ECLI:NL:RBMNE:2024:4171

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 23/1835

uitspraak van de meervoudige kamer van 15 juli 2024 in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser

het algemeen bestuur van het Hoogheemraadschap De Stichtse Rijnlanden (het algemeen bestuur), verweerder

(gemachtigde: W.F. Zorg).

Inleiding

1.1.

Het begin van deze zaak ligt bij verschillende verzoeken aan het Hoogheemraadschap om handhavend op te treden tegen eiser die woont aan de [adres] in [woonplaats] en tevens eigenaar is van het daar achter gelegen perceel, kadastraal bekend als [kadastrale aanduiding 1] (hierna: het perceel). Naar aanleiding van deze handhavingsverzoeken heeft de toezichthouder van het Hoogheemraadschap op
9 september 2020 geconstateerd dat eiser in de (tertiaire) watergang tussen zijn woning en het perceel zonder de daarvoor benodigde vergunning een onderbemaling in werking heeft gesteld en in stand houdt. Het algemeen bestuur heeft handhavend opgetreden tegen deze overtreding. Eiser heeft rechtsmiddelen ingesteld tegen het handhavingsbesluit van het algemeen bestuur. In de uitspraak van 10 augustus 2022^[1]heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) – conform de uitspraak van de rechtbank^[2]– beslist dat het algemeen bestuur handhavend heeft mogen optreden tegen het zonder de daarvoor benodigde vergunning in werking hebben van de onderbemaling.

1.2.

Naast de handhavingsprocedure heeft eiser op 12 januari 2021 bij het algemeen bestuur een aanvraag ingediend om het peilbesluit ‘tussen Kromme Rijn en Amsterdam-Rijnkanaal’ (hierna: het peilbesluit) voor de watergangen rondom het perceel en het kadastrale perceel [kadastrale aanduiding 2] partieel te herzien. Als reden geeft eiser dat het perceel met het huidige peil uit het peilbesluit zonder onderbemaling voor grote delen onder water staat. Hierdoor ontstaat schade aan onder meer bomen en planten en houten constructies en kan het perceel niet worden gebruikt voor de agrarische functie.

1.3.

In eerste instantie heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden (het dagelijks bestuur) aan eiser meegedeeld dat hij heeft besloten om geen voorstel tot partiële herziening van het peilbesluit aan het algemeen bestuur voor te leggen. Het bezwaar van eiser tegen deze mededeling heeft het dagelijks bestuur niet-ontvankelijk verklaard.

1.4.

Met de uitspraak van 11 juli 2022^[3]heeft de rechtbank dit besluit tot niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar van eiser vernietigd en de weigering van het dagelijks bestuur om een besluit te nemen op de aanvraag van eiser om het peilbesluit te herzien herroepen.

1.5.

Het algemeen bestuur heeft met een besluit 5 oktober 2022 alsnog op de aanvraag van eiser tot partiële wijziging van het peilbesluit beslist. Het algemeen bestuur heeft de aanvraag van eiser afgewezen. Eiser heeft tegen deze afwijzing bezwaar gemaakt.

1.6.

Met het bestreden besluit van 22 februari 2023 op het bezwaar van eiser is het algemeen bestuur met een aanvulling van de motivering bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het bestreden besluit.

1.7.

Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

1.8.

De rechtbank heeft het beroep op 24 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, die werd vergezeld door [partner] , en de gemachtigde van het algemeen bestuur, die werd vergezeld door [A ] en [B] .

Beoordeling door de rechtbank

2. Op de zitting heeft eiser zijn verzoek aan de rechtbank om het peilbesluit in zijn geheel te vernietigen laten vervallen. De aan eiser opgelegde last onder dwangsom is inmiddels op 27 maart 2024 door het Hoogheemraadschap zelf ingetrokken. Daarmee is ook het verzoek van eiser aan de rechtbank om dit te doen komen te vervallen. Over deze verzoeken zal de rechtbank in deze uitspraak dus geen oordeel geven.

3. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak of het algemeen bestuur de aanvraag van eiser tot een partiële herziening van het peilbesluit terecht heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser. Op de zitting heeft eiser verzocht om een immateriële schadevergoeding vanwege het overschrijden van de redelijke termijn. De rechtbank zal in deze uitspraak ook op dat verzoek beslissen.

