondanks dat eisers deze herstelmogelijkheid hebben benut. Het college wijst erop dat het de bezwaarschriftencommissie is geweest die deze brief heeft gestuurd en dat de commissie onafhankelijk van het college optreedt. De inhoud van de brief is daarom niet aan het college toe te rekenen. Volgens het college wegen de belangen van de vergunninghouder bovendien zwaarder dan de belangen van eisers.

31. Eisers beroepen zich erop dat het college met de brief van 25 oktober 2023 het vertrouwen heeft gewekt dat hij geen gebruik zou maken van zijn bevoegdheid om het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren, als eisers zouden voldoen aan de in die brief geboden mogelijkheid om uiterlijk op 8 november 2023 alsnog op de juiste weg een ondertekend bezwaarschrift in te dienen. Aan die voorwaarde hebben eisers voldaan.

32. De rechtbank zal deze beroepsgrond beoordelen, ondanks dat de niet-ontvankelijkheidverklaring van het bezwaar al geen stand kan houden vanwege de gang van zaken rondom de eerste herstelmogelijkheid. Het oordeel dat de rechtbank hierna geeft over de wijze waarop het college met de tweede herstelmogelijkheid is omgegaan, is relevant voor de werkwijze en onderlinge taakverdeling tussen de bestuursorganen van de gemeente en de bezwaarschriftencommissie. Een oordeel over deze beroepsgrond is bovendien van belang in het geval waarin het college hoger beroep instelt tegen het oordeel over de eerste herstelmogelijkheid.

32. Een beroep op het vertrouwensbeginsel wordt door bestuursrechters beoordeeld aan de hand van een stappenplan met drie stappen. De eerste stap gaat over de vraag of er een toezegging is gedaan, de tweede stap over de vraag of degene die dat heeft gedaan bevoegd was om die toezegging te doen en de derde stap over de vraag of een belangenafweging ertoe moet leiden dat de toezegging moet worden nagekomen.

34. Stap 1. De rechtbank oordeelt dat de brief van 25 oktober 2023 van de bezwaarschriftencommissie een toezegging bevat waaruit eisers in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs konden en mochten afleiden dat zij tot 8 november 2023 de kans kregen om het verzuim te herstellen en dat hun bezwaar
nietniet-ontvankelijk zou worden verklaard als zij van die gelegenheid gebruik zouden maken. De brief maakt geen enkel voorbehoud en geeft geen aanleiding om er rekening mee te houden dat daarop later zou worden teruggekomen.

35. Stap 2. De rechtbank oordeelt dat de toezegging aan het college moet worden toegerekend. In de mede namens het college vastgestelde Verordening Adviescommissie bezwaarschriften Stichtse Vecht 2016 is bepaald dat de bevoegdheid tot het stellen van een hersteltermijn in de zin van artikel 6:6 van Pro de Awb wordt uitgeoefend door de voorzitter van de commissie, voor zover de voorbereiding van de beslissing op bezwaar in handen van de commissie is gesteld (artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de verordening, in het hoofdstuk ‘Mandaat en machtiging’). De rechtbank overweegt dat deze bepaling een mandaat inhoudt van – in dit geval – het college aan de voorzitter van de bezwaarschriftencommissie. De bezwaarschriftencommissie is namelijk niet zelfstandig bevoegd om een hersteltermijn te stellen en kan die bevoegdheid zelf dus niet aan haar voorzitter mandateren. Artikel 6:6 van Pro de Awb wordt immers niet genoemd in de opsomming in artikel 7:13, vierde lid, van de Awb, die gaat over de eigen bevoegdheden van de commissie. Dit betekent dat de brief van 25 oktober 2023 is gestuurd namens het college, dat daartoe bevoegd was, en dat de inhoud van de brief aan het college moet worden toegerekend.

