ECLI:NL:RBMNE:2022:3543

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 21/3194

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 september 2022 op het beroep in de zaak tussen

[eiser 1],
[eiser 2]en
[eiser 3]uit [woonplaats] , eisers

(gemachtigde: mr. J.W. Verhoeven)

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats] , verweerder

(gemachtigde: F. van Lent).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
[derde belanghebbende](gemachtigde: F. Keizer)

Inleiding

1.1

Eisers zijn gezamenlijk eigenaar van het perceel aan het [adres 1] in [plaats] . De naastgelegen percelen aan het [adres 2] en [adres 3] vormen een groot terrein met daarop twee clubhuizen. Deze percelen zijn in eigendom van derde-partij die het terrein en de clubhuizen in gebruik geeft aan haar groepsvereniging ‘ [naam vereniging] ’. Derde-partij verhuurt het terrein en de clubhuizen ook aan nietscoutinggroepen, zoals kerkelijke organisaties, scholen en sportverenigingen. De opbrengsten daarvan komen ook de groepsvereniging toe.

1.2

Op 30 april 2016 hebben eisers verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het terrein en de clubhuizen door niet-scoutinggroepen. In het besluit van 15 juni 2016 (
het primaire besluit) heeft verweerder dit verzoek afgewezen. Eisers hebben bezwaar gemaakt. In het besluit van 27 september 2017 (
het besluit op bezwaar 1) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand gelaten. Eisers hebben vervolgens beroep ingesteld. Bij uitspraak van 24 mei 2018, ECLI:NL:RBMNE:2018:2267, heeft de rechtbank het beroep van eisers gegrond verklaard, het besluit op bezwaar 1 vernietigd en verweerder opgedragen om binnen acht weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eisers.

1.3

In een nieuw besluit van 24 juli 2018 (
het besluit op bezwaar 2) heeft verweerder het bezwaar van eisers wederom ongegrond verklaard en de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand gelaten. Eisers hebben vervolgens opnieuw beroep ingesteld. Bij uitspraak van 11 juli 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:3134, heeft de rechtbank ook dit beroep van eisers gegrond verklaard, het besluit op bezwaar 2 vernietigd en verweerder opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eisers. Eisers hebben hoger beroep ingesteld.

1.4

Omdat een nieuw besluit op bezwaar intussen uitbleef hebben eisers verweerder bij brief van 19 februari 2020 in gebreke gesteld. Hierop heeft verweerder niet gereageerd. Bij uitspraak van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1415, heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) het hoger beroep van eisers ongegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank van 11 juli 2019 bevestigd. Bij brief van 2 juli 2021 hebben eisers verweerder opnieuw in gebreke gesteld. Bij brief van 15 juli 2021 heeft verweerder hierop gereageerd, maar nog geen nieuw besluit op bezwaar genomen. Bij brief van 19 juli 2021 hebben eisers verweerder voor de derde maal in gebreke gesteld.

1.5

Omdat een nieuw besluit op bezwaar uitbleef hebben eisers op 29 juli 2021 bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Op 17 augustus 2021 (
het besluit op bezwaar 3) heeft verweerder vervolgens een nieuw besluit op bezwaar genomen. Hierin heeft verweerder het bezwaar van eisers wederom ongegrond verklaard en de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand gelaten. Het beroep van eisers is van rechtswege ook gericht tegen dit besluit op bezwaar 3. Bij brief van 25 augustus 2021 hebben eisers hun beroepsgronden hierop aangevuld.

1.6

De zaak is op 3 juni 2022 bij de rechtbank op een zitting behandeld. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder en derde-partij hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Na afloop van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek in de zaak gesloten.

