Uitspraak
200201933/1.
Datum uitspraak: 19 maart 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging “Koninklijke Nederlandse Jagersvereniging”, gevestigd te Amersfoort, en anderen,
2. de Gors- en Ambachtsheerlijkheid van Zuid-Beijerland, gevestigd te Oud-Beijerland,
appellanten,
en
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 maart 2000 (Stcr. 31 maart 2002, nr. 65) heeft verweerder het op de bij dat besluit behorende kaart aangegeven gebied, bekend onder de naam Haringvliet, aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: Vogelrichtlijn).
Bij voornoemd besluit heeft verweerder voorts het voornoemde gebied aangewezen voor opname in de lijst van watergebieden van internationale betekenis als bedoeld in artikel 2 van Pro de op 2 februari 1971 te Ramsar, Iran, tot stand gekomen Overeenkomst inzake watergebieden van internationale betekenis, in het bijzonder als verblijfplaats voor watervogels (Trb. 1975, 84 en Trb. 1980,90; hierna: Wetlands-Conventie).
Bij besluit van 20 maart 2002 heeft verweerder het hiertegen door appellanten sub 1 gemaakte bezwaar, voor zover gericht tegen de aanwijzing van het Haringvliet voor opname in de lijst van watergebieden van internationale betekenis als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wetlands-Conventie, niet-ontvankelijk, en voor het overige ongegrond verklaard. Bij genoemd besluit is het bezwaar van appellante sub 2 geheel ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 24 april 2002, bij de Raad van State ingekomen op 25 april 2002, en appellante sub 2 bij brief van 22 april 2002, bij de Raad van State ingekomen op 24 april 2002, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 23 mei 2002.
Bij brief van 4 juli 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 november 2002, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door mr. H.A.M. Lamers, gemachtigde, appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. A. Streefkerk-Wegman, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. P.W. Verheijen, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Juridisch kader
2.1. Ingevolge artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn heeft deze richtlijn betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten alle benodigde maatregelen te nemen om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lidstaten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten voor de leefgebieden van de in Bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lidstaten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop dienen de Lidstaten zelf bijzondere aandacht te besteden aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan watergebieden van internationale betekenis.
In artikel 4, vierde lid, eerste volzin, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen nemen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in het eerste en tweede lid bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden verstoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn.
2.1.1. In artikel 3, eerste lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: Habitatrichtlijn) is bepaald dat een coherent Europees ecologisch netwerk wordt gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I van deze richtlijn vermelde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.
In artikel 6, tweede lid, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
In artikel 6, derde lid, is bepaald dat voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
In artikel 6, vierde lid, is onder meer bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
Ingevolge artikel 7 komen Pro de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
2.1.2. Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 wijst de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gebieden aan ter uitvoering van verdragen of andere internationale verplichtingen met betrekking tot natuur- en landschapsbehoud, voor zover die verdragen of verplichtingen zulks met zich brengen. Ingevolge het tweede lid van dat artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
Gebiedsbeschrijving Haringvliet
2.2. Het Haringvliet ligt in de provincie Zuid-Holland tussen Voorne-Putten, Hoeksche Waard en Goeree-Overflakkee. Het gebied bestaat uit open water, buitendijkse gronden en het eiland Tiengemeten en beslaat een oppervlakte van ongeveer 10800 hectare. Grote delen zijn in eigendom en beheer bij Staatsbosbeheer en de Vereniging Natuurmonumenten. Het Haringvliet verloor in 1970 de open verbinding met de zee door sluiting van de Haringvlietdam. Het vormt thans een groot zoetwaterbekken, dat alleen via het Spui, de Oude Maas en de Nieuwe Waterweg in verbinding staat met de Noordzee.
Wetlands-Conventie
2.3. Appellanten sub 1 stellen dat verweerder ten onrechte hun bezwaar gericht tegen de aanwijzing van het Haringvliet voor opname in de lijst van watergebieden van internationale betekenis als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wetlands-Conventie niet-ontvankelijk heeft verklaard.
