ECLI:NL:RBMNE:2021:5969

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: UTR 20/60, 20/593, 20/594, 20/595, 20/596, 20/597, 20/599, 20/600, 20/601 en 20/602

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 december 2021 in de zaak tussen

Bewonersvereniging Oosterspoorplein en omgeving,

Bewonersvereniging Geuzenbuurt

beide te Hilversum, eisers

(gemachtigde: mr. A.R. Vlieger),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hilversum, verweerder

(gemachtigde: J.G. van Setten)

Als derde-partijen nemen aan het geding deel:

[derde-partij 1], te [woonplaats] (zaaknummers 20/60, 20/593 en 20/594),

[derde-partij 2] , te [woonplaats] (zaaknummer 20/595),

Stichting Piedra Bezwaar, te Heemstede (zaaknummer 20/596),

(gemachtigde: mr. M.W. Siebrands)

[derde-partij 4] , te [woonplaats] (zaaknummer 20/600),

(gemachtigde: mr. R. van Domselaar)

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid)

Inleiding

1. In deze uitspraak staat de vraag centraal of verweerder in redelijkheid tien omgevingsvergunningen heeft kunnen verlenen. Met deze tien omgevingsvergunningen heeft verweerder woningen die in het verleden zijn gesplitst tot meerdere zelfstandige woningen gelegaliseerd.

2. De omgevingsvergunningen zijn verleend in de periode tussen 2012 en 2014. Bewonersvereniging Oosterspoorplein en omgeving (OSP) heeft bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunningen voor de adressen [adres 1] , [adres 2] , [adres 3] , [adres 4] , [adres 5] en [adres 6] , [adres 7] en [adres 8] . Bewonersvereniging Geuzenbuurt heeft bezwaar gemaakt tegen de omgevingsvergunning voor de adressen [adres 9] , [adres 10] , [adres 11] , [adres 12] en [adres 13] .

3. Bij vijf afzonderlijke besluiten op bezwaar heeft verweerder de bezwaren van de Bewonersvereniging OSP ongegrond verklaard. De bezwaren van de Bewonersvereniging Geuzenbuurt zijn ook bij vijf afzonderlijke besluiten op bezwaar ongegrond verklaard.

4. Eisers hebben tegen de aan hun gerichte besluiten op bezwaar beroep ingesteld, omdat zij tegen de legalisering van gesplitste woningen zijn. Hierdoor verandert volgens hen het karakter van de wijken Oosterspoorplein en Geuzenbuurt, is er minder sprake van sociale cohesie, meer kans op overlast en neemt de parkeerproblematiek toe.

5. De rechtbank heeft de beroepen op 11 oktober 2021 op zitting behandeld samen met het beroep met zaaknummer 21/2832. Namens eisers is [A] , bestuurder van de bewonersvereniging OSP, verschenen, bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [B] . Verder zijn de volgende vergunninghouders verschenen: [derde-partij 4] , bijgestaan door haar gemachtigde en [derde-partij 1] . Namens vergunninghouder Stichting Piedra Bezwaar is [C] verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde.

Overwegingen

6. De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.

7. Voordat de rechtbank toekomt aan de inhoudelijke beoordeling van de verleende omgevingsvergunningen zal zij een aantal formele punten beoordelen. Allereerst is dat de hoogte van het griffierecht en het beroep van eisers op betalingsonmacht. Daarna gaat de rechtbank in op de omstandigheid dat het bezwaarschrift tegen de omgevingsvergunning van de [adres 13] prematuur is ingediend. Vervolgens beoordeelt de rechtbank of eisers als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt.

Griffierecht en het beroep op betalingsonmacht

8. Eisers hebben verzocht om in deze zaken maar eenmaal griffierecht te hoeven betalen, omdat het in alle tien de zaken inhoudelijk om dezelfde kwestie gaat. De rechtbank heeft dit verzoek bij brief van 24 april 2020 afgewezen, omdat aan de besluiten niet hetzelfde feitensubstraat ten grondslag ligt. Daardoor is geen sprake is van samenhangende besluiten in de zin van artikel 8:41, lid 3, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

9. Vanwege deze afwijzing hebben eisers verzocht om vrijstelling van het betalen van griffierecht voor negen zaken. Uit vaste rechtspraak volgt dat ook voor rechtspersonen de weg openstaat om een beroep op betalingsonmacht te doen. Voor een geslaagd beroep is van belang of de bewonersverenigingen in de van belang zijnde periode niet in staat waren om het verschuldigde griffierecht te voldoen. Om dit te beoordelen heeft de rechtbank nadere informatie opgevraagd. In reactie hierop zijn bankafschriften van de bewonersvereniging OSP overgelegd en een overzicht van bedragen die de gemachtigde van de bewonersverenigingen gefactureerd heeft. De rechtbank vindt dit onvoldoende onderbouwing om te oordelen dat de bewonersverenigingen niet in staat zijn het griffierecht te betalen. Niet gebleken is dat het onmogelijk is het griffierecht uit andere middelen te betalen, zoals financiële bijdragen van de leden van de bewonersverenigingen. De rechtbank wijst het verzoek daarom af. De rechtbank stelt vast dat het griffierecht in alle zaken tijdig is voldaan.