Het geschil

4. Het peilgebied [nummer] , waar het perceel van eiser in is gelegen, ligt ten zuidoosten van [plaats 1] aan de westkant van het dorp [woonplaats] . Het huidige winterpeil is
1,40 m +NAP en het zomerpeil is 1,60 m +NAP. Eiser vraagt voor zijn perceel een winterpeil 1,30 m +NAP en een zomerpeil 1,35 m - 1,38 m +NAP.

5. Volgens eiser is het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. Eiser voert daartoe aan dat het op grond van artikel 2.1 van de Waterwet de taak van het Hoogheemraadschap als waterbeheerder is om wateroverlast op zijn perceel te voorkomen. Hij vindt dat het algemeen bestuur daarom voor zijn perceel het peilbesluit moet wijzigen. In dit verband verwijst eiser naar artikel 2.18 van de Interim Omgevingsverordening en de toelichting daarop, waaruit volgt dat op verzoek van een ingelande een herziening van het peilbesluit mogelijk is bij een verandering van de belangenafweging. Nu de omstandigheden zijn gewijzigd door het handhavend optreden door het algemeen bestuur tegen de onderbemaling op eisers perceel, en eiser last heeft van wateroverlast, bestaat volgens hem voor een andere belangenafweging alle aanleiding.

6. Het algemeen bestuur erkent dat op eisers perceel sprake is van wateroverlast, maar stelt zich op het standpunt dat eiser zijn belang onvoldoende reden is voor een partiële wijziging van het peilbesluit. Daarbij neemt het algemeen bestuur in aanmerking dat er andere, zwaarder wegende belangen zijn, die zich daartegen verzetten. Verder vindt het algemeen bestuur dat een partiële wijziging van het peilbesluit in dit geval geen geëigende beheermaatregel is en dat daarvoor het aanvragen van een vergunning tot peilwijziging voor het perceel de aangewezen weg is. Het algemeen bestuur wijst er in dit verband onder meer op dat het managen van het peil op het microniveau van het perceel in strijd komt met de doelstelling van een robuust waterbeheer.

Welk belang weegt het zwaarst?

7. Het peilbesluit staat in rechte vast, maar het kan wenselijk zijn om in de looptijd van een peilbesluit onderdelen daarvan te wijzigen. Dit kan het algemeen bestuur doen door het peilbesluit partieel te wijzigen of het dagelijks bestuur kan een vergunning tot peilwijziging verlenen. In dit geval heeft eiser er voor gekozen om een aanvraag in te dienen bij het algemeen bestuur tot partiële wijziging van het peilbesluit.

8. De rechtbank stelt voorop dat het algemeen bestuur bij het vaststellen en het eventueel tussentijds partieel wijzigen van het peilbesluit beoordelingsruimte toekomt. De rechtbank oordeelt niet zelf welk peil passend is voor een bepaald gebied, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eiser of de weigering van de aanvraag van eiser door het algemeen bestuur in overeenstemming is met het recht.

9. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser belang heeft bij een lager peil. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank echter niet dat het algemeen bestuur daarom het verzoek van eiser had moeten toewijzen. De vraag die het algemeen bestuur naar aanleiding van het verzoek van eiser moet beantwoorden is of het belang van eiser bij een lager peil zo groot is dat dit belang zwaarder moet wegen dan andere belangen bij het in het peilbesluit vastgestelde peil, en dat het peilbesluit daarom partieel gewijzigd moet worden.

Welke andere belangen heeft het algemeen bestuur in aanmerking genomen?

10. Het algemeen bestuur heeft [adviesbureau 1] de opdracht gegeven om de verschillende belangen in het gebied waarvoor eiser de partiële wijziging van het peilbesluit heeft aangevraagd te onderzoeken. De uitkomsten van dit onderzoek staan in ‘Peilstudie [woonplaats] van 4 oktober 2021’ (hierna: de peilstudie). Uit de peilstudie blijkt dat op het moment dat het algemeen bestuur het bestreden besluit nam, tegenover het belang van eiser bij een lager peil twee belangen stonden bij het huidige vastgestelde peil.

De toename van zetting

11. In de peilstudie staat dat een aanpassing van het waterpeil van invloed is op de grondwaterstand en daarmee op de draagkracht en stabiliteit van de ondergrond. Een grondwaterstanddaling heeft als effect een toename van zettingen, een hogere sterkte in de ondergrond – en dus een betere draagkracht van een fundering op staal – en een verminderde stabiliteit van de damwand, omdat de tegendruk afneemt. De impact van het waterpeil op de grondwaterstand is het grootst direct langs de waterkant. Verder van de waterkant af zijn de invloeden van neerslag en verdamping op de grondwaterstand groter.