36. Stap 3. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. De rechtbank oordeelt dat het college ten onrechte meer gewicht heeft toegekend aan het belang van de vergunninghouder bij het verkrijgen van een in rechte vaststaande omgevingsvergunning. Het behoort immers tot het normale risico van een initiatiefnemer van een project, dat er bezwaren van belanghebbenden rijzen tegen een beoogde activiteit waarvoor een omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Het staat bovendien nog niet vast dat deze bezwaren slagen of kansrijk zijn: het gaat slechts om de vraag of de bezwaren inhoudelijk behandeld moeten worden. De vergunninghouder had ook met andere bezwaren geconfronteerd kunnen worden dan die van eisers. Hoewel het college niet verplicht was om de tweede herstelmogelijkheid te bieden, weegt het belang van de vergunninghouder niet zo zwaar dat – nu die mogelijkheid desondanks geboden is – het daarmee gewekte vertrouwen jegens eisers niet moet worden nagekomen.

37. Het beroep van eisers op het vertrouwensbeginsel slaagt. Na het versturen van de brief van 25 oktober 2023 door de bezwaarschriftencommissie mocht het college gelet op het daarin gewekte vertrouwen niet meer terugkomen op de geboden mogelijkheid om uiterlijk op 8 november 2023 het verzuim te herstellen. Omdat vast staat dat eisers de geboden herstelmogelijkheid hebben benut, mocht het college vervolgens geen gebruik maken van zijn bevoegdheid om het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren. Ook om deze reden is het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.

De rechtbank gaat zelf een beslissing op het bezwaar nemen

38. Omdat er geen andere redenen zijn om het bezwaar van eisers niet-ontvankelijk te verklaren, zal dat bezwaar alsnog inhoudelijk door het college behandeld moeten worden. Het college en de vergunninghouder hebben op de zitting aan de rechtbank verzocht om, als dat mogelijk is, in de plaats van het college te beslissen op het bezwaar. Nadat de inhoudelijke standpunten over het bezwaar op de zitting zijn besproken, hebben ook eisers ingestemd met deze optie.

39. De rechtbank zal inderdaad zelf in de zaak voorzien door op het bezwaar te beslissen. De sloot waar deze zaak over gaat is al lang gedempt, het is juridisch een relatief eenvoudige kwestie en de zaak loopt al sinds juni 2022. De standpunten over en weer zijn voldoende duidelijk. Door zelf op het bezwaar te beslissen, voldoet de rechtbank aan haar taak om het geschil zo veel mogelijk definitief te beslechten (artikel 8:41a van de Awb).

De regelgeving voor het dempen van een sloot

40. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum de aanvraag om de omgevingsvergunning is ingediend, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.

41. De locatie van de gedempte sloot valt in het bestemmingsplan Landelijk gebied Noord en heeft de bestemming ‘Agrarisch met waarden’. De gronden zijn mede bestemd voor “behoud en versterking en herstel van de aldaar voorkomende, dan wel daaraan eigen zijnde landschappelijke, cultuurhistorische en natuurwaarden” (artikel 3.1, aanhef en onder o van de planregels).

42. Het is verboden om binnen deze bestemming zonder omgevingsvergunning sloten te dempen (artikel 3.6.1, onder a, aanhef en onderdeel 2 van de planregels). Een omgevingsvergunning voor het dempen van een sloot kan alleen worden verleend, als daardoor de landschappelijke, cultuurhistorische en natuurwaarden die in de bestemmingsomschrijving zijn genoemd, niet onevenredig worden of kunnen worden aangetast (artikel 3.6.3, onder a, van de planregels). De rechtbank heeft gezien dat deze bepaling abusievelijk verwijst naar de bestemmingsomschrijving van subonderdeel q, maar het is duidelijk dat subonderdeel o van artikel 3.1 wordt bedoeld.

43. In artikel 1 van Pro de planregels zijn de volgende definities opgenomen van de landschappelijke, cultuurhistorische en natuurwaarden:

cultuurhistorische waarde: belang in geschiedkundig opzicht, onder andere met betrekking tot het ontstaan van het gebied, zoals onder meer tot uitdrukking komt in het kavelpatroon, de waterhuishouding, de beplanting en de (voormalige) bebouwing;
landschapswaarden: de aan een gebied toegekende waarde wat betreft het waarneembare deel van het aardoppervlak, welke waarde wordt bepaald door de herkenbaarheid en identiteit van bodem, water, terreinvormen, niet-levende en levende natuur en het menselijk grondgebruik in onderlinge samenhang en wisselwerking;
natuurwaarden: de aan een gebied toegekende waarde in verband met de geologische, bodemkundige en ecologische elementen voorkomende in dat gebied.