Prematuur bezwaar

10. Bewonersvereniging Geuzenbuurt heeft op 22 november 2012 een reactie ingediend op de gepubliceerde aanvraag voor een omgevingsvergunning voor [adres 13] . De omgevingsvergunning is verleend op 26 november 2012. De commissie bezwaarschriften heeft de bewonersvereniging Geuzenbuurt laten weten dat de brief van 22 november 2012 wordt aangemerkt als bezwaarschrift, omdat de omgevingsvergunning al is verleend. De commissie bezwaarschriften beoordeeld het bezwaar inhoudelijk en geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren. Verweerder heeft dit advies overgenomen. De rechtbank ziet in het prematuur ingediende bezwaarschrift geen reden om een oordeel te geven over de tijdigheid en daarmee over de ontvankelijkheid van het bezwaar. In het licht van de recente rechtspraak beoordeelt de bestuursrechter dit niet langer ambtshalve.^[1]Daarbij is van belang dat niemand hier in beroep een punt van heeft gemaakt.

Belanghebbendheid

11. Vervolgens is de vraag aan de orde of de bewonersverenigingen als belanghebbende kunnen worden aangemerkt.

12. De bewonersverenigingen zijn verenigingen met beperkte rechtsbevoegdheid, ook wel informele verenigingen genoemd. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) volgt dat een informele vereniging als rechtspersoon kan worden beschouwd als aan drie vereisten is voldaan.^[2]De rechtbank is van oordeel dat de bewonersverenigingen hier aan voldoen. Uit de stukken komt naar voren dat beide bewonersverenigingen een ledenbestand hebben, een doelstelling, een bestuur en (jaarlijkse) ledenvergaderingen. Naar het oordeel van de rechtbank nemen de bewonersverenigingen ook als eenheid deel aan het rechtsverkeer. In de stukken is vermeld dat de bewonersvereniging Geuzenbuurt juridisch gezien onder de paraplu van de vereniging Helemaal Okee Oost Hilversum en omgeving valt, maar op de zitting is toegelicht de bewonersvereniging Geuzenbuurt inmiddels zelfstandig verder is gegaan.

13. De bewonersvereniging OSP beschikt over statuten en daarin is bepaald dat de bewonersvereniging zich ten doel stelt de belangen te behartigen in de op het kaartje weergeven woonbuurten. Het doel is verder om het zoveel mogelijk behouden en waar mogelijk verbeteren van de leefbaarheid en het karakter van de woonwijken op de wijze die door de (meerderheid van de) huidige bewoners gewenst wordt. Bewonersvereniging Geuzenbuurt vertegenwoordigt de belangen van de bewoners van de buurt die begrensd wordt door (delen van) de Noorderweg, Huygensstraat, Hoge Larenseweg, Jan van de Heijdenstraat, Larenseweg en de Geuzenweg.
De rechtbank stelt vast dat de bestreden besluiten gaan over adressen in de wijken Oosterspoorplein en Geuzenbuurt. De feitelijke werkzaamheden van de bewonersverenigingen kunnen besloten worden geacht in het feit dat sprake is van een bundeling van belangen waarmee effectieve rechtsbescherming wordt bevorderd.

14. Gelet op de vorige twee overwegingen vindt de rechtbank dat de bewonersverenigingen als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt.

Inhoudelijk beoordeling

Planologische situatie

15. Op alle adressen geldt sinds 2011 het bestemmingsplan “Over ’t Spoor”. Op grond van dit bestemmingsplan is legalisatie van de gesplitste woningen niet mogelijk. Tijdens de bezwaarprocedure is op 30 maart 2016 het paraplubestemmingsplan “Regeling meervoudige bewoning” vastgesteld. In dit bestemmingsplan is specifiek voor meervoudige bewoning een aanvullende regeling getroffen met als doel een eenduidige regeling te bieden voor het gebruik en verbouwen van gebouwen voor meervoudige bewoning. Aan het bestaande artikel 25 in Pro het bestemmingsplan “Over ’t Spoor” is artikel 25.2 toegevoegd. In lid 5 van artikel 25.2 is een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid opgenomen. Dit vormt de vertaalslag van het legalisatiebeleid van de gemeenteraad. Aan verweerder is kortgezegd de bevoegdheid gegeven om illegaal verbouwde panden tot meerdere zelfstandige woningen met een omgevingsvergunning te legaliseren als aannemelijk is gemaakt dat deze verbouwing en bewoning heeft plaatsgevonden vóór 1 januari 2003 en ze sindsdien in gebruik zijn als zelfstandige woningen. Op grond van deze binnenplanse afwijkingsbevoegdheid heeft verweerder de omgevingsvergunningen in bezwaar gehandhaafd.

Exceptieve toetsing

16. Eisers betogen dat lid 5 van artikel 25.2 onrechtmatig is, omdat geen enkele rechtvaardiging is gegeven voor de mogelijkheid om illegale splitsingen te legaliseren, terwijl deze mogelijkheid afbreuk doet aan de belangen van de buurtbewoners. Dit is in strijd met het evenredigheidsbeginsel uit artikel 3:4, lid 2, van de Algemene wet bestuursrecht.