12. Het algemeen bestuur is het met eiser eens dat het causaal verband tussen het verlagen van het peil en de zetting over het algemeen moeilijk is aan te tonen. De oorzaak van het optreden van zettingen is doorgaans diffuus. Dat geldt gelet op de bodemsamenstelling, grondwaterfluctuaties en de grote hoogteverschillen, zeker voor deze locatie. Maar volgens het algemeen bestuur laat dit onverlet dat zettingen als gevolg van een peilverlaging hier niet zijn uit te sluiten. Op de zitting heeft het algemeen bestuur toegelicht dat meerdere buren van eiser juist direct langs de waterkant bouwwerken hebben gebouwd. Het is niet uit te sluiten dat schade aan deze bouwwerken ontstaat als het peil in de watergang wordt verlaagd. De verantwoordelijkheid daarvoor wil het algemeen bestuur niet dragen. Maar gelet op de onzekerheid over het optreden van zettingen heeft het algemeen bestuur hieraan in het bestreden besluit bij de belangenafweging geen zwaar gewicht toegekend. Dit heeft het algemeen bestuur wel gedaan aan het volgende belang.

Aanwezigheid van cultureel erfgoed

13. Het perceel en het kadastrale perceel [kadastrale aanduiding 2] liggen op het voormalig kasteelterrein van [kasteel] . Dit is een archeologisch rijksmonument dat wordt beschermd door de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (hierna: de RCE). Op het perceel zijn in de bodem archeologische resten, zoals houten funderingen en organisch materiaal zoals leer en textiel van het kasteel aanwezig. Uit de peilstudie volgt dat onbekend is op welke diepte deze resten liggen. Verlaging van het waterpeil zou tot een ongeoorloofde aantasting van het rijksmonument kunnen leiden.

14. Eiser heeft in de bezwaarprocedure de ‘Notitie peilaanpassing archeologisch monument [woonplaats] te [plaats 1] ’ van [adviesbureau 2] van 3 juni 2022 overgelegd. De conclusie in deze notitie is dat op het perceel 49 jaar of langer een grondwaterstand heeft bestaan van 1,0 tot 1,10 m +NAP. Ten tijde van de aanwijzing van het monument begin 1969 was dit zeer waarschijnlijk ook al de situatie. In ieder geval was dit het geval in 2004 toen de Rijksdienst voor het Oudheidkundig Bodemonderzoek een waarderend booronderzoek op het perceel heeft uitgevoerd. Met dit peil is volgens [adviesbureau 2] uit te sluiten dat er boven dit niveau nog organisch archeologische resten voorhanden zijn. Een waterpeil van minimaal 1,30 m +NAP waarborgt dat het grondwater nooit onder het vroegere erosieve niveau van 1,10 m +NAP zal komen.

15. De RCE was het als verantwoordelijke instantie voor het behoud van het archeologisch rijksmonument hiermee niet eens en heeft met een brief van 27 januari 2023 expliciet aan het algemeen bestuur meegedeeld dat hij niet akkoord kan gaan met een peilverlaging zoals vermeld in de aanvraag van eiser.

16. Naar het oordeel van de rechtbank mocht het algemeen bestuur er daarom op het moment dat hij het bestreden besluit nam vanuit gaan dat de door eiser gewenste peilwijziging tot een ongeoorloofde aantasting van het rijksmonument zou kunnen leiden. Dat de RCE na het bestreden besluit zijn standpunt heeft verlaten – zoals blijkt uit e-mailberichten van de RCE aan eiser, die eiser in beroep heeft overgelegd – maakt dit oordeel niet anders.

Ecologie

17. Eiser voert aan dat in de peilstudie ten onrechte geen aandacht is besteed aan het belang van de bescherming van flora en fauna. Eiser stelt zich op het standpunt dat de flora, waaronder een aantal hoogstambomen, en fauna is gebaat bij een lager peil.