2.3.1. Verweerder heeft hieromtrent in het bestreden besluit overwogen dat de uitvoering van de conventie een morele werking heeft. Er vindt geen rechtstreekse toetsing plaats van besluiten aan de bepalingen van de conventie. Daarnaast bepaalt artikel 4.9 van de Wet milieubeheer dat gebieden die zijn aangemeld als wetland behoren tot de gebieden waarin de kwaliteit van het milieu of van een of meer onderdelen daarvan bijzondere bescherming behoeft. Een dergelijke aanduiding behoort tot de hoofdzaken van het door het provinciaal bestuur te voeren milieubeleid, welke dienen te worden vervat in een provinciaal milieubeleidsplan. Dat plan is een indicatief plan. Aan de aanduiding van een beschermingsgebied in een dergelijk plan is geen rechtsgevolg verbonden. Bovendien is in de aanwijzing aangegeven dat het gebied niet behoort tot de gebieden, bedoeld in artikel 4.9 van de Wet milieubeheer, voor zover het niet reeds als milieubeschermingsgebied in een provinciaal milieubeleidsplan is aangewezen. Gelet op het vorenstaande stelt verweerder vast dat aan de aanmelding van het gebied Haringvliet voor opname in de lijst van watergebieden van internationale betekenis geen rechtsgevolg is verbonden. Mitsdien is deze aanmelding geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en staat tegen de aanmelding op grond van de artikelen 8:1 en 7:1 van de Awb niet de mogelijkheid van bezwaar open, aldus verweerder. Gelet hierop heeft hij het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
2.3.2. De Afdeling overweegt als volgt. Verweerder heeft het gebied Haringvliet aangewezen voor opname in de lijst van watergebieden van internationale betekenis als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wetlands-Conventie. Hierbij is door verweerder verwezen naar de grondslag voor deze aanwijzing in artikel 27 van Pro de Natuurbeschermingswet 1998. De enkele verwijzing naar het genoemd artikel leidt echter niet tot de conclusie dat de onderhavige aanwijzing als besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan worden aangemerkt. In het onderhavige geval heeft verweerder er terecht op gewezen dat de aanwijzing voor opname in de lijst van watergebieden van internationale betekenis op zichzelf geen rechtsgevolgen met zich brengt. Bij het ontbreken van enig rechtsgevolg is van een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, geen sprake. Voor zover appellanten wijzen op het in de Flora- en faunawet opgenomen jachtverbod in zogenoemde Wetlandgebieden, merkt de Afdeling op dat de Flora- en faunawet op 1 april 2002, en derhalve na het nemen van het bestreden besluit, in werking is getreden, zodat hierin geen rechtsgevolg van de aanwijzing voor opname in de lijst van watergebieden van internationale betekenis kan worden gevonden.
Op grond van het vorenstaande heeft verweerder het bezwaar van appellanten tegen de bedoelde aanwijzing terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep van appellanten is op dit punt derhalve ongegrond.
Algemene bezwaren tegen de aanwijzing
2.4. Appellanten sub 1 en sub 2 kunnen zich niet verenigen met de in het algemeen bij de aanwijzingsbesluiten gehanteerde selectie- en begrenzingencriteria. In dat kader voeren zij diverse beroepsgronden aan.
2.4.1. De speciale beschermingszones zijn geselecteerd op basis van ornithologische (vogelkundige) criteria. Een gebied wordt in het kader van de Vogelrichtlijn als speciale beschermingszone (hierna: SBZ) geselecteerd, indien het gebied aan een aantal criteria voldoet. Nadat een gebied is geselecteerd, worden de grenzen daarvan bepaald. Bij de aanwijzing van gebieden als SBZ zijn de volgende selectiecriteria gehanteerd:
1. In Bijlage I van de Vogelrichtlijn worden vogelsoorten genoemd die bijzonder beschermingswaardig zijn (hierna: Bijlage I-soorten). De lijst is voor het laatst aangepast in 1997, en telt thans 181 soorten, waarvan er 44 voor Nederland van belang zijn. Van de gebieden waar een Bijlage I-soort volgens officiële vogeltellingen voorkomt, zijn de vijf gebieden geselecteerd met de hoogste aantallen van die soort, tenzij in het desbetreffende gebied minder dan twee broedparen of vijf exemplaren van die soort voorkomen. Gebieden die behoren tot de vijf belangrijkste gebieden voor die soort zijn bij de aanwijzingen als SBZ betrokken.
2. Tevens komt een gebied voor aanwijzing in aanmerking indien geregeld minstens 1% van een biogeografische populatie van een soort of ondersoort van een (trekkende) watervogel in het gebied broedt, ruit, foerageert en/of rust. Dit ziet zowel op trekkende watervogels die op Bijlage I van de Vogelrichtlijn worden genoemd als op trekkende watervogels die niet op Bijlage I voorkomen.
3. Voor geselecteerde gebieden geldt als beperkende voorwaarde dat het desbetreffende gebied alleen als SBZ wordt aangewezen indien tenminste 100 hectare met een formele natuurstatus deel uitmaakt van het gebied, voor zover het geen aanwijzingen voor water betreft. Hiermee wordt beoogd alleen de meest geschikte vogelgebieden met enige omvang aan te wijzen.
2.4.2. De grenzen van een SBZ worden vastgesteld op basis van het gebruik dat de aanwezige Bijlage I-soorten, trekkende watervogels en/of overige trekkende vogels van het desbetreffende gebied maken, waarbij wordt uitgegaan van landschapsecologische eenheden en de biotoopeisen van de desbetreffende vogelsoorten. Bij de begrenzing wordt voorts ook rekening gehouden met het voorkomen van niet-kwalificerende maar wel in behoorlijke aantallen voorkomende andere Bijlage I-soorten, trekkende watervogels en overige trekvogels.
Hierbij zijn voorts de volgende beperkingen gehanteerd.
