ECLI:NL:RBMNE:2023:4559

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 22/317

uitspraak van de meervoudige kamer van 7 september 2023 in de zaak tussen

de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, gevestigd in Zeist, eiseres

(gemachtigde: mr. H. Dotinga)

de Minister voor Natuur en Stikstof, verweerder

(gemachtigde: mr. J.H. Verheul-Verkaik).

Partijen worden hierna de Vogelbescherming en de minister genoemd.

Inleiding

1. De Bruine Bank, genoemd naar een zandbank, is een zeegebied van ruim 136.000 hectare aan de westrand van de Nederlandse exclusieve economische zone van de Noordzee. De Bruine Bank is het leefgebied van diverse vogelsoorten en functioneert als foerageer-, rui- en rustgebied van diverse trekvogels. In de winter is het een belangrijk foerageergebied en in het najaar een belangrijk migratiegebied.

2. Deze zaak gaat over de aanwijzing de Bruine Bank als nieuw Natura 2000-gebied en over een geschil dat de minister en de Vogelbescherming hebben over de toepassing van de Vogelrichtlijn daarbij. De minister heeft het gebied aangewezen voor de vogelsoorten dwergmeeuw, alk, zeekoet, grote jager, grote mantelmeeuw en jan-van-gent. De Vogelbescherming wil dat het gebied óók wordt aangewezen voor de vogelsoorten visdief, noordse stern, drieteenmeeuw, kleine mantelmeeuw, noordse stormvogel, papegaaiduiker, stormmeeuw, zilvermeeuw en grote stern. Kort samengevat gaat het geschil over de vraag of de aanwijzing van een gebied betekent dat alle vogels die daar in meer dan verwaarloosbare aantallen voorkomen moeten worden beschermd, of dat kan worden vastgehouden aan het al jaren door de Nederlandse regering gehanteerde beleid, waarbij de aanwijzing afhankelijk is van de relatieve aanwezigheid van vogelsoorten.

3. De rechtbank komt tot het oordeel dat het Vogelrichtlijn-criterium “geregeld voorkomende trekvogels” niet op dezelfde wijze hoeft te worden toegepast als het Habitatrichtlijn-criterium “soorten die in het gebied voorkomen”. In het geval van de Bruine Bank heeft de Vogelbescherming bovendien niet aannemelijk gemaakt dat de door haar genoemde vogelsoorten een beschermingsbehoefte hebben die maakt dat zij in afwijking van het Nederlandse beleid in de aanwijzing van dit Natura 2000-gebied hadden moeten worden meegenomen.

Procesverloop

4. Met het besluit van 24 november 2021 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de rechtsvoorganger van de Minister voor Natuur en Stikstof) de Bruine Bank aangewezen als een als Natura 2000-gebied aan te duiden speciale beschermingszone als bedoeld in artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. In het aanwijzingsbesluit zijn ook instandhoudingsdoelstellingen voor de aangewezen vogelsoorten bepaald.

5. De Vogelbescherming heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 24 november 2021. De minister heeft een verweerschrift ingediend met correspondentie met het directoraat-generaal Milieu van de Europese Commissie. De minister heeft daarna een nadere schriftelijke reactie gestuurd. De Vogelbescherming heeft schriftelijk gereageerd.

6. De rechtbank heeft de zaak behandeld op de zitting van 14 april 2023. De Vogelbescherming en de minister hebben zich toen laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

7. Na de zitting heeft de minister de rechtbank geïnformeerd over een overleg dat na de zitting heeft plaatsgevonden tussen het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en het directoraat-generaal Milieu van de Europese Commissie. De Vogelbescherming heeft daarop gereageerd. De minister heeft daarna de schriftelijke opmerkingen toegestuurd die de Nederlandse regering op 31 mei 2023 onder de aandacht van het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft gebracht in de lopende procedure C-66/23, waarbij de Griekse rechter prejudiciële vragen heeft gesteld over de uitleg van de Vogelrichtlijn.

8. De rechtbank heeft in de in de vorige overweging genoemde stukken geen aanleiding gezien om het onderzoek te heropenen en heeft deze stukken niet bij haar beoordeling betrokken.

De relevante wettelijke bepalingen

Europees recht

9. Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn worden speciale beschermingsmaatregelen getroffen voor de in bijlage I vermelde soorten, opdat deze soorten daar waar zij nu voorkomen, kunnen voortbestaan en zich kunnen voortplanten. Daarbij wijzen de lidstaten met name de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones aan.

10. Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Vogelrichtlijn nemen de lidstaten soortgelijke maatregelen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop besteden de lidstaten zelf bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis.

11. Op grond van artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn treffen de lidstaten voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.

12. Artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn verplichten de lidstaten tot het treffen van passende maatregelen en tot het passend beoordelen van plannen en projecten. Uit artikel 7 van de Habitatrichtlijn volgt dat deze verplichtingen ook van toepassing zijn op speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn zijn aangewezen of die bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, zijn erkend.

Nationaal recht

13. De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn zijn in Nederland geïmplementeerd in de Wet natuurbescherming. Op grond van artikel 1.2, eerste lid, is deze wet ook van toepassing in de exclusieve economische zone.

14. De Minister voor Natuur en Stikstof wijst gebieden aan als speciale beschermingszones ter uitvoering van onder meer artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. De speciale beschermingszones worden aangeduid als Natura 2000-gebied. Dit volgt uit artikel 2.1, eerste lid, van de Wet natuurbescherming.