18. In de peilstudie is opgenomen dat in opdracht van het Hoogheemraadschap in juni 2021 door [ingenieursbureau] een ecologische quickscan is uitgevoerd waarbij meerdere beschermde soorten zijn beschouwd. De uitkomst van deze quickscan is dat waarschijnlijk de bastaardkikker en diverse vogels voorkomen in het gebied. Tijdens het veldbezoek zijn kikkers waargenomen, maar deze konden niet worden geïdentificeerd. Daarnaast is het mogelijk dat de heikikker en de egel in het gebied voorkomen. Het effect van de vernatting van het gebied is gunstig voor de habitat van de in het gebied aanwezige amfibieën. Voor de egel zal het laaggelegen perceel minder geschikt worden. Er is echter voldoende geschikt leefgebied in de omgeving, waardoor de soort niet negatief beïnvloed zal worden. Er worden geen beschermde plantensoorten verwacht in het gebied. De aanwezige rietvegetatie zal zich verder uitbreiden en er zullen moerasachtige omstandigheden ontstaan.

19. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het algemeen bestuur met een verwijzing naar de peilstudie dus wel degelijk rekening gehouden met de bescherming van flora en fauna in het gebied. Wat eiser aanvoert geeft de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de uitkomsten van de quickscan onjuist zouden zijn. De enkele stelling van eiser dat de flora en fauna gebaat zou zijn bij een lager peil en de door hem overlegde foto’s zijn hiervoor onvoldoende. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiser geen ecoloog/deskundige is en hij geen tegenrapport heeft overgelegd waaruit blijkt dat de conclusies uit de uitgevoerde quickscan onjuist zijn.

Oordeel van de rechtbank

20. De conclusie van het voorgaande is dat naar het oordeel van de rechtbank het algemeen bestuur zorgvuldig heeft gehandeld door alle belangen die bij het nemen van het besluit op de aanvraag van eiser betrokken zijn door [adviesbureau 1] in kaart te laten brengen en deze vervolgens tegen elkaar af te wegen. De rechtbank vindt het niet onredelijk dat het algemeen bestuur het belang van behoud van cultureel erfgoed en in mindere mate het niet kunnen uitsluiten van de toename van zetting met schade aan bouwwerken als gevolg, zwaarder heeft laten wegen dan het belang van eiser bij een lager waterpeil.

Is een partiële wijziging van het peilbesluit een geschikte beheersmaatregel?

21. Naast de uitkomst van de hiervoor besproken belangenafweging, heeft het algemeen bestuur een tweede weigeringsgrond aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Een peilbesluit is een besluit van algemene strekking waarin op gebiedsniveau afwegingen worden gemaakt voor een gepast peil. Een peilbesluit is in zoverre een integrale visie over de inrichting van het beheer van het waterpeil in een bepaald gebied dat in samenhanghang wordt bezien. Toewijzing van een afzonderlijk verzoek om partiële wijziging van het peilbesluit van een (klein) deel van een peilgebied, leidt volgens het algemeen bestuur tot een onwenselijke versnippering van besluitvorming en doet daarmee afbreuk aan het hiervoor geformuleerde wezenskenmerk van een peilbesluit.

22. Het peilgebied [nummer] heeft een oppervlakte van 145 hectare en ziet op een bepaald macroniveau om zo robuust waterbeheer als bedoeld in artikel 2.1 van de Waterwet voor dit gebied van het Hoogheemraadschap mogelijk te maken. Het perceel is (slechts)
0,3 hectare en ligt middenin dit peilgebied. Het voorkomen van wateroverlast op een dusdanig microniveau past volgens het algemeen bestuur niet binnen zijn taken als waterbeheerder. Het op perceelniveau vaststellen van een peil en het bekostigen van alle daarbij per perceel behorende kunstwerken om die verschillende peilen in stand te kunnen houden, zou het op een financieel verantwoorde manier uitvoeren van zijn taken als waterbeheer onmogelijk maken. Hiervoor worden waar mogelijk (via een vergunning) peilafwijkingen toegestaan, waarbij de betreffende perceeleigenaar verantwoordelijk is voor de kosten voor het beheer en het onderhoud van de benodigde kunstwerken, inclusief peilschaal en peilregistratie.

23. Ook deze afweging kan de rechtbank volgen. Dat het belang van eiser op microniveau wordt geschaad, maakt niet dat het met het peilbesluit vastgestelde peil zodanig onevenredig is dat het algemeen bestuur de aanvraag van eiser niet had mogen weigeren. Dat eiser een vergunning voor een peilafwijking op perceelniveau geen goed alternatief vindt, omdat hierdoor volgens hem de rechtszekerheid minder is gewaarborgd maakt dit oordeel niet anders. Naar het oordeel van de rechtbank geeft een partiële wijziging van het peilbesluit niet meer rechtszekerheid dan een vergunning voor een peilwijziging. Immers ook dan kan het Hoogheemraadschap schadevergoeding waartoe hij gehouden is verhalen op degene die de peilwijziging heeft verzocht.