44. In de planregels is verder bepaald dat het bevoegd gezag een vergunning als bedoeld in artikel 3.6.1 uitsluitend kan verlenen na schriftelijk advies van een deskundige inzake de te beschermen waarden (artikel 3.6.4 van de planregels).

Ingetrokken beroepsgronden

45. Eisers voerden aan dat het college misbruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen en dat de besluitvorming in strijd is met de provinciale omgevingsverordening. Op de zitting hebben zij deze beroepsgronden ingetrokken, zodat de rechtbank daar niet meer over zal oordelen.

Is de juiste voorbereidingsprocedure gevolgd? Ja

46. Eisers voeren aan dat het college niet heeft onderkend dat op de aanvraag de uitgebreide voorbereidingsprocedure uit de Wabo van toepassing is, waardoor geen omgevingsvergunning van rechtswege heeft kunnen ontstaan. Zij vinden dat niet wordt voldaan aan de toepassingsvoorwaarden voor een ‘binnenplanse aanlegvergunning’, zodat de aanvraag alleen had kunnen worden vergund met een buitenplanse afwijking. Daarop is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing.

47. De rechtbank overweegt dat het antwoord op de vraag of de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, afhankelijk is van de activiteit die is aangevraagd. Dat volgt uit artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo. De Wabo bepaalt daarmee exclusief welke procedure op een aanvraag om omgevingsvergunning van toepassing is. Het college heeft hierin geen keuze, maar moet de voorbereidingsprocedure toepassen die uit de Wabo voortvloeit. Als de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is omdat de aangevraagde activiteit binnen de reikwijdte van de in het bestemmingsplan gegeven aanlegvergunningsbevoegdheid valt, is de omgevingsvergunning van rechtswege verleend als niet binnen de beslistermijn een besluit op de aanvraag wordt genomen. Dat volgt uit artikel 3.9, derde lid, van de Wabo, gelezen in verbinding met 4:20b, eerste lid, van de Awb. Daarvoor is niet relevant of de aangevraagde activiteit voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van de in het bestemmingsplan gegeven aanlegvergunningsbevoegdheid. De reikwijdte van de
bevoegdheidom een aanlegvergunning te verlenen moet dus worden onderscheiden van de
voorwaardenom toepassing te geven aan die bevoegdheid. De rechtbank verwijst naar de eerdere rechtspraak hierover.^[5]

48. De aanvraag heeft betrekking op het dempen van een sloot. Het is niet in geschil dat deze activiteit valt binnen de bevoegdheid om een aanlegvergunning te verlenen, uit artikel 3.6.1, onder a, aanhef en onder 2, van de planregels. Dat betekent dat het college terecht de reguliere voorbereidingsprocedure heeft toegepast en terecht heeft geconstateerd dat de omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan. Deze bezwaargrond geeft geen aanleiding om de omgevingsvergunning te herroepen.

Moest een externe deskundige worden ingeschakeld? Nee

49. Eisers voeren aan dat ten onrechte geen advies is gevraagd aan een onafhankelijke deskundige. Volgens hen had het voor de hand gelegen dat de agrarische beoordelingscommissie zou adviseren over de aanvraag. De advisering door een eigen ambtenaar van het college is niet onafhankelijk. Het advies is bovendien achteraf pas opgesteld, nadat de omgevingsvergunning al van rechtswege was verleend.

50. De rechtbank overweegt dat de veronderstelling van eisers dat het advies moet worden gegeven door een instantie die onafhankelijk is van de gemeente berust op een verkeerde lezing van artikel 3.6.4 van de planregels. Daarin staat immers slechts dat sprake moet zijn van een advies van iemand die deskundige is op het terrein van de te beschermen waarden. Het college heeft op de zitting toegelicht dat de betreffende ambtenaar natuurlandschapsdeskundige is. Eisers hebben niet aangevoerd dat diegene niet deskundige is en dat is verder ook niet gebleken. Het college is bovendien gehouden om nader onderzoek te, als dat nodig is om in bezwaar tot een heroverweging van het besluit te kunnen komen. In dat kader mocht ook na het van rechtswege verlenen van de omgevingsvergunning nog geadviseerd worden over de aanvraag. Deze bezwaargrond geeft geen aanleiding om de omgevingsvergunning te herroepen.