15. Een besluit tot aanwijzing van een Natura 2000-gebied bevat instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied, waartoe in elk geval de instandhoudingsdoelstellingen behoren ten aanzien van de leefgebieden voor vogelsoorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Vogelrichtlijn. Dit volgt uit artikel 2.1, vierde lid, van de Wet natuurbescherming.

De grondslag van het aanwijzingsbesluit

16. De minister hanteert selectiecriteria bij het aanwijzen van speciale beschermingszones op grond van de Vogelrichtlijn. Deze criteria zijn door de toenmalige Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij geïntroduceerd in het jaar 2000, toen zij 49 speciale beschermingszones op grond van de Vogelrichtlijn in Nederland aanwees. De criteria en de werkwijze daarbij zijn beschreven in een bijlage bij de Nota van Antwoord van de staatssecretaris op de zienswijzen die in die tijd zijn gegeven op de ontwerp-besluiten tot aanwijzing van die gebieden.^[1]De minister verwijst ook nu bij de aanwijzing van de Bruine Bank naar dit document.

17. De rechtbank begrijpt de selectiesystematiek als volgt. Allereerst wordt gekeken naar ‘kwalificerende soorten’. Voor de vogelsoorten die op bijlage I bij de Vogelrichtlijn staan en die in Nederland voorkomen, worden de vijf gebieden geselecteerd met de hoogste gemiddelde aantallen van die soort, tenzij in het betreffende gebied minder dan 1% van de Nederlandse broedpopulatie voorkomt én ook minder dan 0,1% van de biogeografische populatie. Aanvullend geldt een absolute ondergrens van twee broedparen of vijf exemplaren. Voor trekkende watervogels – ook voor de soorten die niet op bijlage I bij de Vogelrichtlijn voorkomen – komt een gebied voor aanwijzing in aanmerking als geregeld minstens 1% van een biogeografische populatie van een soort of ondersoort van een in het gebied broedt, ruit, foerageert en/of rust.

18. In de Nota van Antwoord geldt als aanvullend selectiecriterium dat sprake moet zijn van minstens 100 hectare aaneengesloten gebied met een formele natuurstatus. Dit 100 ha-criterium speelt geen rol in het geschil tussen de minister en de Vogelbescherming over de aanwijzing van de Bruine Bank.

19. Naast de kwalificerende soorten worden vogelsoorten die op bijlage I bij de Vogelrichtlijn staan én trekkende watervogels als ‘begrenzingssoort’ meegenomen in de aanwijzing, als ze in het gebied weliswaar niet aan de criteria als kwalificerende soort voldoen maar wel geregeld ‘in behoorlijke aantallen’ voorkomen. Daarvan is bij trekvogels sprake als ten minste 0,1% van de biogeografische populatie van een watervogelsoort in het gebied voorkomt.

20. Het criterium van de belangrijkste vijf gebieden voor Bijlage I-soorten en het 1%-criterium ten aanzien van trekkende watervogels zijn ontleend aan de studie “Inventory of Important Bird Areas in the European Community” (IBA) uit 1989, die in opdracht van de Europese Commissie is verricht door de International Council for Bird Preservation. Deze IBA-lijst uit 1989 is nadien geactualiseerd. Voor het 1%-criterium is aansluiting gezocht bij de criteria die worden gehanteerd bij aanwijzing van gebieden voor opname in de lijst van watergebieden van internationale betekenis ingevolge de Wetlands-Conventie.^[2]

21. Voor de Bruine Bank is vastgesteld dat van de niet op bijlage I bij de Vogelrichtlijn voorkomende trekkende watervogelsoorten alk en zeekoet aan het 1%-criterium voldoen en dat het gebied om die reden in aanmerking komt voor aanwijzing als speciale beschermingszone. Alk en zeekoet zijn daarom de kwalificerende vogelsoorten. Daarnaast is vastgesteld dat de trekkende watervogelsoorten dwergmeeuw, grote jager, grote mantelmeeuw en jan-van-gent voldoen aan het 0,1%-criterium. Deze soorten zijn daarom de begrenzingssoorten die worden meegenomen in de aanwijzing, waarvan de dwergmeeuw een bijlage I-soort is.

22. De minister heeft de Bruine Bank vervolgens aangewezen voor deze zes watervogelsoorten en heeft voor iedere soort als instandhoudingsdoelstelling bepaald: “Behoud omvang en kwaliteit leefgebied voor behoud populatie”.

Het standpunt van de Vogelbescherming

23. De Vogelbescherming wijst erop dat in het gebied ook andere trekkende watervogels geregeld voorkomen, zoals de drieteenmeeuw, kleine mantelmeeuw, noordse stormvogel, papegaaiduiker, stormmeeuw, zilvermeeuw, grote stern en de Bijlage 1-soorten visdief en noordse stern. Volgens de Vogelbescherming zou de Bruine Bank ook voor deze vogelsoorten als speciale beschermingszone moeten worden aangewezen en zouden daarvoor instandhoudingsdoelstellingen moeten worden bepaald.