17. Wat eisers aanvoeren vergt een exceptieve toetsing. Een exceptieve toetsing houdt in dat algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het evenredigheidsbeginsel, een belangrijk richtsnoer.^[3]

18. Verder is bij de exceptieve toetsing van belang dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit over de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. Als in een procedure over de omgevingsvergunning wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling.^[4]

19. Het bestemmingsplan “Regeling meervoudige bewoning” is vastgesteld vanwege gewijzigd beleid. De gemeenteraad heeft met verwijzing naar de beleidsnotitie ‘Inhaalslag handhaving en legalisering illegale appartementen’ in het bestemmingsplan gekozen voor legalisatiebeleid voor illegale appartementen die vóór 2003 zijn gebouwd. Via een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid heeft verweerder de bevoegdheid gekregen om illegaal gebouwde zelfstandige appartementen te legaliseren als deze zijn gebouwd en in gebruik genomen vóór 1 januari 2003. In de plantoelichting en de beleidsnotitie wordt vrij uitvoerig ingegaan op de achterliggende problematiek. De gemeenteraad kiest voor de mogelijkheid van legaliseren, omdat handhaving van oude gevallen moeilijk is en ongunstig voor de woningmarkt en huurders. Ook is het doel om de reeds lange tijd bestaande woningen veilig en bruikbaar te maken door toetsing aan het Bouwbesluit, waardoor erbarmelijke situatie worden verbeterd of beëindigd. In de beleidsnotitie staan de knelpunten en nadelen van het legaliseringsproject beschreven, waaronder de negatieve invloed van een te grote concentratie van gesplitste woningen op de sociale samenhang en de leefbaarheid van de buurten en de parkeerproblematiek. Ondanks deze nadelen is gekozen voor de mogelijkheid van legalisatie, omdat de argumenten tegen legalisatie volgens de gemeenteraad vrij beperkt zijn en hoofdzakelijk betrekking hebben op de parkeersituatie. Sociale overlast blijkt bij appartementen een kleiner probleem dan bij kamerverhuur. Ten aanzien van overconcentratie is in de plantoelichting nog vermeld dat hiervan sprake kan zijn, maar dat de belangen van de reeds lang aanwezige woningen, de beperkte of afwezige mogelijkheden om deze functies nog weg te krijgen en een zorgvuldige en bouwkundig acceptabele afronding van deze zaken zwaarder wegen.

20. De rechtbank overweegt dat het aan de gemeenteraad is om bij het vaststellen van planregels de verschillende belangen die daarbij betrokken zijn tegen elkaar af te wegen. Uit de plantoelichting en de beleidsnotitie blijkt dat de gemeenteraad de nadelen van de buurtbewoners bij de vaststelling van de legaliseringsproject voor ogen heeft gehad. Dat eisers liever hadden dat gezien dat geen binnenplanse afwijkingsbevoegdheid was vastgesteld, betekent niet dat de gemeenteraad deze afweging voor oude gevallen niet heeft kunnen maken. Voor het oordeel dat artikel 25.2, lid 5, van de planregels evident in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, ziet de rechtbank geen aanknopingspunten.

Discretionaire bevoegdheid

21. Eisers menen dat in elk geval na 2018 geen beroep meer kan worden gedaan op de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, maar dit standpunt vindt naar het oordeel van de rechtbank geen steun in de tekst van artikel 25.2, lid 5, van de planregels. En deze planregels zijn leidend.

22. Eisers voeren aan dat verweerder de omgevingsvergunningen automatisch heeft verleend zonder rekening te houden met de belangen van buurtbewoners. Dit mag niet, omdat bij het gebruik maken van een discretionaire bevoegdheid alle in aanmerking komende belangen moeten worden betrokken.

23. Verweerder heeft toegelicht dat de gemeenteraad bij de keuze voor de afwijkingsbevoegdheid voor oude gevallen al rekening heeft gehouden met de belangen van buurtbewoners. Bij de heroverweging in bezwaar heeft verweerder getoetst of voldaan is aan de toepassingsvoorwaarden dat de zelfstandige woningen vóór 1 januari 2003 zijn verbouwd en vanaf die tijd als zodanig in gebruik zijn. Daarnaast is getoetst of de woningen aan het Bouwbesluit voldoen en is het parkeren beoordeeld. Gelet op de al zeer uitgewerkte regeling die de gemeenteraad in de planregels heeft opgenomen, ziet verweerder geen ruimte voor een uitvoerige belangenafweging in dit concrete geval.

24. De rechtbank stelt vast dat de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid inderdaad een discretionaire bevoegdheid van verweerder is. Verweerder moet beoordelen of voldaan wordt aan de toepassingsvoorwaarden uit artikel 25.2, lid 5, van de planregels. Dat in de afwijkingsbevoegdheid is opgenomen dat als aan de toepassingsvoorwaarden is voldaan, zonder meer met een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van het splitsingsverbod, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet meer dan dat er verder geen specifieke voorwaarden zijn opgenomen waaraan getoetst moet worden.