- Voor vogelsoorten die voorkomen op Bijlage I geldt dat geregeld tenminste 1% van de Nederlandse broedpopulatie in het gebied aanwezig moet zijn;
- Voor trekkende watervogels geldt dat geregeld tenminste 0,1% van de biogeografische populatie in het gebied aanwezig moet zijn;
- Voor overige trekvogels geldt dat geregeld tenminste 1% van de Nederlandse broedpopulatie in een gebied aanwezig is en dat deze vogels voorkomen op de Nederlandse Rode Lijst van bedreigde vogelsoorten. Deze lijst betreft 14 soorten die geconcentreerd in het totaal van de aangewezen en nog aan te wijzen speciale beschermingszones voorkomen.
2.4.3. Ten aanzien van de selectiecriteria verwijst verweerder primair naar hetgeen hieromtrent is opgenomen in de aanwijzingsbesluiten, het bestreden besluit en in de Nota van Antwoord Vogelrichtlijn, deel 1, Algemeen, en bijlage 1 daarbij. Hij neemt het standpunt in, dat de Vogelrichtlijn door de Lidstaten dient te worden uitgevoerd, waarbij deze een zekere mate van beoordelingsvrijheid hebben. Het vaststellen van de selectiecriteria is aan de Lidstaten zelf voorbehouden. Aan de hand van deze criteria heeft de selectie van de aan te wijzen gebieden plaatsgevonden. De onderbouwing van de criteria is adequaat en wetenschappelijk verantwoord, aldus verweerder. Hij stelt met de toepassing van de hiervoor beschreven criteria op een juiste wijze te heben voldaan aan de eisen die de Vogelrichtlijn stelt. In dit verband wijst hij voorts op de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) en de omstandigheid dat de Tweede Kamer met deze wijze van uitvoering van de verplichtingen ingevolge de Vogelrichtlijn heeft ingestemd en dat de Europese Commissie de gehanteerde selectiecriteria heeft onderschreven.
2.4.4. De Afdeling stelt voorop dat, gelet op artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn, bij de selectie van gebieden die mogelijk in aanmerking komen voor aanwijzing als SBZ op grond van de Vogelrichtlijn slechts ornithologische criteria mogen worden gehanteerd. Hierbij verwijst de Afdeling onder meer naar de arresten van het Hof in de Lappel Bank-zaak (HvJEG 11 juli 1996, zaak C 44/95, M en R 1996/115) en de Santona-zaak (HvJEG 2 augustus 1993, zaak C 335/90, Jur. 1993, p. I-4221).
2.4.4.1. Het criterium van de belangrijkste vijf gebieden voor Bijlage I-soorten en het zogenoemde 1%-criterium ten aanzien van trekkende watervogels zijn blijkens de stukken ontleend aan de studie “Inventory of Important Bird Areas in the European Community (hierna: IBA 1989), die in opdracht van de Europese Commissie is verricht door de International Council for Bird Preservation (ICBP). Het Hof heeft in zijn arrest van 19 mei 1998 in de zaak C-3/96 (Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen het Koninkrijk der Nederlanden) overwogen dat de IBA-lijst uit 1989 een inventarisatie is van de gebieden die van groot belang zijn voor het behoud van de vogelstand in de Gemeenschap, opgesteld in opdracht van het betrokken directoraat-generaal van de Commissie door de Eurogroup for the Conservation of Birds and Habitats in samenwerking met de International Council of Bird Preservation en deskundigen van de Commissie. Voorts overwoog het Hof, dat de IBA 1989 het enige document blijkt te zijn met wetenschappelijk bewijsmateriaal, aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of Nederland zijn verplichting is nagekomen de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van de beschermde soorten meest geschikte gebieden als SBZ aan te wijzen. Derhalve kon deze lijst, hoewel voor de betrokken lidstaten niet verbindend, gelet op de erkende wetenschappelijke waarde ervan, door het Hof worden gebruikt als maatstaf om te beoordelen in hoeverre Nederland zijn aanwijzingsverplichting was nagekomen.
De IBA-lijst uit 1994 is een actualisatie van de lijst uit 1989. In de procedure voor het Hof kon deze lijst niet aan de orde komen. Wel overwoog het Hof dat de IBA-lijst uit 1994 de gebieden in Nederland opsomt die volgens de door de Commissie aanvaarde wetenschappelijke criteria als SBZ moeten worden aangewezen.
Gelet op het vorenstaande acht de Afdeling de handelwijze van verweerder, waarbij deze zich bij het opstellen van de selectiecriteria om te komen tot de aanwijzing van speciale beschermingszones heeft gebaseerd op de
IBA 1989, en de actualisatie daarvan voor Nederland, welke is neergelegd in de IBA 1994, niet onredelijk.
2.4.4.2. Blijkens de stukken gaat het bij het criterium van de vijf belangrijkste gebieden voor de Bijlage I-soorten om een selectie van vijf gebieden met de grootste gemiddelde aantallen op grond van een vergelijking van alle aantallen van een bepaalde soort over alle potentiële gebieden in Nederland. Aan deze gebieden is voor de desbetreffende soort een score van 1 (beste gebied) tot 5 toegekend. Dit is afzonderlijk gedaan voor de aantallen broedparen, de aantallen overwinterende vogels en voor de seizoensmaxima.