24. De Vogelbescherming vindt dat de minister op onjuiste manier invulling geeft aan de vereiste bescherming van “geregeld voorkomende trekvogels” in de zin van artikel 4, tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Volgens de Vogelbescherming moet daarvoor niet alleen worden gekeken naar het 1%-criterium voor selectiesoorten en naar het 0,1%-criterium voor begrenzingssoorten, maar is daarnaast bepalend of een vogelsoort “in meer dan verwaarloosbare aantallen regelmatig in het gebied voorkomt”. Dat geldt zowel voor soorten van bijlage 1 als voor andere trekvogelsoorten. Er is in dat opzicht geen verschil met Natura 2000-gebieden die zijn aangewezen op grond van de Habitatrichtlijn, waarover de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State al herhaaldelijk heeft geoordeeld dat een aanwijzing moet gelden voor “meer dan verwaarloosbaar aanwezige” habitattypen en soorten.^[3]De Vogelbescherming verwijst naar het richtsnoer van de Europese Commissie “Beheer van Natura 2000-gebieden – De bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn”.^[4]Wat moet worden verstaan uit “aanwezig maar verwaarloosbaar” volgt volgens de Vogelbescherming uit het standaardgegevensformulier dat de lidstaten moeten gebruiken om de Europese Commissie informatie te verstrekken over hun Natura 2000-netwerken.^[5]Het standaardgegevensformulier maakt een onderscheid in vier categorieën, waarbij categorie D soorten omvat waarvan de populatie verwaarloosbaar is. Het gaat dan bijvoorbeeld om dwaalgasten.

25. De Vogelbescherming ziet ook steun voor haar standpunt in de conclusie van advocaat-generaal Kokott van 7 augustus 2018,^[6]in een zaak over een rondweg rond de Ierse stad Kilkenny, waarbij de Ierse rechter prejudiciële vragen stelde aan het Hof van Justitie. De Vogelbescherming wijst er verder op dat de omissie rondom de “meer dan verwaarloosbaar aanwezige” habitattypen en soorten speelt bij alle Natura 2000-gebieden die op grond van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn zijn aangewezen, terwijl alleen voor de gebieden die op grond van de Habitatrichtlijn zijn aangewezen inmiddels alsnog ontbrekende habitattypen zijn toegevoegd.^[7]

Het standpunt van de minister

26. In het verweerschrift wijst de minister erop dat er na de aanwijzing van de Bruine Bank door het ministerie contact is gezocht met de Nature Unit van het directoraat-generaal Milieu van de Europese Commissie, met het oog op een actualisatie van het Nederlandse doelendocument voor mariene Natura 2000-gebieden. Daarbij zijn schriftelijke vragen gesteld over de betekenis van het criterium “verwaarloosbaar aanwezig” in het kader van de Vogelrichtlijn. De minister heeft de schriftelijke antwoorden van de Nature Unit met het verweerschrift opgestuurd. Het standpunt van het directoraat-generaal is dat zodra een gebied op basis van ornithologische criteria is geselecteerd en aangewezen als speciale beschermingszone, alle in bijlage 1 vermelde vogelsoorten en de regelmatig voorkomende trekvogelsoorten die niet in bijlage 1 zijn vermeld, in het gebied moeten worden beschermd. Voor al deze soorten moeten gebiedsspecifieke instandhoudingsdoelstellingen worden vastgesteld, waarbij alleen soorten kunnen worden uitgesloten die zelden in een gebied worden waargenomen, dat wil zeggen soorten die zijn aangeduid als D in het standaardgegevensformulier.

27. In het verweerschrift heeft de minister in het midden gelaten of zij de systematiek uit de Nota van Antwoord nog steeds juist vindt in het licht van deze informatie van het directoraat-generaal. De minister heeft erop gewezen dat zij SOVON heeft gevraagd om nader onderzoek te doen naar de mogelijkheden voor een andere methodiek binnen het lopende traject van actualisering van de Natura 2000-doelensystematiek. Zij vindt het beter om daar niet op vooruit te lopen en om op een later moment een wijzigingsbesluit vast te stellen voor alle Natura 2000-gebieden, waarin op een consistente wijze de dan geldende aangepaste methodiek kan worden toegepast. Die methodiek zal dan voor zowel Vogelrichtlijn- als Habitatrichtlijngebieden gelden.

28. In de nadere schriftelijke reactie heeft de minister laten weten dat zij in deze procedure de systematiek uit de Nota van Antwoord handhaaft. Zij wijst op de beoordelingsmarge die lidstaten hebben bij de aanwijzing van de voor een vogelsoort meest geschikte gebieden, op basis van ornithologische criteria. Anders dan in de Habitatrichtlijn ontbreekt in de Vogelrichtlijn een bepaling die expliciet stelt dat alle in het gebied aanwezige soorten moeten worden beschermd. Daarnaast bevat de Vogelrichtlijn voor overige trekvogels geen concrete lijst van met name genoemde soorten waarop de gebiedsbescherming van toepassing is. Daaruit volgt dat de lidstaat moet bepalen op welke soorten artikel 4, tweede lid, van toepassing is, waarbij rekening wordt gehouden met de beschermingsbehoefte ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. De minister wijst er verder op dat het standaardgegevensformulier bredere doelen dient dan alleen het aanwijzen van gebieden en dat dit formulier niet de verplichtingen kan wijzigen die uit de Vogelrichtlijn voortvloeien.

29. In haar reactie en op de zitting heeft de minister gewezen op het belang van de nu voorliggende rechtsvraag, omdat die ook relevant is voor toekomstige procedures tot aanwijzing of actualisatie van Natura 2000-gebieden op grond van de Vogelrichtlijn. Uit de eerste resultaten van het onderzoek van SOVON blijkt dat het bepalen van instandhoudingsdoelstellingen voor alle “meer dan verwaarloosbaar aanwezige” trekvogelsoorten in Natura 2000-gebieden zou leiden tot grote aantallen aan te wijzen, veelal algemene, vogelsoorten. Dat zou leiden tot een ongerichte en niet doelmatige bescherming die niet strookt met de bedoeling van de Vogelrichtlijn.

