Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 17/4381
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 mei 2018 in de zaak tussen
[eiseres 1] , te [woonplaats] ,
[eiser 2] , te [woonplaats] ,
[eiser 3] , te [woonplaats] ,
eisers
(gemachtigde: mr. J.W. Verhoeven)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Laren, verweerder
(gemachtigde: mr. F.R.M. van Lent)
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: Stichting [stichting] , (gemachtigde F. Keizer).
Procesverloop
Bij besluit van 15 juni 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers om handhavend op te treden tegen het gebruik van het terrein met opstallen aan het [adres] en [adres] te [woonplaats] voor verblijf en overnachting door niet-scoutinggroepen, afgewezen.
Bij besluit van 27 september 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben vervolgens beroep ingesteld.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 15 maart 2018. Eiseres [eiseres 1] is in persoon verschenen. Zij is bijgestaan en de overige eisers zijn vertegenwoordigd door de gemachtigde en mr. [A] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De heer [B] heeft namens de Vereniging Scouting [scoutinggroep] de zitting bijgewoond.
Overwegingen
Feiten
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Eisers zijn gezamenlijk eigenaar van de woning met twee hectare grond aan het [adres] te [woonplaats] . De woning is verhuurd, eisers zelf zijn elders woonachtig. Naast het perceel van eisers ligt aan het [adres] en [adres] een hectare terrein met twee clubhuizen (hierna: het scoutingterrein), eigendom van de Stichting [stichting] (hierna: de Stichting). Het scoutingterrein is in gebruik bij Vereniging Scouting [scoutinggroep] . De clubhuizen worden daarnaast verhuurd aan andere scoutinggroepen, scholen en sportverenigingen.
Bij brief van 30 april 2016 hebben eisers verweerder verzocht handhavend op te treden tegen het gebruik van het scoutingterrein in strijd met het bestemmingsplan. Eisers zijn van mening dat de verhuur, inclusief overnachting, van de clubhuizen aan derden zoals basisscholen en anders dan voor scouting, strijdig is met de voor het terrein geldende bestemming. Vervolgens heeft verweerder de besluiten genomen zoals vermeld onder ‘Procesverloop’.
2. Aan het bestreden besluit heeft verweerder – in afwijking van het advies van de commissie voor bezwaarschriften (de commissie) – ten grondslag gelegd dat de verhuur van de clubhuizen, met overnachtingen, aan niet-scoutinggroepen weliswaar strijdig is met het huidige bestemmingsplan Laren-Noord, maar toegestaan is op grond van het overgangsrecht van het vorige bestemmingsplan De Kolonie, omdat onder het bestemmingsplan De Kolonie al sprake was van dergelijke verhuur. Er is geen overtreding omdat geen sprake is van een toename van het met geldende plan strijdige gebruik.
Bestemming
3.1
Op het terrein is van toepassing het bestemmingsplan Laren-Noord, vastgesteld op 24 april 2013. Het terrein heeft daarin de bestemming “Recreatie” met de specifieke aanduiding “scouting” en is daarmee bestemd als scoutingterrein. Ingevolge artikel 13.5, aanhef en onder c, van de planregels geldt voor de als zodanig aangewezen gronden dat onder een gebruik, strijdig met de bestemming in ieder geval wordt verstaan het gebruik van gronden of opstallen voor verblijfsrecreatieve doeleinden.
Tussen partijen is niet in geschil – en ook de rechtbank stelt vast – dat het gebruik bestaande uit het inclusief overnachting verhuren van de clubhuizen aan derden/niet-scouts, in strijd is met artikel 13.5 van het huidige bestemmingsplan. Verblijfsrecreatie is in de planregels niet nader gedefinieerd, maar de planwetgever heeft er in ieder geval voor gekozen dit niet positief te bestemmen. Niet in geschil is dat nachtverblijf daar onder moet worden gerekend.
Artikel 34.4 (Overgangsrecht gebruik) van bestemminsplan Laren-Noord bepaalt dat het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet. Op grond van artikel 34.7 is artikel 34.4 niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
3.2
Het voorheen geldende plan is bestemmingsplan De Kolonie, vastgesteld op 6 november 1984. Het terrein had onder dit plan de bestemming “Openbare en bijzondere doeleinden”.