Hoewel de stukken naar de mening van appellanten aanleiding geven voor onduidelijkheid, is naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk dat de ondergrens die in het kader van dit criterium wordt gehanteerd ziet op een minimum van twee broedparen of vijf individuen.
2.4.4.3. Voor het 1%-criterium is aansluiting gezocht bij de criteria die worden gehanteerd bij aanwijzing van gebieden voor opname in de lijst van watergebieden van internationale betekenis ingevolge de Wetlands-Conventie. De basis voor de beschrijving van het 1%-criterium is
artikel 4, tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Het gaat bij dit criterium om
(niet in Bijlage I van de Vogelrichtlijn opgenomen) trekvogels.
De Lidstaten besteden voorts bijzondere aandacht aan de bescherming van watergebieden, in het bijzonder aan de watergebieden van internationale betekenis in verband met de bescherming van trekkende watervogels.
De Afdeling ziet geen aanleiding het begrip “geregeld minstens 1%” onvoldoende duidelijk te achten. Hierbij dient het gemiddeld seizoensmaximum berekend over ten minste drie jaren minstens de desbetreffende drempelwaarde te bedragen. Tevens is het mogelijk dat de drempelwaarde in minstens twee van de drie jaren wordt gehaald. In het laatste geval wordt een minimum van vijf telseizoenen gehanteerd en is bij de beschikbaarheid van voldoende telgegevens uitgegaan van zes seizoenen.
2.4.4.4. Het zogenoemde 100-hectare criterium is als extra beoordelingscriterium voor de selectie van de gebieden gehanteerd. Dit criterium speelt alleen een rol bij zogenoemde terrestrische gebieden. Op grond van de voorgaande twee selectiecriteria kunnen gebieden zich kwalificeren voor de aanwijzing als SBZ. Gebieden die zich op grond van het eerste of tweede criterium kwalificeren voor de aanwijzing als SBZ dienen in beginsel dan ook als zodanig te worden aangewezen. Ornithologische criteria zijn immers bepalend. In beginsel gekwalificeerde terrestrische gebieden dienen evenwel, in verband met het derde criterium, minstens 100 hectare met een formele natuurstatus te beslaan. Formele natuurstatus wordt in dit verband gedefinieerd als: terreinen die de status van beschermd natuurmonument of staatsnatuurmonument onder de Natuurbeschermingswet hebben, alsmede terreinen in eigendom en beheer van Staatsbosbeheer of van de organisaties die vallen onder de Regeling subsidies particuliere terreinbeherende organisaties. Op deze manier kunnen volgens verweerder gebieden buiten de aanwijzing worden gehouden die niet “het meest geschikt zijn” zoals zanddepots, tijdelijke bouwlocaties en verkeersknooppunten.
Met dit criterium wordt blijkens de stukken beoogd gebieden van aanwijzing uit te sluiten, waarvan de instandhouding, ondanks het voorkomen van te beschermen vogelsoorten, zeker niet kan worden gegarandeerd.
De Afdeling stelt vast dat in dit verband wordt beoogd aan te sluiten bij het begrip “naar oppervlakte de meest geschikte gebieden” dat in artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn wordt gehanteerd in verband met de aanwijzing van een SBZ. Gelet op het vorenstaande en hetgeen hieromtrent ter zitting is gesteld, acht de Afdeling de door verweerder gekozen methode, waarbij een derde criterium is vastgesteld voor de selectie van gebieden die moeten worden aangewezen als SBZ, ter nadere operationalisering van het bepaalde in
artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn, niet onredelijk.
2.4.5. Met betrekking tot de begrenzingencriteria stelt de Afdeling vast dat de grenzen van een SBZ primair worden bepaald door het gebruik dat de aanwezige Bijlage I-soorten, en/of trekkende watervogels, en/of overige trekkende vogels van de desbetreffende SBZ maken. Hierbij zijn landschapsecologische eenheden en biotoopeisen van de desbetreffende vogelsoorten betrokken. Voorts gelden de hiervoor reeds genoemde procentuele beperkingen. In dit verband kunnen derhalve bij de begrenzing van een SBZ tevens vogelsoorten een rol spelen die niet bepalend zijn geweest voor selectie van de desbetreffende SBZ. Op grond van ornithologische criteria en daarmee direct en noodzakelijkerwijs samenhangende landschapsecologische overwegingen zijn de geselecteerde gebieden begrensd en heeft zogenoemde exclavering (uitsluiting) plaatsgevonden. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om de methode van begrenzing onredelijk of anderszins onjuist te achten.