Eerdere rechtspraak over de aanwijzing van Vogelrichtlijngebieden

30. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een serie uitspraken van 19 maart 2003 en van 16 april 2003,^[8]over acht Nederlandse gebieden, het volgende geoordeeld over de selectiecriteria, het 1%-criterium en de begrenzingscriteria uit de Nota van Antwoord:

De handelwijze van de toenmalige staatssecretaris, waarbij deze zich bij het opstellen van de selectiecriteria om te komen tot de aanwijzing van speciale beschermingszones heeft gebaseerd op de IBA 1989, en de actualisatie daarvan voor Nederland, die is neergelegd in de IBA 1994, is niet onredelijk (overwegingen 2.4.4.1).
Er is geen aanleiding om het begrip “geregeld minstens 1%” onvoldoende duidelijk te achten (overwegingen 2.4.4.3).
Er is geen aanleiding om de methode van begrenzing, waarbij ook vogelsoorten een rol kunnen spelen die niet bepalend zijn geweest voor de selectie van het gebied, onredelijk of anderszins onjuist te achten (overwegingen 2.4.5).

31. Deze uitspraken zijn gedaan onder de voorganger van de Wet natuurbescherming, de Natuurbeschermingswet 1998. Voor de interpretatie van de verplichtingen uit de Vogelrichtlijn maakt dat echter geen verschil. Het is wel zo dat de uitspraken over deze gebieden slechts in vrij algemene zin gaan over de criteria uit de Nota van Antwoord en dat niet specifiek is geoordeeld over het criterium “geregeld voorkomende trekvogels” uit artikel 4, tweede lid, van de Vogelrichtlijn en de invulling die daaraan met het 1%-criterium voor trekkende watervogels wordt gegeven. Ook in andere rechtspraak van de Nederlandse rechter is daarop nog niet ingegaan. Voor de vraag of de werkwijze van de minister in overeenstemming is met de Unierechtelijke verplichtingen uit de Vogelrichtlijn kijkt de rechtbank daarom naar de rechtspraak van het Hof van Justitie daarover.

32. Omdat deze rechtspraak omvangrijk is en niet dagelijks aan de orde, geeft de rechtbank hierna eerst een overzicht van de toepasselijke arresten van het Hof van Justitie en de belangrijkste oordelen en overwegingen. Daarna, bij de beoordeling van het geschil, verwijst zij naar deze overwegingen.

33. Er is vaste rechtspraak van het Hof van Justitie over de beoordelingsmarge die de lidstaten hebben bij het aanwijzen van speciale beschermingszones op grond van de Vogelrichtlijn. Die volgt onder meer uit het arrest van 14 januari 2016,^[9]over de Bulgaarse gebieden Kaliakra en Belite skali:

Artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn schrijft de lidstaten voor dat zij de gebieden die aan de in deze bepalingen genoemde ornithologische criteria voldoen, als speciale beschermingszones aanwijzen (punt 27).
De lidstaten zijn verplicht om alle gebieden die volgens ornithologische criteria het meest geschikt lijken voor de instandhouding van de betrokken soorten, als speciale beschermingszone aan te wijzen (punt 28).
De beoordelingsmarge van de lidstaten bij de keuze van de meest geschikte gebieden om als speciale beschermingszone te worden aangewezen, heeft geen betrekking op de vraag in hoeverre het opportuun is de gebieden die volgens ornithologische criteria het meest geschikt lijken, als speciale beschermingszone aan te wijzen, maar enkel op de toepassing van deze criteria om te bepalen welke gebieden het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de soorten (punt 29).

34. In het arrest van 24 november 2016,^[10]over het Spaanse gebied Campiñas de Sevilla, heeft het Hof van Justitie onder verwijzing naar zijn eerdere rechtspraak geoordeeld over de toepasselijkheid van de IBA-lijst bij de invulling van de beoordelingsmarge:

- De IBA-lijst is voor de lidstaten niet verbindend van aard, maar kan bij gebrek aan wetenschappelijk tegenbewijs als vergelijkingsmaatstaf worden gebruikt om te beoordelen of naar aantal en oppervlakte voldoende speciale beschermingszones zijn aangewezen (punten 51 en 52).

35. In het arrest van 14 oktober 2010,^[11]over het Oostenrijkse gebieden Hanság en Niedere Tauern, heeft het Hof van Justitie mede onder verwijzing naar zijn eerdere rechtspraak een overzicht gegeven van de verplichtingen voor de lidstaten voor de juridische bescherming van speciale beschermingszones:

De lidstaten moeten op grond van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn een juridische beschermingsstatus verlenen aan de speciale beschermingszones, die in het bijzonder het voortbestaan en de voortplanting van de in bijlage I bij de richtlijn vermelde vogelsoorten alsmede de voortplanting, de rui en de overwintering van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels kan veiligstellen (punt 56).
Krachtens artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn, waarvan de verplichtingen in de plaats komen van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste volzin, van de Vogelrichtlijn voor wat betreft de aangewezen gebieden, moet de juridische beschermingsstatus van de speciale beschermingszones er tevens voor zorgen dat wordt vermeden dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in die zones verslechtert en er significante storende factoren optreden voor de soorten waarvoor die zones zijn aangewezen (punt 58).
Deze bescherming mag niet beperkt blijven tot maatregelen om door de mens veroorzaakte externe aantastingen en storingen te vermijden, maar moet afhankelijk van de situatie ook positieve maatregelen voor de instandhouding en de verbetering van de staat van het gebied omvatten (punt 59).
De nationale instanties hebben de bevoegdheid om de vorm en de middelen te kiezen ten aanzien van de uitvoering van de Vogelrichtlijn en het met de richtlijn te bereiken resultaat (punt 60).
De lidstaten zijn niet verplicht om de uit artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen op te nemen in de rechtshandeling die voor elke speciale beschermingszone de beschermde soorten en habitats en de instandhoudingsdoelstellingen vaststelt (punt 61).
De identificatie van de beschermde soorten in een speciale beschermingszone moet een onbetwistbare dwingende vorm hebben (punt 64).
De juridische beschermingsstatus die de speciale beschermingszones moeten hebben, betekent niet dat de instandhoudingsdoelstellingen voor elke beschouwde soort afzonderlijk moeten worden gespecificeerd (punt 65).

36. In het laatstgenoemde punt 65 van het arrest van 14 oktober 2010 verwijst het Hof van Justitie naar het arrest van 7 december 2000,^[12]over het Franse gebied Basses Corbières. In aanvulling op het voorgaande volgt uit dat arrest nog het volgende:

Het is niet in strijd met artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn om speciale beschermingszones aan te wijzen waarbij in de eerste plaats het doel is om de instandhouding van een specifieke vogelsoort en daarmee de bescherming van die soort te verzekeren, terwijl de aanwijzing daarnaast, vanwege de meer of minder gedetailleerde wijze van bescherming, ook ten goede kan komen van de gehele vogelfauna van het gebied (punt 20).
Beoordeeld moet worden of het door de lidstaat ingestelde stelsel toereikend is, gelet op de instandhoudingseisen voor een van de vogelsoorten die voorkomen in de zones waarop die besluiten van toepassing zijn (punt 21).

De beoordeling door de rechtbank

Nederlandse invulling past binnen Europese beoordelingsmarge

37. Het is niet in geschil dat de door de Vogelbescherming aangedragen vogelsoorten in het gebied Bruine Bank niet voldoen aan het 1%-criterium voor selectiesoorten en ook niet aan het 0,1%-criterium voor begrenzingssoorten, die allebei in de Nota van Antwoord worden gehanteerd. Het is ook niet in geschil dat die vogelsoorten wél “in meer dan verwaarloosbare aantallen regelmatig in het gebied voorkomen” en dat het geen dwaalgasten zijn. De voor deze zaak relevante feiten zijn dan ook duidelijk.

38. De rechtbank moet de juridische vraag beantwoorden of de minister, zoals de Vogelbescherming meent, aan het begrip “geregeld voorkomende trekvogels” uit artikel 4, tweede lid, van de Vogelrichtlijn een te beperkte uitleg geeft door de systematiek uit de Nota van Antwoord te volgen.

39. De minister mag alleen ornithologische (dat wil zeggen: vogelkundige) criteria toepassen om de vraag te beantwoorden welke gebieden het meest geschikt lijken om als speciale beschermingszone te worden aangewezen voor de instandhouding van de soorten die de Vogelrichtlijn beschermt.^[13]De rechtbank stelt voorop dat het 1%-criterium en het 0,1%-criterium dergelijke ornithologische criteria zijn. De criteria zijn ontleend aan de IBA-lijst en de Wetlands-Conventie, die beide tot stand zijn gekomen vanuit internationale deskundigheid op het gebied van vogels en watervogels. Dat is door de Vogelbescherming op zichzelf niet betwist, en zij heeft ook geen wetenschappelijk tegenbewijs overgelegd waaruit volgt dat de gehanteerde criteria niet als ornithologische vergelijkingsmaatstaf^[14]kunnen worden gebruikt bij de selectie en begrenzing van speciale beschermingszones. Het 1%-criterium en het 0,1%-criterium geven weliswaar begrenzingen in een
relatievevorm ten opzichte van de voorkomende vogelsoorten, maar dat is op zichzelf onvoldoende om te kunnen zeggen dat de criteria niet ornithologisch van aard zijn.

40. De keuze van de minister om het 1%-criterium en het 0,1%-criterium toe te passen om te bepalen welke gebieden het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de soorten die de Vogelrichtlijn beschermt, valt binnen de beoordelingsmarge^[15]die Nederland als lidstaat heeft. De rechtbank oordeelt dat de minister onder afweging van de betrokken belangen in redelijkheid deze criteria uit de Nota van Antwoord heeft mogen toepassen. Op basis daarvan is de Bruine Bank en de begrenzing daarvan als speciale beschermingszone geselecteerd en aangewezen.