Verweerder dient een eigen afweging te maken met betrekking tot de vraag of sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank toetst de vraag of verweerder van zijn discretionaire bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken terughoudend. Hierna zal de rechtbank eerst ingaan op de vraag of aan de toepassingsvoorwaarden van lid 5 is voldaan. Daarna komt het parkeren aan de orde, vervolgens de belangenafweging, het Bouwbesluit 2012 en tot slot nog enkele overige beroepsgronden.

Toepassingsvoorwaarden

25. Eisers betwisten dat aannemelijk is gemaakt dat bewoning al vóór 1 januari 2003 plaatsvond. Volgens hen is het onderzoek naar de bewoning onzorgvuldig geweest en zij twijfelen aan de juistheid van de huurovereenkomsten die opeens tevoorschijn zijn gekomen. Verder vinden eisers dat de gegevens uit het bevolkingsregister niet als bewijs kunnen dienen, omdat daaruit conclusies worden getrokken die daaruit niet zondermeer getrokken mogen worden. Bovendien merken zij op dat de bewijslast is omgekeerd doordat verweerder zelf onderzoek naar de bewoning heeft gedaan. De aanvragers hadden dit zelf moeten doen. Ook betogen eisers dat verweerder eraan voorbij is gegaan dat de woningen ook vóór 1 januari 2003 moeten zijn verbouwd.

26. Onder de dossierstukken bevinden zich verslagen van de vakafdeling bezwaar. Daarin is onder meer ingegaan op welke bewijzen er zijn voor bewoning vóór 1 januari 2003. Gekeken is naar gegevens uit de gemeentelijke basisregistratie personen (BRP) – in de stukken aangeduid als Key2Burgerzaken – en gegevens uit de belastingadministratie. Verder bevinden zich in het dossier diverse huurovereenkomsten, verklaringen van omwonenden of een vorige eigenaar, brieven van verzekeraars over woonverzekeringen, akte van levering en hypotheekakte. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich gelet op de per geval aanwezige stukken, in samenhang bezien, op het standpunt kunnen stellen dat aannemelijk is gemaakt dat de woningen sinds 1 januari 2003 als zelfstandige woningen in gebruik waren. De rechtbank twijfelt niet aan de juistheid van de huurovereenkomsten. Deze huurovereenkomsten mochten daarom betrokken worden bij de vraag of aannemelijk is gemaakt dat de panden vóór 1 januari 2003 tot zelfstandige woningen zijn verbouwd en als zodanig in gebruik zijn. In het verweerschrift staat dat de aanvragers niet beschikken over de BRP-gegevens en dat het daarom aan verweerder is om daar onderzoek naar te doen. De BRP-gegevens zijn volgens verweerder op zichzelf onvoldoende, maar kunnen bijdragen aan de aannemelijkheid van de aanwezigheid van de zelfstandige woningen op de peildatum. Verweerder heeft deze gegevens bij de beoordeling vergeleken met de andere beschikbare stukken. De rechtbank vindt dat verweerder de gegevens uit het BRP als ondersteund bewijs heeft mogen gebruiken.

27. Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat het bij zelfstandige woningen gaat om woningen met een eigen toegang en welke de bewoner kan bewonen zonder daarbij afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten de woning. Daarnaast is toegelicht dat alle woningen zijn gecontroleerd op onder meer de brandveiligheid. Daaruit is evident naar voren gekomen dat het om zelfstandige woningen gaat en dat betekent volgens verweerder automatisch dat de woningen ook zijn verbouwd. De rechtbank volgt verweerder erin dat de splitsing van een zelfstandige woning in meerdere zelfstandige woningen gepaard moet zijn gegaan met een verbouwing. Er zijn dan immers in elk geval meer eigen toegangen en eigen voorzieningen nodig.

28. De tussenconclusie is dat in alle zaken aan de toepassingsvoorwaarden van lid 5 is voldaan.

Parkeren

29. Eisers betogen dat verweerder ten onrechte niet heeft getoetst aan de parkeereis. Dat had wel gemoeten, omdat de gesplitste woningen bijdragen aan de verhoging van de parkeerdruk. Zij wijzen daarbij op de al bestaande parkeerproblematiek.

30. Verweerder stelt dat hij wel aan de parkeereis heeft getoetst. Verweerder heeft daarvan echter ontheffing verleend.

31. Artikel 25.1, lid 1, van de van de regels van het bestemmingsplan “Over ’t Spoor” bevat de parkeereis. Parkeren moet zo op eigen terrein plaatsvinden. Lid 2 geeft aan verweerder de mogelijkheid om ontheffing te verlenen van de parkeereis.