2.4.6. De ontwerp-aanwijzingsbesluiten zijn gebaseerd op het rapport Belangrijke Vogelgebieden in Nederland 1994 (Vogelbescherming Nederland), waarin terreinen zijn geselecteerd en beschreven. Om de juistheid en volledigheid van de in dit rapport opgenomen selectie van gebieden te verifiëren, is in juli 1998 de zogenoemde Commissie Vogelrichtlijn, een commissie van deskundigen op het gebied van belangrijke vogelgebieden, onder voorzitterschap van [voorzitter], ingesteld. Deze commissie heeft in september 1998 onder meer advies uitgebracht over de gehanteerde criteria en de daaruit volgende selectie van gebieden. De Commissie Vogelrichtlijn heeft het criterium van de belangrijkste vijf gebieden en het 1%-criterium onderschreven en heeft in zijn algemeenheid geconcludeerd dat bij de selectie en begrenzing van gebieden de criteria juist zijn toegepast en dat de op dat moment beschikbare telgegevens adequaat zijn gebruikt. Zij heeft de selectie van de belangrijke vogelgebieden onderschreven.
De definitieve aanwijzingsbesluiten zijn gebaseerd op geactualiseerde telgegevens die zijn verwerkt in het rapport “Belangrijke vogelgebieden in Nederland 1993-1997” (Sovon 2000).
De stelling van appellanten dat de Commissie Vogelrichtlijn hetzij niet onafhankelijk, hetzij niet deskundig is, is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende onderbouwd en ook anderszins niet aannemelijk gemaakt.
2.4.7. Voorts is de cijfermatige onderbouwing van de selectie en begrenzing van gebieden volgens appellanten onvoldoende. In dit verband heeft verweerder gesteld dat de gegevens die zijn gebruikt bij het opstellen van de ontwerpbesluiten, afkomstig zijn uit het zogenoemde Basisdossier. Blijkens de stukken zijn de telgegevens verzameld door deskundige vrijwilligers van SOVON Vogelonderzoek Nederland (hierna: Sovon), professionele vogeltellers van het Rijksinstituut voor Zuivering van Afvalwater (RIZA), het Rijksinstituut Kust en Zee (RIKZ), provincies en terreinbeherende organisaties als Staatsbosbeheer, Natuurmonumenten en de provinciale landschappen. Uit de stukken is gebleken dat voor het tellen methodes bestaan die zijn vastgelegd en gepubliceerd in handleidingen. Voorts worden in opdracht van het Expertise Centrum LNV (voorheen IKC-Natuurbeheer) door het Sovon de tellingen gecoördineerd en de telgegegevens gecontroleerd. Het Sovon heeft meerjarencontracten met het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, het Centraal Bureau voor de Statistiek en Rijkswaterstaat voor het uitvoeren van vogeltellingen. In dat verband is de Afdeling voorts gebleken dat deze tellingen reeds sinds jaren de basis vormen voor beleids- en beheersbeslissingen door genoemde overheden en organisaties.
De Commissie Vogelrichtlijn heeft aan verweerder onder meer geadviseerd over de kwaliteit van de bij de selectie gebruikte vogeltelgegevens. Zij is van oordeel dat de lopende vogeltelprojecten veel gegevens opleveren van een goede kwaliteit. Ten aanzien van enkele onvolkomenheden is de Commissie Vogelrichtlijn van mening dat een betere informatievoorziening niet zal leiden tot een wezenlijk andere selectie van gebieden.
Voor zover appellanten hebben aangevoerd dat er sprake zou zijn van dubbeltellingen, is van de zijde van verweerder ter zitting uiteengezet dat hierbij van belang is dat vogels in verschillende gebieden verblijven al naar gelang ze bijvoorbeeld broeden, ruien, rusten, foerageren en overwinteren. Als voorbeeld wordt gewezen op het 1%-criterium. Hierbij gaat het er om, dat geregeld minstens 1% van de populatie in een gebied verblijft. Gezien het vorenstaande is het echter juist heel goed mogelijk, dat (een deel van) dezelfde populatie van een soort op verschillende momenten wordt aangetroffen in verschillende gebieden. Als vogels van een bepaalde soort in een bepaald gebied worden aangetroffen dienen ze dan ook altijd te worden meegeteld, ook al worden de desbetreffende vogels tevens in een ander gebied geteld. De Afdeling acht het standpunt van verweerder niet onredelijk. Hierbij dient in aanmerking te worden genomen dat één en ander in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn.
Gelet op het vorenstaande en gelet op hetgeen op dit punt overigens is aangevoerd, overweegt de Afdeling dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat de verschillen in de tellingen zodanig zijn dat verweerder zich bij de selectie en begrenzing van de SBZ niet op de gebruikte vogeltelgegevens mocht baseren. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding om de cijfermatige onderbouwing van de aanwijzingsbeslissingen ondeugdelijk te achten.
2.4.8. Al het vorenoverwogene in aanmerking genomen is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat hij bij de aanwijzing van het gebied Haringvliet als SBZ ter uitvoering van het bepaalde in de Vogelrichtlijn de juiste selectie- en begrenzingscriteria heeft gehanteerd. In hetgeen appellanten overigens op dit punt hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. De beroepen zijn in zoverre ongegrond.