41. Bij de Nederlandse implementatie van de Vogelrichtlijn heeft de wetgever ervoor gekozen om de instandhoudingsdoelstellingen in het aanwijzingsbesluit op te nemen. De rechtbank oordeelt dat de identificatie van de soorten die de minister beoogt te beschermen met het aanwijzingsbesluit zo een onbetwistbare dwingende vorm^[16]heeft in de zin van de rechtspraak van het Hof van Justitie. De verdere juridische bescherming van aangewezen gebieden wordt in Nederland vervolgens gevormd door de wettelijke bepalingen over Natura 2000-gebieden in hoofdstuk 2 van de Wet natuurbescherming. Belangrijke beschermingsinstrumenten daarvan zijn de verplichting om voor de Bruine Bank instandhoudingsmaatregelen (artikel 2.2, eerste lid) en passende maatregelen (artikel 2.2, tweede lid) te treffen en om een beheerplan vast te stellen (artikel 2.3). Omdat Rijkswaterstaat beheerder is van de exclusieve economische zone van de Noordzee is de Minister van Infrastructuur en Waterstaat het bevoegd gezag voor deze maatregelen. Als gevolg van de aanwijzing van de Bruine Bank geldt daarnaast het verbodsstelsel voor projecten met significante gevolgen voor de gebieden (artikel 2.7, tweede lid) en de verplichting tot een passende beoordeling van plannen en projecten (artikel 2.8). Vanaf 1 januari 2024 gaat deze wijze van juridische bescherming op vergelijkbare wijze over in het stelsel van de Omgevingswet.

42. Op deze wijze geeft Nederland uitvoering aan de verplichting die de lidstaten hebben^[17]om aan de speciale beschermingszones een juridische beschermingsstatus te verlenen. De bepalingen in de Wet natuurbescherming bevatten immers verplichtingen tot positieve maatregelen voor de instandhouding en de verbetering van de staat van het gebied^[18]en het aan de instandhoudingsdoelstellingen gekoppelde verbodsstelsel ziet op de verplichting om te vermijden dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in die zones verslechtert en er significante storende factoren optreden voor de soorten waarvoor die zones zijn aangewezen^[19]. Hiermee heeft Nederland verplichtingen geïmplementeerd die ten aanzien van vogelsoorten voortvloeien uit artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn (instandhoudingsmaatregelen) en uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn (passende maatregelen en passende beoordeling plannen en projecten). De keuze die de Nederlandse wetgever heeft gemaakt past binnen de bevoegdheid die de lidstaten hebben^[20]om bij de uitvoering van de Vogelrichtlijn de vorm en middelen te kiezen om het met de richtlijn beoogde resultaat te bereiken. De rechtbank oordeelt dat uit de Vogelrichtlijn en uit de rechtspraak van het Hof van Justitie niet volgt dat lidstaten (verdergaande) bescherming moeten bieden aan “geregeld voorkomende trekvogels” op de wijze waarop de Vogelbescherming betoogt.

43. De documenten en bronnen die de Vogelbescherming in haar beroepsgronden heeft aangehaald, leiden niet tot een andere conclusie. Ook anderszins geven de beroepsgronden daarvoor geen aanleiding. Dat werkt de rechtbank hierna uit.

Standaardgegevensformulier voor Natura 2000-gebieden

44. In de toelichting bij het standaardgegevensformulier staat het volgende:

“
3.1. In het gebied voorkomende habitattypen en evaluatie van het gebied voor deze habitattypen

i.
i) Codes en oppervlakte van habitattypen van bijlage I in het gebied

[…]

ii) Criteria ter beoordeling van het gebied voor een type natuurlijke habitat van bijlage I (overeenkomstig punt A van bijlage III)

REPRESENTATIVITEIT: zie punt A, onder a), van bijlage III: mate van representativiteit van het type natuurlijke habitat in het gebied.

Het criterium van punt A, onder a), van bijlage III moet worden gehanteerd in het licht van de interpretatiehandleiding voor de habitattypen van bijlage I, waarin voor ieder habitattype een omschrijving, een opgave van karakteristieke soorten en andere nuttige gegevens worden verstrekt. De mate van representativiteit drukt uit hoe „typisch” een habitat is voor het desbetreffende habitattype. Zo nodig moet bij de beoordeling ook rekening worden gehouden met de mate van representativiteit van de habitat in het betrokken gebied voor een groep habitattypen of voor een specifieke combinatie van habitattypen.

Indien ter vergelijking geen kwantitatieve veldgegevens ter beschikking staan of indien het criterium zich niet leent voor een kwantitatieve benadering, mag de inschaling van de habitat op het advies van ervaren deskundigen worden gebaseerd.

Er dient gebruik te worden gemaakt van de volgende rangordeschaal:

A:uitstekende representativiteit,

B:goede representativiteit,

C:beduidende representativiteit.

Ten slotte moet in die gevallen waarin van een habitattype slechts een weinig waardevolle vorm in het gebied voorkomt, een vierde categorie worden aangegeven:

D:aanwezig maar weinig waardevol

Vul, als van een habitat van bijlage I alleen varianten worden aangetroffen die van weinig waarde zijn voor het natuurbehoud, „D” (aanwezig maar weinig waardevol) in. De aanwezigheid van een sterk gedegradeerd bostype waaruit veel van de kenmerkende soorten ontbreken, wordt bijvoorbeeld met een „D” gerapporteerd.

Met betrekking tot een habitat in het betrokken gebied waarvan de representativiteit voor het habitattype als „D: aanwezig maar weinig waardevol” is ingeschaald, worden geen verdere aanduidingen betreffende de andere evaluatiecriteria geregistreerd. In dit geval dienen de velden „relatieve oppervlakte”, „behoudsstatus” en „algemene beoordeling” derhalve leeg te blijven.

[…]

3.2.