Zijn de landschappelijke en cultuurhistorische waarde voldoende bekeken? Ja

51. Eisers voeren aan dat het dempen van de sloot leidt tot een onevenredige aantasting van de landschappelijke en cultuurhistorische waarden in de zin van de planregels. Zij wijzen erop dat in de advisering niet is onderkend dat de sloot de noordelijke grens vormde van een oude rivierbedding en dat er in de omgeving Romeinse resten zijn aangetroffen.

52. In het kader van de behandeling van de aanvraag heeft de Commissie voor ruimtelijke kwaliteit van de gemeente advies uitgebracht, op 19 oktober 2022. Daarin staat dat de cultuurhistorische waarden niet worden aangetast met het plan om de sloot te dempen en dat de openheid van het landschap behouden blijft. Nadat de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend, heeft de hiervoor genoemde natuurlandschapsdeskundige van de gemeente nader geadviseerd, op 2 november 2023. In dat advies staat dat de sloot niet als waardevol is weergegeven op de cultuurhistorische waardenkaart, dat de sloot niet zichtbaar is op een oude kaart uit 1925 maar wel op een kaart uit 1975. Op een luchtfoto uit 2011 is te zien dat er een hooiberg en wat oude schuren stonden. Het is geen element dat bijdraagt aan de oorspronkelijke landschappelijke kavelstructuren. De oorspronkelijke draaibrug die hier lag over het Amsterdam-Rijnkanaal is verdwenen, waardoor de omgeving niet meer in de oorspronkelijke staat verkeert. Op de zitting is besproken dat er daarna nog een nader advies is gekomen, waarmee eisers ook bekend zijn. Daarin staat dat de sloot aanwezig is op een oude landkaart, maar dat de enkele aanwezigheid ervan niet maakt dat er een groot historisch cultureel belang is. Er is geen link tussen de sloot en een oude arm van de Vecht en de sloot is niet concreet te herleiden naar het landschap. De sloot is een solitair element op de kavel en maakt geen onderdeel uit van de langgerekte kavelstructuur, terwijl juist die structuur cultuurhistorisch waardevol is.

53. De rechtbank oordeelt dat het college op basis hiervan redelijkerwijs kan concluderen dat de landschappelijke en cultuurhistorische waarden door het dempen van de sloot niet onevenredig worden aangetast. Eisers hebben tegenover deze adviezen geen concrete argumenten naar voren gebracht om tot een andere uitkomst te komen. Deze bezwaargrond geeft geen aanleiding om de omgevingsvergunning te herroepen.

Moet nog naar de natuurwaarden worden gekeken? Nee

54. Eisers hebben op de zitting aangevoerd dat dat het dempen van de sloot leidt tot een onevenredige aantasting van de natuurwaarden in de zin van de planregels. Er is geen natuuronderzoek gedaan, terwijl er allerlei diersoorten in de sloot voorkwamen, zoals kikkers en salamanders.

55. Het college heeft op de zitting erkend dat er geen natuuronderzoek is gedaan terwijl dat wel had gemoeten, maar vindt dat het niet zinvol is om alsnog te onderzoeken welke diersoorten eventueel zijn geraakt door een demping van een sloot die al heeft plaatsgevonden. Het college heeft zich bovendien op het standpunt gesteld dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een bespreking van deze bezwaargrond.

56. De rechtbank overweegt dat het relativiteitsvereiste niet van toepassing is, omdat de rechtbank hier een bezwaargrond en niet een beroepsgrond bespreekt. Het relativiteitsvereiste staat in artikel 8:69a van de Awb en houdt in dat de bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen vanwege strijdigheid met een rechtsregel, als die rechtsregel niet is bedoeld om de belangen van – in dit geval – eisers te beschermen. Het relativiteitsvereiste is gericht op de beslissing van de bestuursrechter op het beroep tegen een besluit, in de zin van artikel 8:80 van Pro de Awb. Het woord ‘vernietigt’ in artikel 8:69a van de Awb verwijst naar het vernietigen van het besluit bij een gegrond beroep, in de zin van artikel 8:72, eerste lid, van de Awb. In dit geval is beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van 15 december 2023 en komt de rechtbank tot het oordeel dat dat besluit moet worden vernietigd. De bezwaargrond wordt vervolgens beoordeeld in het kader van een te nemen beslissing die in de plaats treedt van het vernietigde besluit, in de zin van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb. Het gaat dus om het te nemen besluit op het bezwaar van eisers en daarmee om de heroverweging in de zin van artikel 7:11 van Pro de Awb. Als de bestuursrechter die beslissing in plaats van het bestuursorgaan neemt, is het relativiteitsvereiste niet van toepassing, net zoals het niet van toepassing is als het bestuursorgaan zelf op het bezwaar beslist. De rechtbank beoordeelt deze bezwaargrond dus wel.