32. Uit de plantoelichting blijkt dat het de bedoeling is dat de geldende normen uit de nota ‘Beleidsregels parkeernormen Hilversum 2009’ onverkort van toepassing zijn op de regels voor meervoudige bewoning. In uitzonderingsgevallen kan volgens de plantoelichting van de normering uit deze nota worden afgeweken. Bijvoorbeeld als door een storting in het parkeerfonds op andere wijze wordt voldaan aan de verplichting tot het realiseren van parkeerplaatsen. Verder vermeldt de plantoelichting dat aan de te verlenen ontheffing door verweerder een financiële consequentie – de parkeerbijdrage – wordt gekoppeld.

33. De rechtbank stelt vast dat de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid uit artikel 25.2, lid 5, niet specifiek voorschrijft dat het parkeren moet wordt getoetst, zoals dat wel het geval is bij de afwijkingsbevoegdheid uit lid 2. Verweerder stelt dat aan de parkeernorm zelfstandige betekenis toekomt. De rechtbank kan deze uitleg volgen, omdat gelet op de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid de planregel over het parkeren niet aan de kant zet. Omdat verweerder de aanvragen aan artikel 25.1, lid 1, heeft getoetst, slaagt het betoog van eisers dat hieraan niet is dus niet.

34. Omdat niet aan de parkeereis kan worden voldaan, heeft verweerder in alle zaken ontheffing verleend onder de voorwaarde dat een bedrag in het parkeerfonds wordt gestort. Eisers voeren aan dat verweerders standpunt dat de parkeereis kan worden afgekocht met een storting van een bijdrage in het Mobiliteitsfonds geen steun vind in de geldende regelgeving.

35. Verweerder verwijst naar de beleidsnotitie ‘Inhaalslag handhaving en legalisering illegale appartementen’ waarin voor het legaliseringsproject een versoepelde regeling is opgenomen. In paragraaf 2.6 van deze beleidsnotitie staat dat het legaliseringsproject zich richt op de historische voorraad en niet leidt tot een feitelijke verhoging van de parkeerdruk in de buurten. Het gaat om woningen die er al lang zijn en waarvan de bewoners al lang in de wijk parkeren. Daarnaast staat beschreven dat bij de behandeling van vergunningaanvragen voor legalisatie juridisch gezien de verhoogde parkeerdruk wel meegewogen moet worden. De parkeerbijdragenregeling biedt echter de mogelijkheid om bij appartementen van vóór 1 januari 2003 ontheffing te verlenen van de parkeereis als een storting wordt gedaan in het parkeerfonds.

36. De rechtbank overweegt dat in de beleidsnotitie invulling is gegeven aan de bevoegdheid van verweerder om van de parkeereis ontheffing te kunnen verlenen. Verweerder heeft in overeenstemming met de beleidsnotitie gehandeld door ontheffing te verlenen en in de omgevingsvergunning of de beslissing op bezwaar de voorwaarde op te nemen dat een bedrag in het parkeerfonds moet worden gestort. Dat het geld in dit fonds niet wordt ingezet om de parkeerproblemen in de wijk aan te pakken, zoals eisers stellen, betekent niet dat verweerder niet aan dit beleid mocht vasthouden. De wijze waarop het geld in het fonds wordt uitgegeven, valt buiten de omvang van deze procedure.

37. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het parkeren niet aan het verlenen van de omgevingsvergunningen in de weg heeft hoeven staan.

Belangenafweging

38. Eisers vinden dat verweerder de belangen van buurtbewoners niet voldoende bij de besluitvorming heeft betrokken en dat net als bij de afwijkingsbevoegdheid uit artikel 25.2, lid 2, getoetst had moeten worden of als gevolg van de omgevingsvergunningen geen overconcentratie van meervoudige bewoning ontstaat.

39. Omdat de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan al onder ogen heeft gezien dat bij legalisatie van oude gevallen sprake kan zijn van overconcentratie van meervoudige bewoning en er bewust voor heeft gekozen om daaraan geen doorslaggevende betekenis toe te kennen, is het niet aan verweerder om daaraan bij de vergunningverlening een ander gewicht toe te kennen. Verweerder heeft daarom in de belangenafweging niet hoeven betrekken of sprake is van overconcentratie. Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat bij de beoordeling gekeken is of de vergunningverlening in deze concrete gevallen niet onevenredig nadelig uitpakt voor de omwonenden. Dat is volgens verweerder niet het geval, omdat sprake is van stedelijk gebied waardoor enige mate van meervoudige bewoning en eventuele overlast niet onaanvaardbaar wordt geacht. De rechtbank vindt de door verweerder gemaakte belangenafweging niet onredelijk. Voor het oordeel dat verweerder meer gewicht had moeten toekennen aan de belangen van de buurtbewoners, ziet de rechtbank geen aanleiding. Dat de belangen van huurders geen rol mogen spelen in de belangenafweging, zoals eisers aanvoeren, volgt de rechtbank niet, omdat dit ook relevante belangen zijn die bij de besluitvorming mogen worden betrokken. Dat geldt ook als zich geen huurders als derde-partij hebben gemeld.