2.5. Appellanten stellen dat het aanwijzingsbesluit in strijd is met
artikel 27 van Pro de Natuurbeschermingswet 1998, nu niet is aangegeven op welke wijze de instandhouding van het gebied wordt verwezenlijkt. In dit verband hebben appellanten aangevoerd dat niet duidelijk is wat de rechtsgevolgen zijn van de aanwijzing als SBZ, hetgeen in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
2.5.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat invulling wordt gegeven aan de verplichting tot instandhouding van de SBZ door de wijze waarop de Nederlandse overheid omgaat met de belangen van vogels in de ruimtelijke ordening op rijks-, provinciaal en gemeentelijk niveau.
Gelet hierop is verweerder van mening dat voldoende inzichtelijk is op welke wijze de instandhouding van het gebied wordt verwezenlijkt en dat wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 27, tweede lid, van de
Natuurbeschermingswet 1998.
2.5.2. De Afdeling overweegt dienaangaande, dat artikel 27, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 slechts de verplichting inhoudt in de toelichting bij het aanwijzingsbesluit te vermelden hoe de instandhouding van het gebied wordt verwezenlijkt. Aan die verplichting heeft verweerder voldaan door in dit verband in paragraaf 5 van de nota van toelichting onder meer te verwijzen naar de Ecologische hoofdstructuur, de beschermde of staatsnatuurmonumenten en de streek- en bestemmingsplannen. Voorts biedt de toetsing van activiteiten aan artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn over de band van de bestaande wetgeving en het beleid garanties voor de instandhouding van de kwaliteit van de leefgebieden (paragraaf 7 van de nota van toelichting). De omstandigheid dat de directe rechtsgevolgen van de aanwijzingen voor wat betreft het nationale recht niet zonder meer duidelijk zijn, doet er niet aan af dat verweerder aan zijn verplichting van artikel 27, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 heeft voldaan. Voor de stelling van appellanten, dat bij het aanwijzingsbesluit specifieke beheersmaatregelen ten aanzien van de in het desbetreffende gebied te beschermen soorten moeten worden aangegeven, ziet de Afdeling geen grond.
2.6. Voorts hebben appellanten aangevoerd dat de noodzaak van een verbod op de jacht in de aangewezen gebieden niet is aangetoond. Uitoefening van de jacht is volgens hen niet in strijd met de doelstelling van de Vogelrichtlijn. Zij betogen dat hun stelling wordt bevestigd door de uitkomsten van het onderzoek uitgevoerd door het Van Hall Instituut/Oranjewoud: “Vogelrichtlijngebieden in onbalans” van januari 2000.
2.6.1. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit gold het rechtsregime van de Jachtwet, dat zich niet verzet tegen de uitoefening van de jacht in een SBZ. Ingevolge artikel 46, derde lid, onder b en c, van de Flora- en faunawet is de jacht in een als SBZ aangewezen gebied verboden. Nu de Flora- en faunawet echter eerst na het nemen van het bestreden besluit, namelijk op 1 april 2002 inwerking is getreden, behoeft thans niet verder te worden ingegaan op de stelling van appellanten, en het onderzoek van het Van Hall Instituut/Oranjewoud in het bijzonder.
2.7. Appellante sub 2 heeft nog aangevoerd dat agrarische en recreatieve belangen ten onrechte niet zijn meegewogen bij de aanwijzing als SBZ.
2.7.1. Verweerder heeft zich, onder meer in zijn verweerschrift op het standpunt gesteld dat het bepaalde in de Vogelrichtlijn geen ruimte biedt om met een mogelijke uitbreiding van een jachthaven of een recreatieterrein rekening te houden. Dit geldt evenzeer voor de belangen van agrariërs. De vraag naar de afweging van dergelijke belangen komt pas aan de orde bij concrete besluitvorming over een voorgenomen activiteit.
2.7.2. In dit verband overweegt de Afdeling dat het Hof in zijn voornoemde arrest van 19 mei 1998 heeft overwogen dat artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn de Lidstaten de verplichting oplegt, de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van de in bijlage I genoemde soorten meest geschikte gebieden als SBZ aan te wijzen, waaraan zij zich niet kunnen onttrekken door andere speciale beschermingsmaatregelen te treffen. Uit deze bepaling volgt immers, dat zodra vogels van de aangegeven soorten op het grondgebied van een Lidstaat voorkomen, deze staat daarvoor met name speciale beschermingszones moet aanwijzen. Bij de keuze en afbakening van een SBZ mag geen rekening worden gehouden met de in artikel 2 van Pro de Vogelrichtlijn genoemde economische eisen. Voorts beschikken de Lidstaten ten aanzien van de keuze en afbakening van een SBZ weliswaar over een zekere beoordelingsmarge, doch zoals reeds overwogen gelden voor de aanwijzing van die zones bepaalde in de Vogelrichtlijn aangegeven ornithologische criteria. Dit betekent dat de beoordelingsmarge van de Lidstaten bij de keuze van de meest geschikte gebieden om als SBZ te worden aangewezen, geen betrekking heeft op de vraag, in hoeverre het opportuun is de gebieden die volgens ornithologische criteria het meest geschikt lijken, als SBZ aan te wijzen, doch enkel op de toepassing van deze criteria om te bepalen welke gebieden het meest geschikt zijn voor de instandhouding van de in bijlage I bij de Vogelrichtlijn genoemde soorten.