Overwegingen

Beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit

2.1

Als een bestuursorgaan niet op tijd beslist op een bezwaarschrift kan de betrokkene beroep instellen bij de rechtbank tegen het niet (tijdig) nemen van een besluit. De betrokkene moet dan wel eerst een ‘ingebrekestelling’ aan het bestuursorgaan sturen. Dat wil zeggen dat de betrokkene het bestuursorgaan schriftelijk aanspoort om binnen twee weken alsnog een besluit te nemen. Dit staat onder meer in de artikelen 6:2, 6:12 en 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

2.2

Het besluit op bezwaar 2 is in de uitspraak van de rechtbank van 11 juli 2019, die door de ABRvS is bevestigd, vernietigd. De rechtbank heeft verweerder daarbij geen termijn gesteld voor het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar. Het is vaste rechtspraak dat dan dezelfde beslistermijn geldt als de termijn die gold voor het vernietigde besluit.^[1]Voor het vernietigde besluit op bezwaar 2 gold, gelet op de uitspraak van de rechtbank van 24 mei 2018, een termijn van acht weken. Dat betekent dat de beslistermijn van verweerder acht weken na de uitspraak van 11 juli 2019, dus op 5 september 2019, was verstreken.

2.3

Omdat verweerder op dat moment nog geen besluit had genomen hebben eisers verweerder op 19 februari 2020 terecht in gebreke gesteld. Ook in de twee weken daarna heeft verweerder geen besluit genomen. De twee ingebrekestellingen die eisers daarna nog naar verweerder hebben gestuurd, hebben evenmin tot een nieuw besluit op bezwaar geleid. Pas nadat eisers beroep bij de rechtbank hebben ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit, heeft verweerder op 17 augustus 2021, bijna een jaar na afloop van de beslistermijn, het besluit op bezwaar 3 genomen. Het beroep van eisers voor zover dat is ingediend tegen het niet tijdig nemen van een besluit is dan ook gegrond.

2.4

Voor zover verweerder naar voren heeft gebracht dat de hoger beroepsprocedure bij de ABRvS maakte dat hij nog geen nieuw besluit op het bezwaar van eisers hoefde te nemen, kan de rechtbank verweerder niet volgen. In de artikelen 6:16 en 6:24 van de Awb staat duidelijk dat hoger beroep geen schorsende werking heeft. Daarom geldt dat na een vernietigde beslissing op bezwaar, het bestuursorgaan een nieuwe beslissing op bezwaar moet nemen binnen de beslistermijn, ook als er nog een hoger beroepsprocedure aanhangig is. Daargelaten dat van verweerder mag worden verwacht dat hij dit weet, merkt de rechtbank op dat eisers verweerder daar notabene al in de ingebrekestelling op hebben gewezen.

2.5

In artikel 4:17 van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan dat niet op tijd een besluit neemt, een dwangsom moet betalen voor elke dag dat het in gebreke is tot maximaal 42 dagen. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23,-- per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35,-- per dag en de overige dagen € 45,-- per dag. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom betaald moet worden (artikel 4:18, eerste lid, van de Awb). Verweerder heeft verzuimd om de hoogte van de door hem verbeurde dwangsom in het besluit op bezwaar 3 vast te stellen. Daarom doet de rechtbank dat nu. Vanaf twee weken na 19 februari 2020 (de eerste ingebrekestelling) tot 17 augustus 2020 is verweerder in gebreke geweest. Dit is in totaal ruim meer dan 42 dagen, zodat verweerder de maximale dwangsom van € 1.442,-- aan eisers verschuldigd is.

Beroep tegen het besluit op bezwaar 3

3. Met het besluit op bezwaar 3 heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en de afwijzing van het handhavingsverzoek van eisers in stand gelaten onder een aanvullende motivering. Het beroep van eisers heeft, gelet op het bepaalde in artikel 6:20, derde lid, van de Awb, van rechtswege ook betrekking op het besluit op bezwaar 3, omdat verweerder daarin inhoudelijk niet aan het beroep van eisers tegemoet is gekomen.

Procesbelang

4. Verweerder heeft de rechtbank pas op de zitting geïnformeerd over het feit dat derdepartij op 14 september 2021 een omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor het gebruik van het terrein en de clubhuizen door nietscoutinggroepen en dat verweerder deze vergunning heeft verleend. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers niettemin belang bij een beoordeling van hun beroep tegen het besluit op bezwaar 3. Onduidelijk is namelijk in hoeverre de verleende omgevingsvergunning de handhavingskwestie in deze zaak omvat. Bovendien is het nog de vraag of de verleende omgevingsvergunning, waartegen eisers ook bezwaar hebben gemaakt, stand houdt in de bezwaarfase. De rechtbank zal daarom aan de hand van wat partijen naar voren hebben gebracht, beoordelen of het besluit op bezwaar 3 in stand blijft.