Artikel 8, tweede lid, van de planvoorschriften van bestemmingsplan De Kolonie bepaalde voor gronden met deze bestemming het volgende:
“Op deze gronden zijn in verband met de in lid 1 bedoelde bestemming toelaatbaar:
a. gebouwen voor overheidsvoorzieningen, onderwijs, religieuze, medische en sociaal-culturele doeleinden;
b. dienstwoningen;
c. bijgebouwen zoals autoboxen en bergplaatsen;
d. bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
e. tuinen, waaronder zijn begrepen verhardingen.”
Op grond van artikel 20 van bestemmingsplan De Kolonie was het verboden de gronden of bouwwerken binnen het plan op een andere wijze of voor een ander doel te gebruiken dan de bestemming kennelijk toelaat.
Ook bestemmingsplan De Kolonie kende een overgangsbepaling (artikel 21, voortzetting bestaand gebruik), inhoudende: “
Onbebouwde gronden en bouwwerken die bij het van kracht worden van het plan in gebruik zijn voor ander doeleinden dan waarvoor zij blijkens de bestemmingen ingevolge het plan mogen worden gebruikt, mogen voor die doeleinden in gebruik blijven dan wel op een andere wijze of voor een ander doel gebruikt worden mits de afwijkingen ten opzichte van het plan niet worden vergroot.”
Onbebouwde gronden en bouwwerken die bij het van kracht worden van het plan in gebruik zijn voor ander doeleinden dan waarvoor zij blijkens de bestemmingen ingevolge het plan mogen worden gebruikt, mogen voor die doeleinden in gebruik blijven dan wel op een andere wijze of voor een ander doel gebruikt worden mits de afwijkingen ten opzichte van het plan niet worden vergroot.”
Gebruik
4.1
Verweerder stelt zich in de eerste plaats op het standpunt dat het gewraakte gebruik van het scoutingterrein voor nachtverblijf op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan Laren-Noord is toegestaan, omdat het gebruik eerder viel onder artikel 8 van bestemmingsplan De Kolonie. Eisers betwisten dit.
4.2
Net als de commissie volgt de rechtbank verweerder niet in dit standpunt. De commissie heeft overwogen dat bestemmingsplan De Kolonie noch de toelichting daarop aanknopingspunten bieden voor de ruime betekenis die verweerder toekent aan het begrip “openbare en bijzondere doeleinden” en dat de mogelijkheid het hele jaar door nachtlogies te verstrekken aanmerkelijk verder gaat dan het gebruik van gebouwen voor de in artikel 8, tweede lid, onder a, van de planvoorschriften genoemde doeleinden. De rechtbank sluit zich hierbij aan en voegt toe dat, anders dan verweerder stelt, ook het feit dat een dienstwoning was toegestaan nog niet betekent dat nachtverblijf voor groepen was toegestaan. De rechtbank ziet daarvoor geen enkel aanknopingspunt. Het gebruik voor nachtverblijf (door derden) viel daarmee onder het gebruiksverbod van artikel 20 van bestemmingsplan De Kolonie. De beroepsgrond slaagt.
5.1
Vervolgens is de vraag aan de orde of het bestaande gebruik/ de verhuur, inclusief nachtverblijf, aan derden, mag worden voortgezet op grond van het gebruiksovergangsrecht van artikel 21 van bestemmingsplan De Kolonie in verbinding met artikel 34.4 van bestemmingsplan Laren-Noord.
5.2
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het huidige gebruik op grond van de overgangsrechtbepalingen toelaatbaar is. De verhuur vindt volgens verweerder al plaats vanaf 1925 maar in ieder geval sinds de jaren 1970. Er was dus al sprake van deze verhuur toen bestemmingsplan De Kolonie van kracht werd.
5.3
Eisers betogen dat de verhuur aan derden met overnachting niet toegestaan is op grond van het overgangsrecht. Volgens eisers heeft vanaf 2003 een ontoelaatbare intensivering van het gebruik plaatsgevonden, waarbij het hun met name gaat om het verblijf en gebruik van het terrein door niet-scouts. Zij wensen dat daartegen handhavend wordt opgetreden.
6.1
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS, bijvoorbeeld de uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:920) is het aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht om aannemelijk te maken dat het met het plan strijdige gebruik voor en op de peildatum plaatsvond, nadien ononderbroken is voortgezet en het strijdige gebruik niet is vergroot.
