ECLI:NL:RBMNE:2020:5498

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummers: UTR 20/657 en UTR 20/1204

uitspraak van de meervoudige kamer van 19 november 2020 in de zaken tussen

Federatie Nederlandse Vakbeweging, te Utrecht, FNV

(gemachtigde: mr. J.H. Mastenbroek),

[naam] B.V., te [vestigingsplaats] , [het bedrijf]

(gemachtigde: mr. M.S. Kikkert)

de Minister van Infrastructuur en Milieu, verweerder

(gemachtigden: mr. G.H.H. Bisschoff en J. van den Broek).

FNV en [het bedrijf] hebben in het geding van de ander deelgenomen als derde-partij.

Procesverloop

Bij besluit van 28 juni 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van FNV om handhavend op te treden tegen [het bedrijf] afgewezen.

Bij besluit van 7 januari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van FNV en [het bedrijf] ongegrond verklaard.

FNV en [het bedrijf] hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 oktober 2020. Namens FNV zijn verschenen [naam] en [naam] , bijgestaan door hun gemachtigde. [het bedrijf] heeft zich laten vertegenwoordigen door een kantoorgenoot van haar gemachtigde, [naam] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Inleiding

Deze procedure gaat over het verzoek om handhaving van FNV dat is gericht tegen de werkwijze van [het bedrijf] . Dit verzoek dateert van 13 februari 2019. FNV stelt dat het businessmodel van [het bedrijf] is gebaseerd op het niet naleven van wet- en regelgeving. FNV wil dat verweerder de vrachtwagens van [het bedrijf] stilzet, voor zover er gehandeld wordt in strijd met de regels omtrent rij- en rusttijden en de technische staat van de voertuigen. Verweerder wordt verzocht de genoemde overtredingen te constateren en boetes op te leggen.

Verweerder heeft het verzoek om handhaving bij het bestreden besluit afgewezen. Hij overweegt dat het verzoek onvoldoende concreet is en dat FNV feitelijk bezwaar maakt tegen het handhavingsbeleid, en daartegen staat geen bezwaar en beroep open volgens de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens het beleid vordert verweerder, anders dan FNV wil, geen ‘staken van de arbeid’ bij het genieten van een volledige weekendrust van 45 uur in de cabine van de vrachtwagen. Ook treedt verweerder niet op tegen het genieten van de rusttijd in een vrachtwagen zonder ‘behoorlijke’ slaapfaciliteiten, omdat hiervoor geen normering bestaat. Verweerder was los van het handhavingsverzoek wel een bedrijfsinspectie gestart naar [het bedrijf] . De resultaten van deze inspectie zijn vastgelegd in een inspectierapport van 21 oktober 2019.

Is FNV belanghebbende bij het verzoek om handhaving en het bestreden besluit?

[het bedrijf] betoogt dat verweerder FNV in het bestreden besluit ten onrechte als belanghebbende heeft aangemerkt bij het verzoek tot handhaving. Volgens [het bedrijf] heeft FNV niet een eigen, voldoende concreet en rechtstreeks belang bij het verzoek, waardoor zij geen belanghebbende is. Haar bezwaar had volgens [het bedrijf] niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.

De rechtbank moet beoordelen of het bestreden besluit een beschikking is in de zin van artikel 1:3, tweede lid, van de Awb, waartegen bezwaar gemaakt kan worden. In dat kader is relevant of FNV belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Awb bij haar verzoek om handhaving. Als zij geen belanghebbende is, is haar verzoek geen aanvraag om een besluit te nemen als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb en dan had verweerder haar bezwaar niet-ontvankelijk moeten verklaren.^[1]

5. Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.^[2]

6. De rechtbank heeft de statuten van FNV ingezien. Uit artikel 4, eerste lid, van de statuten blijkt dat FNV zich - onder andere - ten doel stelt het in stand houden en uitbouwen van een democratische samenleving, in welke de vrijheid van onderhandelen van de vakbeweging van werkenden en niet-werkenden is gewaarborgd. FNV wil in het algemeen de materiele en immateriële belangen behartigen van werkenden en niet-werkenden. Zij behartigt in het bijzonder de belangen van haar leden, georganiseerd in sectorale afdelingen en netwerken. Ter verwezenlijking van haar doelstellingen ziet zij het - onder andere - als haar taak om arbeidsomstandigheden die getuigen van respect voor de menselijke waardigheid te bevorderen. Met haar ingediende handhavingsverzoek beoogt FNV op te komen tegen de door haar gestelde slechte arbeidsomstandigheden van chauffeurs die (onder andere) in Nederland rijden voor [het bedrijf] en bij de aan haar gelieerde buitenlandse vennootschappen.