Rechtsmiddelenclausule

5.1

De rechtbank stelt, met eisers, vast dat verweerder een onjuiste rechtsmiddelenclausule in het besluit op bezwaar 3 heeft opgenomen. Verweerder heeft hierin vermeld dat er geen beroep zou openstaan tegen het besluit op bezwaar, omdat verweerder het gebruik van het terrein en de clubhuizen door nietscoutinggroepen zou gedogen. De rechtbank kan dit geheel niet plaatsen. Allereerst gaat het hier om een besluit op bezwaar, waartegen beroep openstaat voor degene die het bezwaar heeft ingediend. Voor zover verweerder meent dat sprake is van gedogen, wijst de rechtbank erop dat een gedoogbesluit ontbreekt. En als er al sprake was van gedogen in deze zaak dan geldt bovendien dat wél bezwaar en beroep openstaat tegen een gedoogverklaring die tot stand komt in reactie op een handhavingsverzoek voor zover het handhavingsverzoek daarin wordt afgewezen.^[2]

5.2

De rechtsmiddelenclausule in het besluit op bezwaar 3 is dus onjuist. Dit heeft er echter niet toe geleid dat eisers te laat of bij een onbevoegde instantie beroep hebben ingesteld. Zij hebben hier feitelijk daarom geen nadeel van ondervonden, zodat de rechtbank dit gebrek zal passeren onder toepassing van artikel 6:22 van de Awb.

Overtreding

6. De rechtbank stelt verder, met eisers, vast dat verweerder in de laatste alinea op pagina 1 van het besluit op bezwaar 3 het standpunt in lijkt te nemen dat het bestemmingsplan toestaat om op gronden met de bestemming ‘scouting’ te recreëren anders dan ten behoeve van scouting. Dit terwijl de rechtbank én de ABRvS hier al over hebben geoordeeld dat gebruik anders dan ten behoeve van scouting op de percelen op grond van het bestemmingsplan verboden is. Deze uitspraken staan in rechte vast, zodat verweerder van de inhoud daarvan uit had moeten gaan. De alinea van verweerder is in het licht hiervan dus op zijn zachtst gezegd opmerkelijk. Omdat verweerder gelet op de overige overwegingen in het besluit op bezwaar 3 wel uit lijkt te zijn gegaan van een overtreding, zal de rechtbank hieraan geen gevolgen verbinden.

Beginselplicht tot handhaving

7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden, bij overtreding van een wettelijk voorschrift in de regel van deze bevoegdheid gebruik móeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als er concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.

Concreet zicht op legalisatie

8.1

Verweerder heeft in het besluit op bezwaar 3 opgenomen dat hij de overtreding naar eigen zeggen ‘gedoogt’ tot acht weken na verzending van het besluit. Als derde-partij dan nog geen aanvraag om een omgevingsvergunning ter legalisatie heeft ingediend, zal verweerder alsnog handhavend optreden. Eisers voeren aan dat het verweerder niet is toegestaan om een begunstigingstermijn te stellen die ervoor is bedoeld om een aanvraag in te dienen. Ter onderbouwing wijzen zij op de uitspraak van de ABRvS van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3792. De begunstigingstermijn is bovendien in strijd met artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb nu de afloop daarvan door verweerder afhankelijk is gesteld van de onherroepelijkheid van een (nog te nemen) besluit op een (nog in te dienen) aanvraag ter legalisatie, aldus eisers.