6.2
De rechtbank overweegt in dit kader in de eerste plaats dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting niet duidelijk is geworden wanneer bestemmingsplan De Kolonie van kracht is geworden. Partijen verschillen van mening over de vraag of dit in 1984 of 1987 was. Aangezien verweerder zich in dit geval beroept op het overgangsrecht lag het op zijn weg de datum van het van kracht worden van dit bestemmingsplan en daarmee de peildatum voor het toen bestaande gebruik te achterhalen en te vermelden. Het enkele vermoeden van verweerder dat bestemmingsplan De Kolonie kort na de vaststelling in 1984 van kracht is geworden is onvoldoende om het bestreden besluit op dit punt te onderbouwen. Overigens vermeldt het bestreden besluit ook niet wanneer het opvolgende bestemmingsplan Laren-Noord precies van kracht is geworden (artikel 3.8, vijfde lid, Wet ruimtelijke ordening). Door niet aan te geven welke exacte peildata zijn gehanteerd, heeft verweerder het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd. Ook in zoverre slaagt het beroep van eisers.
6.3
Verweerder heeft verder bewijsstukken overgelegd van de verhuur van de clubhuizen in de jaren 2011 tot en met 2013 door de Stichting en totaalcijfers van de huurinkomsten over de jaren 2003-2011. Uit die gegevens kan slechts worden afgeleid dat rond de vaststelling van bestemmingsplan Laren-Noord op 24 april 2013 (en waarschijnlijk dus ook bij het van kracht worden van dit plan als dit was op een nadere datum in 2013) verhuur door de Stichting plaatsvond aan derden (scholen en andere scoutinggroepen). Welk gebruik gold ten tijde van de peildatum voor het gebruik onder bestemmingsplan De Kolonie, in de jaren 1980, blijkt daar niet uit. Ter zitting heeft verweerder verklaard hiernaar geen onderzoek te hebben gedaan, niet over bewijsstukken op dit punt te beschikken en zich volledig te hebben gebaseerd op de mededeling van de Stichting dat vanaf de jaren 1960 werd verhuurd aan derden. Eisers hebben dit gemotiveerd betwist. Ook hiervoor geldt dat de bewijslast van de gestelde verhuur rust op verweerder en dat het onderzoek op dit punt gebrekkig is. Er kan niet worden uitgesloten dat de verhuur al plaatsvond rond de peildatum in de jaren 1980, maar aard en omvang daarvan zijn volstrekt niet gebleken.
Tussenconclusie
7.1
Nu verweerder heeft nagelaten het benodigde onderzoek te doen naar de peildata voor het overgangsrecht en het op die data bestaande gebruik en daarmee onvoldoende heeft gemotiveerd dat sprake is van voortzetting van op grond van het overgangsrecht toegestaan gebruik, zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
7.2
De rechtbank ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld welke consequenties zij daaraan moet verbinden. Daarbij geldt dat de bestuursrechter bij een (te verwachten) vernietiging van een besluit op bezwaar op kenbare wijze de mogelijkheden tot definitieve beslechting van het geschil behoort te onderzoeken. Dit houdt in dat de bestuursrechter eerst dient na te gaan of de rechtsgevolgen van een te vernietigen besluit op bezwaar in stand kunnen worden gelaten dan wel of hij zelf in de zaak kan voorzien. Ligt een van deze mogelijkheden redelijkerwijs niet binnen bereik, dan dient de bestuursrechter na te gaan of een bestuurlijke lus een reële mogelijkheid is.
7.3
De rechtbank acht in dit geval, gelet op de voorgeschiedenis, hetgeen door verweerder ter zitting naar voren is gebracht en het nader onderzoek dat nog moet plaatsvinden, geen van de hiervoor onder 7.2 genoemde opties reëel. De rechtbank betrekt daarbij ook hetgeen hierna nog over de handhavingsvraag wordt overwogen. De rechtbank zal derhalve volstaan met een “kale vernietiging” van het bestreden besluit en de opdracht aan verweerder om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Voor wat betreft het verzoek om handhaving geldt daarbij nog het volgende.
Handhaving?