Bouwbesluit 2012

40. Eisers betwisten dat bij alle woningen wordt voldaan aan het Bouwbesluit 2012. Onder verwijzing naar een foto van de [adres 7] stellen zij dat deze woning niet minstens 2.10 meter hoog is zoals het Bouwbesluit voorschrijft. Verder zetten zij vraagtekens bij de minimale verblijfsruimte en zijn bij de woningen geen inpandige bergingen voor kliko’s en fietsen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aanvragen zijn getoetst aan het rechtens verkregen niveau uit het Bouwbesluit 2012.

41. De rechtbank zal deze beroepsgrond niet inhoudelijk behandelen, omdat het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsvereiste daaraan in de weg staat. Met het relativiteitsvereiste heeft de wetgever de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de eiser door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De rechtbank is van oordeel dat de normen uit het Bouwbesluit 2012 waar eisers zich op beroepen kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van eisers. Deze normen strekken tot bescherming van de toekomstige bewoners of gebruikers van de woning en niet tot bescherming van anderen. De beroepsgrond kan gelet op artikel 8:69a van de Awb dus niet tot vernietiging van de bestreden besluiten leiden.

Overige beroepsgronden

42. Volgens eisers handelt verweerder, door ruimhartig om te gaan met legaliseringsaanvragen, in strijd met de geest van de raadsbesluiten. De rechtbank overweegt dat verweerder gebruik heeft gemaakt van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid die de gemeenteraad heeft gegeven. Met de aanwezigheid van deze binnenplanse afwijkingsbevoegdheid heeft de gemeenteraad de afwijking van het verbod tot splitsing voor oude gevallen juist in beginsel planologisch aanvaardbaar geacht.

43. Over de beroepsgrond dat verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door op andere bezwaarschriften uit duurdere wijken in Hilversum wel te beslissen, overweegt de rechtbank dat deze beroepsgrond ziet op de door eisers ingestelde – en in separate uitspraken afgedane - beroepen wegens het niet tijdig beslissen en niet op de onderhavige beroepen die zijn ingesteld tegen besluiten op bezwaar.

44. Ook de overige beroepsgronden van eisers kunnen nergens toe leiden, omdat ze niet te relateren zijn aan de verleende omgevingsvergunningen die in deze procedure ter beoordeling voor liggen.

Uitkomst

45. De rechtbank komt tot de conclusie dat verweerder de omgevingsvergunningen in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Dit betekent dat eisers geen gelijk krijgen. De beroepen zijn ongegrond.

Verzoek schadevergoeding overschrijding redelijke termijn

46. Eisers hebben verzocht om toekenning van schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

47. Vanwege dit verzoek is de Staat der Nederlanden (de Staat) aangemerkt als derde-belanghebbende.

48. De vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij spelen in ieder geval de volgende factoren een rol: de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene.

49. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat in zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, vier jaar een redelijke termijn is voor de gehele procedure.^[5]Een termijn van een half jaar om op het bezwaar te beslissen en een termijn van anderhalf jaar voor de afdoening in eerste aanleg. Voor 2014 hanteerde de Afdeling een termijn van vijf jaar, maar met de uitspraak van 29 januari 2014 is deze rechtspraak gewijzigd. In deze uitspraak is overgangsrecht opgenomen. Voor primaire besluiten die bekend zijn gemaakt vóór 1 februari 2014 blijft als uitgangspunt gelden dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer dan drie jaar mogen duren, waarbij ten hoogste een jaar geldt voor de behandeling van het bezwaar en ten hoogste twee jaar voor de behandeling van het beroep in eerste aanleg.

50. De rechtbank ziet aanleiding om de redelijke termijn in de rechterlijke fase met vier maanden te verlengen vanwege de coronacrisis. Daardoor is het gerechtsgebouw enige tijd gesloten heeft geweest waardoor geen zittingen konden worden gehouden en de behandeling van zaken ernstig is belemmerd.

51. De rechtbank stelt vast dat de omgevingsvergunningen in vier zaken zijn verleend vóór 1 februari 2014. Het gaat om de zaken 20/596, 20/600, 20/601 en 20/602. In de andere zaken dateren de omgevingsvergunningen van na 1 februari 2014.

52. Uit de stukken volgt dat besloten is de behandeling van de bezwaarschriften aan te aangehouden in afwachting van aankomende wijzigingen in de regelgeving. Op 30 maart 2016 is het bestemmingsplan “Regeling meervoudige bewoning” vastgesteld. Zoals verweerder in de stukken uiteen heeft gezet had de afhandeling van de bezwaren daarna opgepakt moeten worden. Dit is niet gebeurd, terwijl het aan verweerder is om de behandelingsduur van de bezwaarprocedure te bewaken. Eisers hebben vervolgens enige jaren gewacht voordat zij bij verweerder aan de bel trokken.

53. Omdat de bezwaarschriften kennelijk met instemming van eisers zijn aangehouden totdat het nieuwe bestemmingsplan inwerking zou treden, vindt de rechtsbank dat deze periode buiten beschouwing moet worden gelaten. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat de redelijke termijn in alle zaken is gaan lopen op het moment dat het bestemmingsplan “Regeling meervoudige bewoning” onherroepelijk is geworden, te weten 24 juni 2016.