7. Het voeren van handhavingsprocedures zoals deze, waarbij FNV opkomt voor betere arbeidsomstandigheden in de transportsector, past bij de taak die FNV zichzelf blijkens haar statuten heeft gesteld. Blijkens haar feitelijke werkzaamheden zijn dergelijke acties onderdeel van de kernactiviteiten die passen bij de behartiging van het collectieve belang van werkenden en niet-werkenden, en meer specifiek, haar leden. Zo heeft FNV aan [het bedrijf] ook een brief gestuurd en haar op de gestelde overtredingen in de regelgeving gewezen met het verzoek om deze te beëindigen. Het belang van deze werkenden is voorts rechtstreeks betrokken bij het bestreden besluit, omdat het direct ziet op hun arbeidsomstandigheden. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder terecht heeft overwogen dat FNV belanghebbende is bij haar verzoek tot handhaving en bij het bestreden besluit.

Het beroep van FNV (UTR 20/657)

8. Het verzoek om handhaving van FNV is tweeledig. Allereerst verzoekt FNV verweerder om te onderzoeken of [het bedrijf] in het verleden (2018) in strijd heeft gehandeld met de regelgeving inzake de rij- en rusttijden en de technische staat van voertuigen. Ter zitting heeft FNV bevestigd dat dit deel van het verzoek om handhaving naar tevredenheid is uitgevoerd. Verweerder heeft een administratief onderzoek gedaan bij [het bedrijf] . De resultaten daarvan zijn weergegeven in het inspectierapport van 21 oktober 2019. Ten tweede heeft FNV in het handhavingsverzoek aan verweerder verzocht om handhavend op te treden omdat het begaan van overtredingen nog door gaat. Zij verzoekt voor alle chauffeurs van [het bedrijf] een bevel staken arbeid op te leggen, zodat de gestelde misstanden bij [het bedrijf] kunnen worden onderzocht. Het is FNV daarbij met name te doen om twee concrete overtredingen: het doorbrengen van de weekendrust in de cabine en de afwezigheid van ‘behoorlijke’ slaapfaciliteiten in de vrachtwagens.

De behoorlijke slaapfaciliteiten

9. Over het verzoek om handhaving ten aanzien van het ontbreken van behoorlijke slaapfaciliteiten in de vrachtwagens van [het bedrijf] , overweegt de rechtbank als volgt. Ter zitting hebben partijen er op gewezen dat de Verordening (EG) 561/2006 sinds het nemen van het bestreden besluit zodanig is gewijzigd, dat de voorheen daarin opgenomen norm van ‘behoorlijke slaapfaciliteiten’ nu niet meer wordt genoemd en dat het handhavingsverzoek wat dat betreft geen doel meer dient. De Verordening is op 31 juli 2020 gewijzigd. Artikel 8, achtste lid, van de Verordening luidt momenteel:
“de normale wekelijke rusttijden en wekelijkse rusttijden van meer dan 45 uur ter compensatie van eerder verkorte wekelijkse rusttijden, mogen niet in een voertuig worden genomen. Zij worden genomen in een passend gendervriendelijk verblijf met geschikte slaapfaciliteiten en sanitaire voorzieningen”.^[3]

10. De rechtbank ziet zich ambtshalve voor de vraag gesteld of FNV nog belang heeft bij een inhoudelijk beoordeling van haar beroepsgronden ten aanzien van het ontbreken van behoorlijke slaapfaciliteiten in de vrachtwagens van [het bedrijf] . De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. Omdat de norm niet meer van kracht is, is immers de vraag wat FNV nog kan bereiken met haar beroepsgrond. De stelling van FNV dat zij belang heeft bij een beoordeling van dit punt omdat het beroep dan gegrond zou zijn, volgt de rechtbank niet. Dit maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat FNV een actueel en concreet procesbelang heeft. Met de eventuele vaststelling dat verweerder de ten tijde van het bestreden besluit van kracht zijnde norm verkeerd zou hebben uitgelegd, vraagt FNV feitelijk om een principiële uitspraak van de rechtbank. Van verweerder kan immers in dat geval niet meer worden verwacht dat hij toetst aan een niet langer bestaande norm. Omdat het procesbelang van FNV bij een inhoudelijk beoordeling van de gronden over de behoorlijke slaapfaciliteiten ontbreekt, zal de rechtbank zich daar verder niet inhoudelijk over uitlaten.