De Lidstaten zijn derhalve verplicht, alle gebieden die volgens ornithologische criteria het meest geschikt lijken voor de instandhouding van de betrokken soorten, als SBZ aan te wijzen.
Gelet op het vorenstaande overweegt de Afdeling dat niet-ornithologische belangen terecht geen deel hebben uitgemaakt van het kader waarin verweerder de mogelijke aanwijzingen als SBZ heeft beoordeeld. Slechts op grond van ornithologische criteria kan worden beoordeeld of een gebied als SBZ moet worden aangewezen. Niet alleen de aangevoerde agrarische en recreatieve belangen, maar ook meer in algemene zin economische belangen, kunnen naar het oordeel van de Afdeling niet leiden tot het oordeel dat een gebied, dat op grond van ornithologische criteria behoort te worden aangewezen als SBZ, slechts ten dele of niet moet worden aangewezen.
Het standpunt van verweerder, dat het aannemelijk is dat de normale bedrijfsactiviteiten die voor de aanwijzing als SBZ reeds in het betrokken gebied plaatsvonden kunnen worden voortgezet omdat deze activiteiten immers niet in de weg hebben gestaan aan het vóórkomen van vogelkundige waarden, acht de Afdeling in dit verband in beginsel niet onredelijk. Dit neemt echter niet weg dat uitbreiding of intensivering van bedrijfsactiviteiten slechts kan worden toegestaan indien hiermee de vogelkundige waarden in het gebied geen schade wordt toegebracht. Eén en ander staat thans echter niet ter beoordeling. Het beroep is op dit punt derhalve ongegrond.
2.8. Appellanten stellen voorts dat zij schade zullen lijden ten gevolge van het aanwijzingsbesluit. Dit aanwijzingsbesluit is onrechtmatig, nu niet is voorzien in het aanbieden van een toereikende nadeelcompensatie.
2.8.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat uit de aanwijzing van een gebied als SBZ niet zodanige algemene beperkingen voortvloeien dat een regeling ter zake van schadevergoeding of nadeelcompensatie noodzakelijk is en dat het ontbreken daarvan de aanwijzingen onrechtmatig maken. Voorts is hem niet gebleken dat sprake zou kunnen zijn van onevenredige schade in verhouding tot het belang van een adequate bescherming van vogels krachtens de Vogelrichtlijn. Voorts stelt verweerder dat appellanten zich in geval van schade tot verweerder kunnen wenden met een verzoek om toekenning van vergoeding van die schade. Een beslissing op een dergelijk verzoek is een zuiver schadebesluit waartegen rechtsbeschermingsmogelijkheden openstaan.
2.8.2. Appellanten voeren aan schade te zullen lijden als gevolg van de aanwijzingsbesluiten in het algemeen en meer in het bijzonder als gevolg van het jachtverbod zoals opgenomen in artikel 46 van Pro de Flora- en faunawet.
Wat betreft de schade als gevolg van het jachtverbod overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar overweging 2.6.1., dat die door appellanten gestelde schade niet het gevolg is van de aanwijzing zelf maar het gevolg is van het van kracht worden van het verbod neergelegd in artikel 46 van Pro de Flora- en faunawet. De vraag of de wetgever dat verbod kon geven zonder te voorzien in een regeling voor nadeelcompensatie is in dit geding niet aan de orde.
Voor wat betreft de overige schade die appellanten beweerdelijk lijden als gevolg van het aanwijzingsbesluit, overweegt de Afdeling dat – wat daar ook van zij – niet van zodanige schade is gebleken dat verweerder het aanwijzingsbesluit niet had mogen nemen zonder toekenning van een schadevergoeding of nadeelcompensatie. In dat verband merkt de Afdeling op dat alleen in algemene zin is gesteld dat schade wordt geleden, zonder dat deze stelling vergezeld gaat van enige nadere concretisering of specificatie. Daarbij is voorts van belang dat bestaand gebruik in beginsel kan worden voortgezet en dat van eventuele beperkingen die schade zouden kunnen veroorzaken thans geen sprake is. Dergelijke beperkingen zouden het gevolg kunnen zijn van andere besluiten waarbij alsdan de vraag of recht bestaat op schadevergoeding of nadeelcompensatie aan de orde kan komen.
Voor zover appellanten een beroep doen op artikel 1 van Pro het
Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: Eerste Protocol EVRM) overweegt de Afdeling nog het volgende.
In artikel 1 van Pro het Eerste Protocol EVRM is het volgende bepaald:
”Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft het recht op het ongestoorde genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren”.