8.2

Hoewel de rechtbank deze constructie van verweerder ook zeer opmerkelijk vindt, volgt de rechtbank het betoog van eisers niet. Uit het besluit op bezwaar 3 blijkt namelijk dat verweerder niet van handhaving heeft afgezien omdat sprake zou zijn van concreet zicht op legalisatie, maar omdat verweerder handhavend optreden in dit geval onevenredig vindt. Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder terecht tot de conclusie gekomen dat er geen concreet zicht op legalisatie bestond ten tijde van het besluit op bezwaar 3. Op dat moment had derdepartij namelijk geen aanvraag om een omgevingsvergunning ter legalisatie ingediend. De rechtspraak waar eisers op wijzen en de vermeende strijdigheid met artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb, gaan niet op. Omdat verweerder afziet van handhaving kan immers geen sprake zijn van een begunstigingstermijn in de zin van die rechtspraak en dat artikellid. De beroepsgrond slaagt niet.

Evenredigheid

9.1

Verweerder heeft in het besluit op bezwaar 3 opgenomen dat hij afziet van handhaving, omdat handhavend optreden volgens verweerder in dit geval onevenredig is. Eisers voeren aan dat verweerder de belangen van eisers hierbij onvoldoende heeft gewogen.

9.2

De rechtbank kan eisers hierin volgen. Verweerder heeft in het besluit op bezwaar 3 overwogen dat derde-partij en de groepsvereniging de financiële middelen uit de verhuur aan nietscoutinggroepen nodig hebben om overeind te blijven. Verweerder hecht veel waarde aan het voortbestaan van de scouting, zodat hij veel gewicht toekent aan dit financiële belang. De rechtbank kan verweerder hier niet in volgen. Het is vaste rechtspraak van de ABRvS dat bij de afweging om wel of niet handhavend op te treden, niet van belang kan zijn dat een derde die de illegale handeling verricht, door het handhavend optreden wordt getroffen in zijn financiële belang. Dat risico moet immers volledig voor rekening komen van deze derde, omdat hij dat risico zelf heeft gecreëerd met de illegaal handeling.^[3]Nu derde-partij het terrein zelf illegaal is gaan verhuren aan nietscoutinggroepen, dient het financiële risico dat gepaard gaat met beëindiging van de overtreding ook voor zijn rekening te komen. Verweerder heeft dit belang dus ten onrechte bij zijn beoordeling betrokken.

9.3

Over de belangen van eisers heeft verweerder in het besluit op bezwaar 3 opgenomen dat die kunnen worden ondervangen door geluidsvoorschriften te stellen aan een omgevingsvergunning ter legalisatie van het gebruik. Ook hier volgt de rechtbank verweerder niet. De belangenafweging in het kader van de evenredigheid bij handhaving moet ‘ex nunc’ worden verricht. Ten tijde van het besluit op bezwaar 3 was er nog niet eens een omgevingsvergunning ter legalisatie aangevraagd. Het was verweerder dan ook niet toegestaan om deze, op dat moment nog toekomstige, onzekere situatie mee te nemen in zijn afweging. Verweerder heeft de belangen van eisers hierdoor onvoldoende bij zijn beoordeling betrokken.

9.4

Verder heeft verweerder zich in het besluit op bezwaar 3 in het geheel geen rekenschap gegeven van zijn beginselplicht tot handhaving. Het algemeen belang dat daarmee is gediend heeft verweerder helemaal niet meegewogen, terwijl verweerder pas van handhavend optreden kan afzien als sprake is van
bijzondereomstandigheden. Ook op dit punt is de belangenafweging van verweerder dus gebrekkig.

9.5

In het licht van de beginselplicht tot handhaving is de rechtbank verder opgevallen dat verweerder onder het kopje ‘Bijzondere omstandigheden’ in het besluit op bezwaar 3 schrijft dat de ABRvS zou hebben verwezen naar bijzondere omstandigheden die aanleiding zouden geven om niet handhavend op te treden. De rechtbank kan dit ook geenszins volgen. De ABRvS heeft niet geoordeeld dát er in deze kwestie sprake is van bijzondere omstandigheden, maar heeft verweerder enkel gewezen op het feit dat verweerder alleen van zijn beginselplicht tot handhaving kan afzien áls zich bijzondere omstandigheden voordoen. Het is aan verweerder om die beoordeling te verrichten.

9.6

Gelet op het voorgaande blijft er van de belangenafweging van verweerder in het besluit op bezwaar 3 niets over. Dat betekent dat verweerder geenszins heeft onderbouwd waarom handhavend optreden in dit geval onevenredig zou zijn. Het besluit op bezwaar 3 is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb ondeugdelijk gemotiveerd.