8. Als vast komt te staan dat verhuur, inclusief nachtverblijf, van het scoutingterrein aan derden pas na de nader te bepalen peildatum in de jaren 1980 is aangevangen, of anderszins naar aard en omvang niet valt onder het overgangsrecht op de peildata, is sprake van een overtreding.
9. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving zal, volgens vaste rechtspraak, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordien, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
10. Van een concreet zicht op legalisatie is vooralsnog niet gebleken. De Stichting heeft ter zitting verklaard ook geen verzoek tot wijziging van het bestemmingsplan te hebben ingediend een ook verweerder heeft niet gesteld dat dit aan de orde zou zijn.
11.1
Voor wat betreft de in het geval van een overtreding te maken belangenafweging overweegt de rechtbank verder als volgt.
11.2
Eisers stellen dat zij veel last hebben van geluidsoverlast van met name de basisschoolgroepen waaraan verhuurd wordt. Schoolkinderen maken volgens eisers meer lawaai dan scoutinggroepen. De huurster van eisers klaagt veelvuldig over deze overlast. De afspraken die in het verleden met de Stichting zijn gemaakt over de overlast werken niet en toezicht door de wijkagent evenmin. Daarnaast dient volgens eisers de emotionele waarde die zij hechten aan hun woning en perceel als resterend gedeelte van het vroegere familielandgoed te worden meegewogen, alsmede het feit dat het perceel van eisers deels natuurgebied is wat wordt verstoord door kindergeschreeuw. Het belang van de Stichting achten eisers beperkt, het gaat met name om het financiële belang van de landelijke scoutingvereniging.
11.3
De Stichting stelt daarentegen wel degelijk een groot financieel belang te hebben bij voortzetting van de huidige verhuurpraktijk en betwist dat sprake is van ernstige overlast voor eisers of hun huurster.
12.1
De rechtbank overweegt nog dat verweerder, als aan een belangenafweging wordt toegekomen, nader onderzoek zal moeten doen naar de (ernst van) door eisers gestelde geluidsoverlast. Met de commissie is de rechtbank van oordeel dat het eerder uitgevoerde onderzoek op dit punt geen gedegen onderzoek betrof.
12.2
In beroep heeft verweerder een verslag geluidscontrole overgelegd van 7 maart 2018 van de buitengewoon opsporingsambtenaren [opsporingsambtenaar 1] en [opsporingsambtenaar 2] . Ook uit dit verslag blijkt nog onvoldoende van een deugdelijk onderzoek naar de gestelde geluidsoverlast. Blijkens het verslag is de geluidscontrole voornamelijk verricht op zaterdagen, terwijl op die dagen de clubhuizen niet worden verhuurd. De stelling van verweerder ter zitting dat de opsporingsambtenaren bijna dagelijks hebben gecontroleerd in de periode van mei tot en met augustus 2017 vindt geen steun in het verslag, dat hoofdzakelijk data in mei vermeldt. Verder blijkt uit het verslag niet welke metingen zijn verricht ten tijde van verhuur aan basisscholen, welke geluiden toen zijn gehoord en met welke sterkte. Ook anderszins heeft verweerder geen onderzoek gedaan naar de gestelde overlast. Verweerder heeft bijvoorbeeld niet bij de huurster van eisers of andere omwonenden geïnformeerd of zij overlast ondervinden. Aan de andere kant is ook de concrete hinder voor eisers, nu zij elders wonen, nog vaag.
12.3
Na onderzoek zal dan een belangenafweging moeten plaatsvinden, waarbij ook de door de Stichting gestelde financiële belangen moeten worden gewogen. Voor wat betreft de door eisers genoemde emotionele en natuurwaarden geldt dat uitgangspunt wel dient te zijn de aan de gronden van de Stichting reeds gegeven bestemming.
Conclusie
13. Het beroep is gegrond. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken na de verzenddatum van de uitspraak.
14.1
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
14.2
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door mr. Verhoeven als derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 501,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). De gestelde kosten van mr. [A] komen niet voor vergoeding in aanmerking nu hij zijn werkzaamheden niet beroepsmatig als professionele rechtsbijstandsverlener heeft verricht. De reiskosten van eisers van € 20,40 komen wel voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen acht weken na de verzenddatum van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 521,40.
Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M. Spelt, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.A. Bultena, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 mei 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.