Het doorbrengen van de wekelijke rust in de cabine

11. FNV verzoekt verder aan verweerder om ten aanzien van [het bedrijf] te handhaven op het feit dat chauffeurs de wekelijkse rust zouden doorbrengen in de cabine. Sinds het arrest Vaditrans^[4]van het Europees Hof van Justitie is het duidelijk dat dit verboden is. FNV stelt zich op het standpunt dat dit verzoek tot handhaving voldoende concreet is. Uit de verschillende bewijsmiddelen die FNV heeft overgelegd volgt volgens haar duidelijk dat [het bedrijf] deze regel structureel overtreedt. Het had dan volgens FNV ook op de weg van verweerder gelegen om hier (aanvullend) onderzoek naar in te stellen en tegen op te treden.

12. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het handhavingsverzoek van FNV op dit punt onvoldoende concreet is. Ter zitting heeft verweerder verduidelijkt dat zij slechts extra controles gaat uitvoeren op grond van een handhavingsverzoek als het verzoek naar plaats en tijd een specifieke overtreding benoemt zodat een inspecteur er meteen op af kan gaan. Het verzoek van FNV spreekt slechts in algemene termen over overtredingen die [het bedrijf] zou begaan. Verweerder onderzoekt dergelijke overtredingen al bij alle bedrijven in de transportsector als onderdeel van zijn reguliere taken. [het bedrijf] wordt ook al op die punten onderzocht. Het handhavingsverzoek gaf volgens verweerder geen aanleiding voor specifieke verdere acties ten aanzien van [het bedrijf] .

13. De rechtbank overweegt als volgt. Sinds het arrest Vaditrans is duidelijk dat de wekelijkse rust van 45 uur niet in de cabine mag worden doorgebracht. Dit is inmiddels ook expliciet gecodificeerd in artikel 8, achtste lid, van de Verordening. Deze norm is ongewijzigd sinds het bestreden besluit.

14. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of het verzoek van FNV ten aanzien van dit punt voldoende concreet is. Anders dan verweerder stelt, is het daarvoor niet noodzakelijk dat in het handhavingsverzoek een specifieke overtreding wordt genoemd ten aanzien van een concrete overtreder, gespecificeerd naar plaats en tijd. Indien de aanvrager van het handhavingsverzoek bewijs overlegt van een gestelde overtreding, zoals FNV hier heeft gedaan, zal verweerder naar vaste rechtspraak immers altijd moeten onderzoeken of dat bewijs voldoende aanknopingspunten biedt om een onderzoek in te stellen naar de vermeende overtreding bij het bedrijf.^[5]Op basis van het bewijsmateriaal en het eigen onderzoek, moet verweerder dan een besluit nemen op het verzoek. Dit betekent dat een verzoek dat niet specifiek een overtreding noemt op een bepaalde plaats en tijd, ook voldoende concreet kan zijn, te meer als het past in het inspectiewerk van verweerder.

15. FNV refereert in haar verzoek naar een uitgebreid onderzoek dat zij heeft gedaan in de transportbranche. Als bewijs voor haar stellingen verwijst FNV naar:
- een verklaring van een chauffeur die stelt dat hij 28 dagen achtereen in de wagen heeft gereden;
- een print screen van de website van [het bedrijf] , waarop staat aangegeven dat voor Poolse chauffeurs een werkschema geldt van drie weken werken en dan één week thuis;

- twee krantenartikelen over vrachtwagencontroles bij [plaats 1] en [plaats 2] , waar geconstateerd is dat chauffeurs de weekendrust doorbrachten in de cabine; en

- videobeelden van een interview van een Roemeense chauffeur die voor [het bedrijf] rijdt.