Conclusie

10. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit op bezwaar 3. Dat betekent dat er opnieuw een besluit op het bezwaar van eisers moet worden genomen.

11. Eisers hebben de rechtbank verzocht om zelf een last onder dwangsom op te leggen. De rechtbank begrijpt dit verzoek gelet op de jarenlange voorgeschiedenis, maar zal niet zelf in de zaak voorzien. Hoewel het besluit van verweerder op het bezwaar van eisers met deze uitspraak voor de derde maal onderuit gaat, en het verweerder (ook ondanks drie eerdere rechterlijke beoordelingen) wonderlijk genoeg tot op heden niet is gelukt om een gedegen beoordeling te verrichten, zal de rechtbank zelf geen last onder dwangsom opleggen. Uit rechtspraak van de ABRvS volgt immers dat ook als de rechtbank, gelet op haar overwegingen, vindt dat het nieuw te nemen besluit een last onder dwangsom zou moeten zijn, zij daar in beginsel niet zelf op hoort over te gaan. Het uitgangspunt is dat de uitoefening van de bevoegdheid om een last onder dwangsom op te leggen, bij het bestuursorgaan berust. De afwegingen die daarbij moeten worden gemaakt omvatten onder meer de omschrijving van de last, de lengte van de begunstigingstermijn, de hoogte van de dwangsom en het bedrag dat maximaal kan worden verbeurd. Die afwegingen behoren primair tot de taak van verweerder.^[4]

12. De rechtbank draagt verweerder daarom op om met inachtneming van al wat de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen, een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eisers. Hiervoor stelt de rechtbank een termijn van zes weken na de datum van het besluit op het bezwaar van eisers tegen de verleende omgevingsvergunning, of, als dat besluit ten tijde van de verzending van deze uitspraak al is genomen, een termijn van zes weken na verzending van deze uitspraak. Gelet op alle voorgaande procedures over deze kwestie ziet de rechtbank aanleiding om een dwangsom te verbinden aan deze uitspraak. Verweerder is aan eisers een dwangsom van € 1.000,-- (zegge: duizend euro) verschuldigd voor elke week, waarbij een deel van een week ook een week is, waarmee verweerder deze termijn overschrijdt, tot een maximum van € 15.000,-- (zegge: vijftienduizend euro).

13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de proceskosten die eisers in beroep hebben gemaakt. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank de kosten van eisers voor de beroepsmatige rechtsbijstand van hun gemachtigde vast op € 1.518,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 759,-- onder een wegingsfactor 1).

14. De rechtbank bepaalt tot slot dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht van € 181,-- aan hen vergoedt.

Beslissing

De rechtbank:

 verklaart het beroep tegen het niet (tijdig) nemen van een besluit op het bezwaar van eisers gegrond;

 stelt de door verweerder aan eisers te betalen dwangsom vast op € 1.442,--;

 verklaart het beroep tegen het besluit op bezwaar 3 gegrond;

 vernietigd het besluit op bezwaar 3;

 draagt verweerder op om een nieuw besluit op het bezwaar van eisers te nemen en stelt hiervoor een termijn van zes weken na de datum van het besluit op het bezwaar van eisers tegen de verleende omgevingsvergunning, of, als dat besluit ten tijde van de verzending van deze uitspraak al is genomen, een termijn van zes weken na verzending van deze uitspraak;

 bepaalt dat verweerder aan eisers een dwangsom van € 1.000,-- (zegge: duizend euro) verschuldigd is voor elke week, waarbij een deel van een week ook een week is, waarmee verweerder deze termijn overschrijdt, tot een maximum van € 15.000,-- (zegge: vijftienduizend euro);

 veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,--;

 bepaalt dat verweerder het door eisers betaalde griffierecht van € 181,-- aan hen vergoedt.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Wolbrink, rechter, in aanwezigheid van mr. N.K. Boer de Bruin, griffier. De beslissing is op 6 september 2022 in het openbaar uitgesproken.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak kunt u binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De uitspraak is verzonden op de stempeldatum die hierboven staat.