54. Gelet op de datum van deze uitspraak (6 december 2021) staat vast dat de procedure vijf jaar en vijf maanden heeft geduurd. Dit betekent voor de zaken 20/596, 20/600, 20/601 en 20/602 een overschrijding van twee jaar en een maand en voor de overige zaken een overschrijding van drie jaar en een maand.

55. Op zitting heeft verweerder opgemerkt het niet redelijk te vinden als de vergoeding voor overschrijding van de redelijke termijn voor iedere zaak afzonderlijk wordt vastgesteld, omdat er geen opzet in het spel is. Nadat in één bezwaarzaak naar de stand van zaken werd gevraagd en duidelijk werd dat deze per abuis waren blijven liggen, heeft verweerder uit eigen beweging ook de andere bezwaarschriften afgehandeld. In reactie hierop hebben eisers aangegeven het vreemd te zullen vinden als bij de beoordeling van de overschrijding van de redelijke termijn de zaken wel als één zaak worden aangemerkt, maar bij het betalen van griffierecht niet.

56. Uit vaste rechtspraak volgt dat als meerdere zaken van een belanghebbende gezamenlijk zijn behandeld, dan dient te worden beoordeeld of die zaken in hoofdzaak betrekking hebben op hetzelfde onderwerp. Als hiervan sprake is, wordt per fase van de procedure waarin sprake is geweest van gezamenlijke behandeling, voor die zaken gezamenlijk slechts eenmaal het tarief van € 500,- per half jaar gehanteerd.^[6]Gelet hierop zal de rechtbank beoordelen of sprake is geweest van gezamenlijke behandeling van de zaken. Dit is een andere criterium, dan het criterium dat wordt gehanteerd bij de vraag of gelet op artikel 8:41, lid 3, van de Awb eenmaal griffierecht was verschuldigd. Daarbij gaat het om de vraag of sprake is van twee of meer samenhangende besluiten, waarbij het moet gaan om één samenstel van feiten en omstandigheden.

57. In de bezwaarfase zijn de bezwaarschriften van de bewonersvereniging Geuzenbuurt tegen de omgevingsvergunningen voor de [adres 10] , [adres 12] en [adres 13] op één hoorzitting behandeld en de commissie bezwaarschriften heeft in alle drie de zaken op dezelfde dag advies uitgebracht. De rechtbank oordeelt dat deze bezwaarschriften gezamenlijk zijn behandeld.

58. Het bezwaarschrift van de bewonersvereniging OSP over de [adres 8] is op 12 maart 2012 op een hoorzitting behandeld, waarna de commissie op 21 maart 2013 advies heeft uitgebracht. Dit bezwaarschrift is dus afzonderlijk behandeld.

59. In de overige zaken hebben eisers afgezien van een hoorzitting en dateren de adviezen van de commissie bezwaarschriften van 19 juli 2019. De adviezen zijn inhoudelijke nagenoeg identiek. Ook dit merkt de rechtbank aan als gezamenlijke behandeling. Omdat dit bezwaarschriften van beide bewonersverenigingen betreft, splitst de rechtbank dit in een gezamenlijke behandeling van de bezwaarschriften van de bewonersvereniging OSP én een gezamenlijk behandeling van de bezwaarschriften van de bewonersvereniging Geuzenbuurt.

60. Uitgaande van een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, leidt dit voor de bewonersvereniging OSP tot een schadevergoeding van in totaal € 4.000,-. Dat is
€ 500,- voor de procedure over de [adres 8] (20/596) en € 2.500,- voor de overige procedures. Ook voor de bewonersvereniging Geuzenbuurt stelt de rechtbank de schadevergoeding vast op € 4.000,-. Bestaande uit € 1.500,- voor de procedures over de [adres 10] , [adres 12] en [adres 13] (20/600, 20/601 en 20/602) en € 2.500,- voor de overige procedures.

61. De behandeling van de bezwaarschriften heeft langer geduurd dan de daarvoor bepaalde redelijke termijn. De behandeling van de beroepen door de rechtbank heeft één jaar en bijna elf maanden geduurd. Daarbij is gerekend vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 6 januari 2020. Dat betekent dat de redelijke termijn ook is overschreden in de rechterlijke fase in de zaken waarin de redelijke termijn anderhalf jaar + verlening met vier maanden bedraagt. De overschrijding is daardoor zowel aan verweerder als aan de bestuursrechter toe te rekenen. Dit leidt tot verdeling van de schadevergoeding van € 7.000,- ten laste van verweerder en een schadevergoeding van € 1.000,- ten laste van de Staat.

Proceskosten

62. Omdat het verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn tot schadevergoeding lijdt, krijgen eisers een vergoeding voor de proceskosten die zij daarvoor hebben moeten maken. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 1 punt op (1 punt voor het indienen van het verzoekschrift met een waarde per punt van € 748,- en een wegingsfactor 0,5). Daarbij wordt uitgegaan van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 2 en Pro 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Toegekend wordt € 374,-. Verweerder en de Staat worden ieder voor de helft van het bedrag van de proceskosten veroordeeld, omdat de overschrijding van de redelijke termijn aan zowel verweerder als de bestuursrechter is toe te rekenen.