16. De rechtbank volgt verweerder in zijn stelling dat het door FNV overgelegde bewijsmateriaal op zichzelf onvoldoende aanknopingspunten biedt voor een nader onderzoek. De bewijsmiddelen zien niet allemaal specifiek op [het bedrijf] , maar geven meer een algemene indruk over de gestelde slechte arbeidsomstandigheden van buitenlandse chauffeurs in de transportsector. Verweerder heeft er ter zitting op gewezen hij van de situatie op de parkeerterreinen op de hoogte is en dat het tot zijn algemene taakomschrijving behoort om de bedrijven in de transportsector te controleren, en dat hij dit ook regelmatig doet.

17. De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder in het verzoek van FNV, in samenhang bezien met de uitkomsten van het eigen inspectieonderzoek van 21 oktober 2019, wel aanleiding had moeten zien voor het houden van nader toezicht. In het inspectierapport is opgenomen dat op basis van de overgelegde administratie niet kan worden achterhaald of de chauffeurs de weekendrust (soms) doorbrengen in de cabine, omdat die administratie gebreken vertoont. Verder is in het rapport aangegeven dat de directie van [het bedrijf] erkent dat het kan voorkomen dat chauffeurs hun 45 uur normale wekelijkse rust in de cabine doorbrengen Gezien het feit dat FNV in haar handhavingsverzoek wijst op overtredingen van het verbod op het doorbrengen van de weekendrust in de cabine en verweerder vervolgens in zijn eigen (reguliere) onderzoek zeer duidelijke aanwijzingen krijgt dat dit ook daadwerkelijk gebeurt, kon verweerder niet volstaan met de constatering dat het handhavingsverzoek onvoldoende concreet was voor aanvullend onderzoek. Verweerder heeft in ieder geval onvoldoende gemotiveerd waarom hij gezien deze omstandigheden heeft afgezien van een dergelijk onderzoek. Dat verweerder [het bedrijf] niet anders wil behandelen dan andere bedrijven is daarvoor geen toereikende motivering, omdat het verzoek [het bedrijf] betreft en de onderzoeksresultaten van verweerder zelf ook.

18. Dat FNV het verzoek ook koppelt aan een andere handhavingsmaatregel dan een boete, is evenmin een reden om van een eigen onderzoek af te zien. Het handhavingsverzoek is niet louter een verzoek om het beleid aan te passen. Eiseres verzoekt immers om eerst (de) overtredingen vast te stellen. Dat pas daarna eventueel de effectiviteit en evenredigheid van de herstelsanctie aan de orde kan komen, (want zonder vastgestelde overtreding ziet de rechtbank geen aanleiding om het beleid direct te toetsen), maakt niet dat het verzoek op voorhand kan worden afgewezen.

19. Concluderend: het bestreden besluit is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit.

20. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat verweerder onderzoek zal moeten instellen naar mogelijke overtredingen bij [het bedrijf] , en afhankelijk van de uitkomsten daarvan, een nieuw besluit zal moeten nemen. Verder zal verweerder bij het nemen van het nieuwe besluit moeten beoordelen of zij, gelet op de uitkomsten van het onderzoek, aanleiding ziet om ook de buitenlandse entiteiten van [het bedrijf] aan te merken als belanghebbende bij het handhavingsverzoek. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van twaalf weken.

21. Omdat de rechtbank het beroep van FNV gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan FNV het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

22. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door FNV gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van

€ 525,- en een wegingsfactor 1).

Het beroep van [het bedrijf] (UTR 20/1204)

21. Omdat de rechtbank het bestreden besluit vernietigt is ook het beroep van [het bedrijf] gegrond.

22. Omdat de rechtbank het beroep van [het bedrijf] gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan [het bedrijf] het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

23. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door [het bedrijf] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder tevens te veroordelen in de gemaakte proceskosten in de bezwaarfase. [het bedrijf] heeft hier om verzocht omdat verweerder volgens haar het bezwaar van FNV niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Zoals hiervoor is overwogen volgt de rechtbank dit standpunt van [het bedrijf] niet en is ook geen reden voor herroeping van het primaire besluit in de zin van 7:15, tweede lid Awb. Voor een proceskostenveroordeling voor de bezwaarfase bestaat dan ook geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank:

UTR 20/657- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan FNV te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van FNV tot een bedrag van € 1.050,-.

UTR 20/1204

- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan [het bedrijf] te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van [het bedrijf] tot een bedrag van € 1.050,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, voorzitter, en mr. J.J. Catsburg en
mr. M. Eversteijn, leden, in aanwezigheid van mr. B.L. Meijer, griffier. De beslissing is uitgesproken op 19 november 2020 en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.