Soorten bedoeld in artikel 4 van Richtlijn 2009/147/EG [de Vogelrichtlijn, rb.] en soorten vermeld in bijlage II van Richtlijn 92/43/EEG [de Habitatrichtlijn, rb.], en evaluatie van het gebied voor deze soorten

i.
i) Code en naam van de soorten en gegevens over de populaties ervan

Vul voor alle vogelsoorten vallend onder artikel 4, leden 1 en 2, van Richtlijn 2009/147/EG en voor alle dier- en plantensoorten van bijlage II van Richtlijn 92/43/EEG die in het gebied voorkomen, de groep, de code en de wetenschappelijke naam in en verstrek gegevens over hun populatie in het gebied (zie verder).

[…]”^[21]

45. De rechtbank stelt voorop dat het standaardgegevensformulier een uitvoeringsbesluit is van de Europese Commissie bij de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. De aard van dat besluit maakt dat het niet de reikwijdte kan uitbreiden van de rechten en verplichtingen die uit deze richtlijnen voortvloeien. De minister heeft daar terecht op gewezen. De Europese Commissie kan als uitvoerend orgaan van de Europese Unie immers niet de bevoegdheden van de Europese wetgever overnemen.

46. De in de toelichting bij het standaardgegevensformulier gegeven ‘rangordeschaal’ van A tot en met D heeft bovendien betrekking op habitattypen en daarmee (slechts) op de uitvoering van de Habitatrichtlijn en niet op de uitvoering van de Vogelrichtlijn. Dat blijkt uit de titel van de betreffende paragraaf 3.1 van de toelichting, maar ook uit de verwijzing naar bijlage III bij de Habitatrichtlijn. Die bijlage is namelijk wel van betekenis voor de aanwijzing van speciale beschermingszones op grond van de artikelen 4 en 5 van de Habitatrichtlijn, maar niet voor de aanwijzing van speciale beschermingszones op grond van artikel 4 van de Vogelrichtlijn. Het bestaan van de categorie D “aanwezig maar weinig waardevol” heeft in het standaardgegevensformulier daarom geen betekenis voor de vraag hoe het criterium “geregeld voorkomend” uit artikel 4, tweede lid, van de Vogelrichtlijn moet worden ingevuld. Paragraaf 3.2 van de toelichting bij het standaardgegevensformulier heeft wél betrekking op de soorten die de Vogelrichtlijn beoogt te beschermen, zo blijkt uit de titel van die paragraaf. In de tekst daaronder wordt in de toelichting echter een onderscheid gemaakt tussen vogelsoorten “vallend onder” artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn enerzijds, en dier- en plantensoorten van bijlage II van de Habitatrichtlijn “die in het gebied voorkomen” anderzijds. De verplichtingen die voortvloeien uit de Vogelrichtlijn worden hier dan ook separaat beschouwd ten opzichte van die uit de Habitatrichtlijn. Uit paragraaf 3.2 kan dan ook evenmin worden afgeleid dat de betekenis van de zinsnede “die in de gebieden voorkomen” uit artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn bepalend is voor de betekenis van de zinsnede “geregeld voorkomend” uit artikel 4, tweede lid, van de Vogelrichtlijn.

Richtsnoer art. 6 Habitatrichtlijn

47. In het richtsnoer van de Europese Commissie “Beheer van Natura 2000-gebieden – De bepalingen van artikel 6 van de habitatrichtlijn” staat het volgende (op pagina 17):

“
In principe moeten instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau worden bepaald voor alle soorten en habitattypen van communautair belang uit hoofde van de habitatrichtlijn en voor vogelsoorten in bijlage I bij de vogelrichtlijn of geregeld voorkomende trekvogels met een beduidende aanwezigheid in een gebied. Het is echter niet nodig specifieke instandhoudingsdoelstellingen of instandhoudingsmaatregelen vast te stellen voor soorten of habitattypen die volgens het Natura 2000-SGF[= standaardgegevensformulier]
aanwezig maar verwaarloosbaar resp. weinig waardevol zijn.”^[22]

48. De rechtbank overweegt dat richtsnoeren van de Europese Commissie op zichzelf niet bindend zijn, maar dat zij wel een handvat bieden voor de interpretatie van bepalingen in een richtlijn. Dit volgt uit vaste rechtspraak van zowel het Hof van Justitie als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.^[23]

49. In het hiervoor opgenomen citaat van het richtsnoer wordt de uit de Vogelrichtlijn voortvloeiende verplichting herhaald om voor geregeld voorkomende trekvogels instandhoudingsdoelstellingen te bepalen. Daar wordt aan toegevoegd dat die verplichting niet bestaat voor verwaarloosbaar aanwezige soorten. De rechtbank oordeelt dat hieruit niet zonder meer kan worden afgeleid dat trekvogels die meer dan verwaarloosbaar voorkomen, moeten worden aangemerkt als “geregeld voorkomend” in de zin van artikel 4, tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Om deze reden is de invulling “meer dan verwaarloosbaar aanwezig” die de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geeft aan het Habitatichtlijn-criterium “soorten die in het gebied voorkomen” voor deze zaak niet relevant. Het richtsnoer maakt duidelijk dat verwaarloosbaar aanwezige soorten
in ieder gevalniet hoeven te worden beschermd, zonder expliciet te maken dat alle andere soorten die bescherming wel zouden moeten krijgen. Voor zover de Europese Commissie dat met het richtsnoer wel heeft beoogd, wordt aan deze bepaling van de Vogelrichtlijn naar het oordeel van de rechtbank echter een te ruime reikwijdte toegekend.