57. De rechtbank is het echter met het college eens dat het niet zinvol is om alsnog onderzoek te doen naar het voorkomen van diersoorten in de inmiddels gedempte sloot. De heroverweging van de van rechtswege verleende vergunning vindt ‘ex nunc’ plaats, dat wil zeggen bij de huidige stand van zaken. Die stand van zaken is dat de sloot is gedempt en als daarbij dieren zijn verstoord of gedood, is dat niet meer terug te draaien. Eisers wijzen er dus terecht op dat er natuuronderzoek had moeten worden verricht, maar bij de huidige stand van zaken leidt dit niet tot het herroepen van de omgevingsvergunning. Eisers hebben op de zitting gezegd dat deze uitkomst erop neer zou komen dat de vergunninghouder weg kan komen met een illegale praktijk, maar dat is niet het geval. Er was immers een van rechtswege verleende omgevingsvergunning. Deze bezwaargrond geeft geen aanleiding om de omgevingsvergunning te herroepen.

Moest ook worden gekeken naar onontplofte bommen? Nee

58. Eisers voeren aan dat onvoldoende rekening is gehouden met het veiligheidsrisico van onontplofte bommen in dit gevaarlijke gebied met onontplofte bommen uit de Tweede Wereldoorlog. Zij wijzen erop dat heel voorzichtig moet worden omgegaan met alle werkzaamheden in dit gebied die de bodem raken. Volgens hen beschermen de planregels voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het dempen van een sloot indirect (ook) het onzorgvuldig uitvoeren van dergelijke risicovolle grondwerkzaamheden.

59. De rechtbank overweegt dat het college als bevoegd gezag voor het verlenen van de omgevingsvergunning gebonden is aan het beoordelingskader dat de gemeenteraad in het bestemmingsplan heeft opgenomen en dat betrekking heeft op een afweging van ruimtelijk relevante belangen. Daartoe behoort niet het beoordelen van het risico van onontplofte bommen als gevolg van het uitvoeren van de te vergunnen werkzaamheden. Voor zover dat een aangelegenheid van de gemeente is, behoort die taak in het kader van de openbare orde en veiligheid tot de burgemeester. Dat staat los van de aanvraag om de omgevingsvergunning en daarmee ook van deze procedure. Deze bezwaargrond geeft geen aanleiding om de omgevingsvergunning te herroepen.

Conclusie en gevolgen

60. Het college had het bezwaar inhoudelijk moeten behandelen en had de van rechtswege verleende omgevingsvergunning na heroverweging vervolgens in stand kunnen laten. De argumenten van eisers geven geen aanleiding voor een andere uitkomst.

61. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal de beslissing op bezwaar vernietigen, omdat die in strijd is met artikel 6:6 van Pro de Awb en met het vertrouwensbeginsel. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien, door het bezwaar ongegrond te verklaren. Dit betekent dat de van rechtswege verleende omgevingsvergunning blijft gelden. De procedure is hiermee ten einde.

62. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden en de reiskosten die zij hebben gemaakt voor het bijwonen van de zitting bij de rechtbank.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt de beslissing op bezwaar van 15 december 2023;
verklaart het bezwaar ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beslissing op bezwaar;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 187,- aan eisers te vergoeden;
veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 21,46.

Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, rechter, in aanwezigheid van mr. T. Mennen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2024.

de griffier is verhinderd om
de uitspraak te ondertekenen

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bestuursrechtelijke beoordeling van bezwaar tegen van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor slootdemping