In dit verband overweegt de Afdeling, dat het bij de aanwijzingsbesluiten op grond van artikel 27 van Pro de Natuurbeschermingswet 1998 niet gaat om ontneming van eigendom, maar om een regeling van gebruik in het algemeen belang als in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol EVRM bedoeld. Voorts is er geen reden om aan te nemen dat het daarbij gaat om een individuele en buitensporige last voor de eigenaar of gebruiker, die verweerder op voorhand zou verplichten tot het toekennen van schadevergoeding of nadeelcompensatie teneinde een onevenredig zware last voor de eigenaar of gebruiker te voorkomen.
Gelet op het vorenstaande zijn de beroepen op dit punt ongegrond.
Gebiedsspecifieke bezwaren
2.9. De SBZ Haringvliet wordt in het westen begrensd door de Haringvlietdam, langs de noordoever door de voormalige zeewerende dijken (onder meer de Zeedijk, de Nieuwendijk van de Eendragtspolder en de Buitendijk), in het oosten door de Haringvlietbrug en de Hellegatsdam en in het zuiden door de dijk zuidelijk van het Zuiderdiep, de Buitenkade en de Buitendijk. De begrenzing van de SBZ is aangegeven op de bij het aanwijzingsbesluit behorende kaart. Daarbij geldt blijkens de eveneens bij het aanwijzingsbesluit behorende nota van toelichting het volgende.
Bestaande bebouwing (met inbegrip van erven en tuinen) en verhardingen maken geen deel uit van de SBZ omdat deze geen wezenlijk deel uitmaken van het leefgebied van de genoemde vogelsoorten. Voorts maakt de hoofdwaterkering (dijk) geen deel uit van de SBZ. Tenslotte maken de (jacht)havens geen deel uit van de SBZ. Bij (jacht)havens, die geheel binnen een SBZ liggen, valt aan de waterzijde een zone van 100 meter, gemeten vanaf de havenmond c.q. de aanlegsteigers, ook buiten de begrenzing. Grenst een (jacht)haven aan de buitenzijde direct aan de SBZ, dan is de zone van 100 meter ook buiten de begrenzing van de SBZ gehouden.
Daar waar kaart en nota van toelichting, bijvoorbeeld om kaart-technische redenen, niet overeenstemmen is het vorenstaande doorslaggevend.
2.9.1. Appellanten sub 1 hebben zich op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd wat betreft de opmerkingen van appellanten ten aanzien van de bebossing bij de Punt en de Slikken van Flakkee als ongeschikte biotoop voor watervogels. Voorts is de begrenzing van dit gebied niet bepaald door strikt ornithologische criteria.
2.9.2. Verweerder stelt dat de gebiedsdelen De Punt en Slikken van Flakkee niet behoren tot de in geding zijnde SBZ Haringvliet, maar tot de SBZ Grevelingen.
2.9.3. Ter zitting is gebleken dat het standpunt van verweerder, dat de genoemde gebiedsdelen niet behoren tot de SBZ Haringvliet, juist is. Derhalve mist het beroep op dit punt feitelijke grondslag.
2.10. Appellante sub 2 heeft de zogenoemde Oosterse en Westerse Laagjes, een buitendijks gebied met een oppervlakte van ongeveer 110 hectare aan de zuidkant van de Hoeksche Waard, in eigendom. Zij stelt dat de jachthaven en het recreatieterrein ten onrechte niet of nauwelijks meer kunnen uitbreiden ten gevolge van de aanwijzing van het Haringvliet als SBZ. In dat kader dienen de percelen sectie K, nrs. 462 tot en met 465 en 513 buiten de aanwijzing als SBZ te vallen.
2.10.1. Uit de stukken en het gestelde ter zitting is gebleken dat het gebied de Oosterse en Westerse Laagjes, open water met oeverzones, fungeert als broed-, rui-, en overwinteringsgebied en rustplaats voor de kwalificerende vogelsoorten voor het Haringvliet. Onder verwijzing naar overweging 2.9. stelt de Afdeling verder vast dat een zone van 100 meter rond de jachthaven buiten de begrenzing van de SBZ valt. Gelet op hetgeen de Afdeling in 2.7.2. heeft overwogen, bestaat er geen ruimte om de mogelijkheid van uitbreiding van de jachthaven of het recreatieterrein te betrekken in de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit. De mogelijkheid van uitbreiding of intensivering van recreatieve activiteiten in de toekomst zal onder meer moeten worden beoordeeld in het licht van het afwegingskader dat is opgenomen in de ter uitvoering van
artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn vast te stellen algemeen verbindende voorschriften en bij het ontbreken daarvan in
artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn zelf.
Eén en ander staat in de onderhavige procedure niet ter beoordeling.
Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.11. Verweerder heeft met de aanwijzing van het gebied Haringvliet als speciale beschermingszone in zoverre op juiste gronden uitvoering gegeven aan de verplichting die voor Nederland voortvloeit uit artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
De beroepen zijn mitsdien ongegrond.
Proceskosten
2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. P.J.J. van Buuren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2003
12-357.