Conclusie advocaat-generaal Kokott

50. In de conclusie van de advocaat-generaal van 7 augustus 2018 in de Ierse prejudiciële procedure staat het volgende:

“
Zoals de Tsjechische Republiek terecht betoogt, hoeven de gevolgen voor bepaalde in de bijlagen I en II bij de habitatrichtlijn opgenomen typen habitats en soorten en voor in bijlage I bij de vogelrichtlijn opgenomen trekvogels en vogels, die weliswaar in de beschermingszone voorkomen maar niet onder de instandhoudingsdoelstellingen vallen, in beginsel echter niet worden onderzocht. Dit is echter alleen het geval indien die habitats en soorten in het gebied op zo onbeduidende schaal aanwezig zijn dat zij niet hoeven te worden toegevoegd aan de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied.”^[24]

51. Hieruit kan evenmin worden afgeleid dat de door de Vogelbescherming aangedragen soorten in het aanwijzingsbesluit hadden moeten worden opgenomen. Uit de conclusie is namelijk niet af te leiden hoe de advocaat-generaal de door hem beschreven “onbeduidende schaal” invult in relatie tot het criterium “geregeld voorkomend” uit artikel 4, tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Uit de conclusie volgt in ieder geval niet dat dit criterium moet worden toegepast zoals de Vogelbescherming dat beoogt.

Actualisatie Nederlandse gebieden Habitatrichtlijn

Uit het voorgaande volgt dat de systematiek van aanwijzing van speciale beschermingszones voor soorten die in de gebieden voorkomen op grond van Habitatrichtlijn een andere is dan de aanwijzing van speciale beschermingszones voor geregeld voorkomende trekvogels op grond van de Vogelrichtlijn. Alleen al daarom komt in deze zaak over de Vogelrichtlijn, geen betekenis toe aan de recente actualisatie van de instandhoudingsdoelstellingen van Nederlandse Natura 2000-gebieden op grond van de Habitatrichtlijn.

Beschermingsbehoefte niet aangevoerd

52. De rechtbank heeft hiervoor geoordeeld dat de omstandigheid dat bepaalde vogels in het gebied de Bruine Bank voorkomen en geen dwaalgast zijn, onvoldoende is voor de conclusie dat zij als “geregeld voorkomende trekvogel” onder de reikwijdte van artikel 4, tweede lid, van de Vogelrichtlijn vallen. De enkele verwijzing naar artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn en naar documenten die daarover gaan is daarvoor onvoldoende.

53. Dat betekent niet dat de vogels waar de Vogelbescherming op heeft gewezen nooit als geregeld voorkomende trekvogels bescherming zouden kunnen krijgen. Uit de tekst van artikel 4, tweede lid, van de Vogelrichtlijn vloeit voort dat het antwoord op de vraag of dat moet gebeuren afhankelijk is van de beschermingsbehoefte (“bearing in mind their need of protection” in de Engelse taalversie). De rechtbank ziet echter in wat de Vogelbescherming aanvoert geen aanleiding om te oordelen dat de visdief, noordse stern, drieteenmeeuw, kleine mantelmeeuw, noordse stormvogel, papegaaiduiker, stormmeeuw, zilvermeeuw en grote stern die beschermingsbehoefte hebben in het gebied van de Bruine Bank. Het lag op de weg van de Vogelbescherming om dat aan te voeren en, indien betwist, te onderbouwen. Dat heeft de Vogelbescherming nagelaten, terwijl de aanwijzing van de Bruine Bank als Natura 2000-gebied op zichzelf niet in geschil is. De Vogelbescherming heeft zich ook niet op het standpunt gesteld dat die aanwijzing en de bescherming die eruit voortvloeit niet ten goede komt van de gehele vogelfauna van het gebied^[25]of voor de door haar aangedragen vogelsoorten juist slechter uitpakt. Gelet op dit alles is er geen aanleiding om te twijfelen aan de uit de Nota van Antwoord volgende onderbouwing van de minister dat deze soorten geen beschermingsbehoefte hebben die noodzaakt tot het meenemen van deze soorten in het aanwijzingsbesluit.

Geen prejudiciële vragen

54. Op de zitting is de mogelijkheid besproken dat de rechtbank prejudiciële vragen stelt aan het Hof van Justitie. Uit het voorgaande blijkt echter dat de rechtbank niet twijfelt aan de uitleg van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn of aan de betekenis van die bepalingen in relatie tot artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn. Om deze reden ziet de rechtbank geen aanleiding om prejudiciële vragen te stellen.

Conclusie en gevolgen

55. De minister heeft de aanwijzing van het gebied Bruine Bank als Natura 2000-gebied en de vaststelling van instandhoudingsdoelstellingen redelijkerwijs kunnen beperken tot de vogelsoorten dwergmeeuw, alk, zeekoet, grote jager, grote mantelmeeuw en jan-van-gent. De omstandigheid dat de vogelsoorten visdief, noordse stern, drieteenmeeuw, kleine mantelmeeuw, noordse stormvogel, papegaaiduiker, stormmeeuw, zilvermeeuw en grote stern ook in het gebied voorkomen, is niet voldoende om te zeggen dat die soorten in dit gebied ook een beschermingsbehoefte hebben. Het betoog van de Vogelbescherming dat het gebied óók voor die soorten had moeten worden aangewezen slaagt niet.

56. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het aanwijzingsbesluit van 24 november 2021 blijft gelden. De minister hoeft geen griffierecht of proceskosten te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. K. de Meulder, voorzitter, en mr. R.C. Moed en mr. E.C. Matiasen, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 7 september 2023.

de griffier is verhinderd om

de uitspraak te ondertekenen

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.