Beslissing

De rechtbank:
- verklaart de beroepen ongegrond;

- veroordeelt verweerder tot het betalen van een schadevergoeding aan de bewonersvereniging Oosterspoorplein en omgeving tot een bedrag van € 3.500,-;

- veroordeelt de Staat tot het betalen van een schadevergoeding aan de bewonersvereniging Oosterspoorplein en omgeving tot een bedrag van € 500,-;

- veroordeelt verweerder tot het betalen van een schadevergoeding aan de bewonersvereniging Geuzenbuurt tot een bedrag van € 3z.500,-;

- veroordeelt de Staat tot het betalen van een schadevergoeding aan de bewonersvereniging Geuzenbuurt tot een bedrag van € 500,-;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 187,-;

- veroordeelt de Staat in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 187,-;

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stijnen, rechter, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier. De beslissing is uitgesproken op 6 december 2021 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

Bijlage

Algemene wet bestuursrecht

In artikel 1:2, lid 1, van de Algemene wet bestuursrecht staat dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Artikel 1:2, lid 3 van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

Artikel 8:41, lid 3, van de Algemene wet bestuursrecht regelt dat indien het een beroepschrift tegen twee of meer samenhangende besluiten dan wel van twee of meer indieners tegen hetzelfde besluit betreft, is eenmaal griffierecht verschuldigd. Dit griffierecht is gelijk aan het hoogste van de bedragen die bij toepassing van het tweede lid verschuldigd zouden zijn geweest.

In artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht staat dat de bestuursrechter een besluit niet mag vernietigen vanwege schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de degene die zich daarop beroept.

Bestemmingsplan “Regeling meervoudige bewoning”

In artikel 17 van Pro de planregels is bepaald dat aan artikel 25 van Pro de planregels van het bestemmingsplan “Over ’t Spoor” lid 25.2 (Regeling meervoudige bewoning) wordt toegevoegd luidende:
1. Ter plaatse van de aanduiding 'Regeling meervoudige bewoning - 1' is het, onverminderd de overige bepalingen van dit bestemmingsplan, verboden gebouwen te gebruiken en/of te verbouwen voor meervoudige bewoning. Het verbod geldt niet voor gebouwen met de bestemming Wonen - 2.

2. Van het verbod in lid 1 kan, in voorkomend geval in afwijking van artikel 19 lid 1 en Pro artikel 20 lid Pro 1, met een omgevingsvergunning worden afgeweken, onder de voorwaarde dat:
a. wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 25.1 (Parkeren);
b. het woongenot op en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden niet onevenredig wordt aangetast;
c. er geen overconcentratie aan meervoudige bewoning ontstaat.

3. Ter plaatse van de aanduiding 'Regeling meervoudige bewoning - 2' is het, onverminderd de overige bepalingen van dit bestemmingsplan, verboden gebouwen te gebruiken en/of te verbouwen voor meervoudige bewoning. Het verbod geldt niet voor gebouwen met de bestemming Wonen - 2.

4. Van het verbod in lid 3 kan en in voorkomend geval in afwijking van artikel 19, lid 1 artikel 20 lid 1 met Pro een omgevingsvergunning worden afgeweken, onder de voorwaarde dat wordt voldaan aan he bepaalde in artikel 25.1 (Parkeren).

5. Indien gebouwen zijn verbouwd tot (meerdere) zelfstandige woningen waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend en aannemelijk is gemaakt dat deze zelfstandige woningen vóór 1 januari 2003 zijn gebouwd en vanaf die tijd in gebruik zijn als zelfstandige woningen, kan en in voorkomend geval in afwijking van artikel 19, lid 1 artikel 20 lid 1 zonder Pro meer met een omgevingsvergunning worden afgeweken van het verbod, zoals bedoeld in lid 1 of 3.

Bestemmingsplan “Over ’t Spoor”

In artikel 25.1, lid 1, van de regels van het bestemmingsplan “Over ’t Spoor” is bepaald dat bij een gebouw ten behoeve van het parkeren en het stallen van auto’s in de juiste mate ruimte moet zijn aangebracht in, op of onder dat gebouw dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort, met dien verstande dat:
a. de juiste mate van ruimte wordt bepaald met behulp van de parkeernormen zoals die zijn opgenomen in de ´Parkeernormen Hilversum 2009 , behorende bij deze planregels;
b. de in lid a bedoelde ruimten voor het parkeren van auto’s moeten afmetingen hebben die zijn afgestemd op gangbare personenauto’s. Aan deze eis wordt geacht te zijn voldaan;
c. indien de bestemming van een gebouw aanleiding geeft tot een te verwachten behoefte aan ruimte voor laden en lossen van goederen, moet in deze behoefte in voldoende mate zijn voorzien aan, in of onder dat gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw hoort.

Artikel 25.1, lid 2, regelt dat het college van burgemeester en wethouders ontheffing kunnen verlenen van het bepaalde in lid 1 voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingsruimte wordt voorzien.

Legaliteit en belangenafweging bij omgevingsvergunningen voor gesplitste woningen in Hilversum