24. Eiser heeft nog gewezen op het peilbesluit [plaats 2] . Ook daar is sprake van een peilbesluit voor een klein gebied. Volgens eiser is er sprake van willekeur, omdat voor dat gebied wel een peilbesluit is gegeven.

25. Het algemeen bestuur heeft daarop gereageerd en gesteld dat voor dat peilbesluit een hele andere afweging van belangen is gemaakt. De rechtbank is van oordeel dat eiser zijn stelling niet verder heeft onderbouwd. Zonder nadere onderbouwing valt niet goed te begrijpen waarom dat in dit geval moet leiden tot de conclusie dat sprake is van willekeur.

Heeft eiser recht op vergoeding van immateriële schade?

26. Eiser heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade, omdat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden.

27. De rechtbank beoordeelt het verzoek aan de hand van de regels uit het overzichtsarrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016.^[4]In beginsel is een totale lengte van de procedure van ten hoogste twee jaar redelijk, gerekend vanaf het moment dat het bestuursorgaan het bezwaarschrift ontvangt. Als de redelijke termijn is overschreden wordt verondersteld dat eiser immateriële schade heeft geleden in de vorm van spanning en frustratie. Uitgangspunt voor de hoogte van de schadevergoeding is een tarief van € 500,- per half jaar waarmee de termijn is overschreden, naar boven afgerond.

28. Voor deze zaak stelt de rechtbank vast dat de redelijke termijn is aangevangen op
12 mei 2021, met de ontvangst van het bezwaarschrift van eiser tegen de weigering van het dagelijks bestuur om zijn aanvraag tot partiële wijziging van het peilbesluit in behandeling te nemen. Vanaf die datum tot aan deze uitspraak zijn 3 jaar en 2 maanden verstreken. Daarmee is de redelijke termijn met 14 maanden overschreden en dus heeft eiser recht op een vergoeding van immateriële schade van € 1500,-.

29. Bij de toerekening van deze termijnoverschrijding en de daarvoor toe te kennen schadevergoeding hanteert de rechtbank de volgende uitgangspunten.^[5]

30. Als een zaak na een eerdere vernietiging opnieuw aan de rechter wordt voorgelegd, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan, tenzij in de rechterlijke fase de redelijke behandelingsduur is overschreden. De redelijke behandelingsduur in beroep is niet overschreden als deze niet langer dan anderhalf jaar vanaf het instellen van het beroep heeft geduurd.

31. De rechtbank heeft in de twee afzonderlijke procedures binnen anderhalf jaar uitspraak gedaan op de bij haar ingestelde beroepen tegen de besluiten van 21 juni 2021 en 22 februari 2023. Daarmee is de rechtbank binnen de voor haar geldende redelijke termijn gebleven. De termijnoverschrijding is dus geheel te wijten aan het algemeen bestuur, zodat de rechtbank het algemeen bestuur zal veroordelen om het bedrag van € 1500,- aan immateriële schade aan eiser te vergoeden.

32. Omdat het beroep van eiser tegen het bestreden besluit ongegrond is en eiser pas op 24 juni 2024 heeft verzocht om vergoeding van immateriële schadevergoeding bestaat er geen aanleiding tot veroordeling van het algemeen bestuur in het door eiser betaalde griffierecht. Daarnaast heeft eiser verzocht om vergoeding van proceskosten. Daargelaten de vraag of alle verzochte proceskosten voor vergoeding in aanmerking kunnen komen, geldt ook hiervoor dat de rechtbank dit verzoek om dezelfde reden afwijst. De rechtbank verwijst hiervoor naar het arrest van de Hoge Raad van 31 mei 2024.^[6]

Conclusie en gevolgen

33. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het algemeen bestuur de aanvraag van eiser voor een partiële wijziging van het peilbesluit mocht afwijzen. Eiser krijgt geen vergoeding van zijn proceskosten. Eiser krijgt het griffierecht niet terug. Wel krijgt eiser een vergoeding voor de immateriële schade die hij heeft geleden door de overschrijding van de redelijke termijn.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep ongegrond;

- veroordeelt het algemeen bestuur tot het betalen van een immateriële schadevergoeding aan eiser tot een bedrag van € 1.500,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.R. van Es-de Vries, voorzitter, en mr. R.C. Stijnen en mr. A.R. Klijn, leden, in aanwezigheid van mr. I.C.de Zeeuw-'t Lam, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2024.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.